本文源自1997年2月《城市規(guī)劃》，由經(jīng)濟學家圈編輯整理，電子版全網(wǎng)首發(fā)。
作者陶松齡，同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院資深教授
東京遷都之舉
——兼論大都市功能疏解的發(fā)展戰(zhàn)略
一、東京遷都的緣由
早在60年代,日本即有東京遷都的議論。伴隨著經(jīng)濟的高速增長,東京因城市擁擠而帶來的弊病已十分明顯。于是,部分專家、學者極力主張將國會、行政、立法與司法等國家行政中樞機構(gòu)遷移到其它地區(qū)。當時,學術(shù)界中有首都遷移、首都分散、和首都擴展等不同觀點。這不僅關(guān)系到東京乃至日本的未來,也與國家經(jīng)濟發(fā)展和大都市疏解的成功與否息息相關(guān)。
東京城市形態(tài)演化圖
1990年正值日本國會的百年慶典,一項“國會和政府功能必須轉(zhuǎn)移”的建議已被大家所接受。隨后成立了一個專門委員會以使這項活動趨于具體化。1992年通過了國會遷移的立法,還成立了名為“國家議會轉(zhuǎn)移研究委員會”,以便于更深入的探討。
研究委員會認為：“國會遷移是指國會有關(guān)的中樞功能、國家行政和最高法庭。也就是說,首都職能轉(zhuǎn)移到東京以外的區(qū)域”。并認為“首都功能遷移是21世紀影響日本社會的重要問題,展開了各種內(nèi)容的討論,包括“遷都的影響與內(nèi)涵”、“遷移內(nèi)容的范圍”、“新都景象”,還研究這樣一類的課題：如“選擇新都地址的準則”、“遷都的日程安排”以及“遷都后東京的鞏固”。歷時兩年完成了遷都可行性前期報告,1995年12月13日呈交首相和國會,從而使遷都問題向具體化方向又邁進了一步。
1996年3月由日本國土廳和聯(lián)合國區(qū)域發(fā)展研究中心聯(lián)合召開了關(guān)于疏解大都市、將首都功能重新定位的城市發(fā)展戰(zhàn)略的國際研討會。會議從社會改革、經(jīng)濟發(fā)展和工程技術(shù)三大方面交流經(jīng)驗和詳細研討。會議指出：“大都市的擁擠是一個全球性的問題,卻沒有全球性的對策”。在全世界不斷采取解決大都市擁擠問題的措施中,日本將東京遷都可謂一壯舉,并認為：“首都功能只是大都市系統(tǒng)中的一個部分,它依賴于城市功能的其它部分,必須努力保持東京活力,避免在新都建設(shè)過程中再塑造一個擁擠的東京”。
二、首都功能遷移的行動綱領(lǐng)
首都功能遷移是一項歷史性任務(wù),日本為其后創(chuàng)造一份豐富遺產(chǎn)所認定的發(fā)展方向,必須盡快統(tǒng)一各種爭議,引起遷都的爭議有下述幾個原因：第一是過分集中并依賴東京的現(xiàn)況;第二是東京面對大地震的威脅及其抗災(zāi)的脆弱性;第三在過去的半個世紀里,日本政治、經(jīng)濟和社會的結(jié)構(gòu)和運作存在著陳舊、僵化的弊病。遷都研究委員會告誡：“如果上述問題得不到改觀,日本在世紀的發(fā)展?jié)摿⑹怯邢薜摹?并提出一份詳盡的遷都行動綱領(lǐng)。
（一）、遷都的涵義及其影響：
1.國家管理的廣泛改進
日本的經(jīng)濟、社會建筑在各種不同的體系之上,包括長期存在的多種多樣的國家管理機構(gòu)。當前,迫切需要改進現(xiàn)有體制。通過遷都