文丨西部菌
2021年開(kāi)年，區(qū)劃調(diào)整又有新動(dòng)作。
近日，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意陜西省撤銷(xiāo)鳳翔縣，設(shè)立寶雞市鳳翔區(qū)。鳳翔設(shè)區(qū)后，隸屬關(guān)系、管轄范圍不變，鳳翔區(qū)人民政府駐城關(guān)鎮(zhèn)東大街39號(hào)。
寶雞是陜西的副中心城市，撤縣設(shè)區(qū)后，市轄區(qū)范圍實(shí)現(xiàn)擴(kuò)容。就在寶雞調(diào)整前兩天，陜西省十三屆人大五次會(huì)議咸陽(yáng)代表團(tuán)召開(kāi)第一次全體會(huì)議，在審議中提出：
科學(xué)調(diào)劑土地指標(biāo)，支持建設(shè)大西安都市圈咸陽(yáng)核心區(qū)，支持興平撤市設(shè)區(qū)、禮泉撤縣設(shè)區(qū)、三原撤縣設(shè)市。
這一次，咸陽(yáng)一口氣提出了三大區(qū)域的調(diào)整目標(biāo)。如果順利實(shí)現(xiàn)，將有利于優(yōu)化咸陽(yáng)的內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)。
更重要的是，這幾個(gè)縣市靠近西安，它們的區(qū)劃調(diào)整融合，給西咸一體化帶來(lái)新的想象。
01
咸陽(yáng)此次的區(qū)劃調(diào)整動(dòng)議，雖然涉及三個(gè)區(qū)域，但事實(shí)上，不管是興平撤市設(shè)區(qū)、禮泉撤縣設(shè)區(qū)，還是三原撤縣設(shè)市，在之前就已經(jīng)提出過(guò)。
當(dāng)然就內(nèi)外發(fā)展環(huán)境而言，大范圍的區(qū)劃調(diào)整，對(duì)今天的咸陽(yáng)意義更特殊。
一方面，相對(duì)于西安的高速增長(zhǎng)，近些年的咸陽(yáng)幾乎是原地踏步，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力嚴(yán)重不足。
2014年咸陽(yáng)GDP突破兩千億大關(guān)，達(dá)到2077.34億元。這一年的榆林，正好突破三千億大關(guān)，達(dá)到3005.74億元。
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然而到2020年，榆林GDP已達(dá)到4089.66億元，咸陽(yáng)卻只有2204.81億元，同比增長(zhǎng)僅為0.1%，不及全國(guó)平均水平。同時(shí)，六年時(shí)間只實(shí)現(xiàn)了200億元左右的增量。
咸陽(yáng)經(jīng)濟(jì)體量止步不前，有西咸新區(qū)被西安代管的因素。但要注意，整個(gè)西咸新區(qū)的體量2019年只有500億出頭，哪怕計(jì)入咸陽(yáng)，咸陽(yáng)的GDP規(guī)模增長(zhǎng)速度也明顯偏慢。
因此，咸陽(yáng)在2019年被寶雞反超，省內(nèi)掉落到第三。此外，它還被原來(lái)齊頭并進(jìn)的綿陽(yáng)、德陽(yáng)、南充、宜賓等四川城市陸續(xù)超越，全國(guó)排名不斷下滑。
對(duì)咸陽(yáng)來(lái)說(shuō)，找到一條新發(fā)展出路的緊迫性很強(qiáng)。而區(qū)劃調(diào)整若能實(shí)現(xiàn)，可以在擴(kuò)大市轄區(qū)范圍的前提下，做大城市平臺(tái)，提升資源集聚能力，更充分地激活自身的發(fā)展?jié)摿Α?/p>
另一方面，相較于前幾年的嚴(yán)格審批，撤縣設(shè)區(qū)、設(shè)市等區(qū)劃層面的調(diào)整，近兩年的門(mén)檻其實(shí)是有所松動(dòng)。如2020年的城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)就提到，要有序推進(jìn)“縣改市”“縣改區(qū)”“市改區(qū)”。
去年，成都、長(zhǎng)春、煙臺(tái)等多個(gè)城市，通過(guò)區(qū)劃調(diào)整實(shí)現(xiàn)了內(nèi)涵、外延式擴(kuò)容。另外，寶雞鳳翔的區(qū)劃調(diào)整，也是最近三年陜西首次撤縣設(shè)區(qū)。
這意味著，咸陽(yáng)過(guò)去動(dòng)議已久的一些區(qū)劃調(diào)整，現(xiàn)在提出申請(qǐng)，批復(fù)的概率可能高不少。
02
撤縣（市）設(shè)區(qū)，可以讓咸陽(yáng)的市轄區(qū)面積增加，用地指標(biāo)更充足，在城市規(guī)劃上具備更加充足的統(tǒng)籌余地。
改變“身份”對(duì)這些調(diào)整地區(qū)也是利好。比如在城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃上，能夠得到更大力度的支持，甚至可以通過(guò)咸陽(yáng)，搭上西安的地鐵列車(chē)。
當(dāng)然更重要的是，咸陽(yáng)提出的這一系列調(diào)整，對(duì)西咸一體化將會(huì)有特殊的意義。
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攤開(kāi)地圖可以發(fā)現(xiàn)，不管是興平市、禮泉縣還是三原縣，基本上都屬于咸陽(yáng)各區(qū)域中最靠近西安的板塊了。
其中像有著關(guān)中平原“白菜心”之稱(chēng)的三原縣，稱(chēng)得上是西安的北門(mén)戶(hù)，而興平市同樣和西安接壤。
這些區(qū)域納入咸陽(yáng)市轄區(qū)的范疇，將帶來(lái)一個(gè)直接結(jié)果：
隨著咸陽(yáng)市轄區(qū)范圍擴(kuò)大，相較于原本的縣一級(jí)獨(dú)立規(guī)劃，更大范圍的城市空間統(tǒng)籌，其實(shí)降低了一體化的技術(shù)難度。
值得一提的是，在西安和咸陽(yáng)合并的“萬(wàn)年?！敝?，由張寶通提出來(lái)的流傳甚廣的“三分咸陽(yáng)”的建議，其中正好就涉及到這三個(gè)地區(qū)：
將適合建國(guó)際化大都市的咸陽(yáng)主城區(qū)和涇陽(yáng)、三原、興平、禮泉?jiǎng)澖o西安就行了；西北方向的旬邑、淳化、彬州、長(zhǎng)武和富平劃給銅川，把銅川建成渭北的中心城市；剩下的乾縣、永壽、武功和扶風(fēng)、周至、眉縣劃給楊凌……
去年咸陽(yáng)方面在回復(fù)市民提問(wèn)時(shí)提到，“三分咸陽(yáng)”的說(shuō)法只有個(gè)別學(xué)者的一家之言，沒(méi)有進(jìn)入到官方正式文件中。
不過(guò)，尤其是興平市和三原縣，和西安毗鄰，它們有著融入大西安發(fā)展格局的絕佳區(qū)位條件，這一點(diǎn)毋庸置疑。
像此前陜西發(fā)改委官網(wǎng)發(fā)布的一封《答復(fù)函》就提到，要在富閻一體化的基礎(chǔ)上，“積極研究支持咸陽(yáng)市三原縣納入富閻發(fā)展板塊，推進(jìn)三原與富平（渭南）、高陵、閻良（西安）一體化發(fā)展”。
03
眾所周知，西安和咸陽(yáng)的融合發(fā)展歷史已相當(dāng)久，從2002年兩地簽訂一體化協(xié)議至今，已經(jīng)有18年左右的時(shí)間。
但直到今天，動(dòng)議已久的西咸合并事宜，一直是“只聽(tīng)樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”。西咸一體化在一些具體的事務(wù)層面也面臨阻礙，比如兩地的出租車(chē)目前還不能跨區(qū)域運(yùn)營(yíng)。
其實(shí)從時(shí)機(jī)來(lái)講，這兩年西咸合并是最具備條件的。一方面，對(duì)于優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，解決中心城市發(fā)展空間不足的問(wèn)題，國(guó)家層面持明顯的支持態(tài)度。
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另一方面，濟(jì)南、長(zhǎng)春等省會(huì)城市擴(kuò)容的例子在先，并且西安還拿下了國(guó)家中心城市頭銜，在規(guī)模體量有限的前提下，擴(kuò)容有著足夠的必要性。
不過(guò)，去年咸陽(yáng)方面關(guān)于西咸“行政一體化”的辟謠式回復(fù)，給不少期待西咸合并的民眾潑了一盆冷水。
而且注意，涉及西咸一體化的一些相關(guān)文件提出的時(shí)間表，已經(jīng)陸續(xù)“到期”。比如2017年陜西發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)西咸一體化的若干政策措施》提到，“到2020年，西咸一體化取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”。
這是否意味著最佳時(shí)機(jī)已經(jīng)過(guò)去呢？其實(shí)未必。
首先，西咸一體化是大勢(shì)所趨，這一點(diǎn)毋庸質(zhì)疑。2021年的陜西工作報(bào)告就明確，“以推進(jìn)西安—咸陽(yáng)一體化為重點(diǎn)加快建設(shè)西安都市圈”。
其次，如前所述，咸陽(yáng)此次大手筆提出三個(gè)區(qū)域的區(qū)劃調(diào)整，哪怕是想通過(guò)將它們納入自身的市轄區(qū)范圍，減少“離心力”，但它依然會(huì)減輕西咸一體化的障礙。
至少，相對(duì)于原來(lái)的管轄機(jī)制，西咸一體化涉及這幾個(gè)區(qū)域時(shí)，溝通協(xié)作的難度會(huì)降低，畢竟縣（市）改區(qū)之后，縣（市）的獨(dú)立權(quán)限不再，統(tǒng)籌合作起來(lái)更容易了。
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再者，隨著西安正式邁入GDP萬(wàn)億俱樂(lè)部陣營(yíng)，資源集聚能力和輻射引領(lǐng)作用的提升，會(huì)增強(qiáng)對(duì)周邊區(qū)域的向心力，對(duì)兩地民眾來(lái)說(shuō)，合并的心理接納度會(huì)慢慢提高。
當(dāng)然還是那句話(huà)，對(duì)西咸合并，西部菌還是持中立態(tài)度。畢竟兩地獨(dú)立發(fā)展的時(shí)間已經(jīng)相當(dāng)悠久，不管是拆分還是合并，類(lèi)似區(qū)劃調(diào)整都不是一件小事。
但不管怎么說(shuō)，在當(dāng)前的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中，咸陽(yáng)要擺脫掉隊(duì)局面，必須和西安靠得更近，而西安要進(jìn)一步做大做強(qiáng)，同樣離不開(kāi)咸陽(yáng)的寶貴腹地。
至于大勢(shì)所趨的西咸一體化，是具體表現(xiàn)為行政意義上的一體化，還是像廣州佛山等一體化區(qū)域那樣，在保留行政界限的基礎(chǔ)上同城化發(fā)展，我們可以拭目以待。
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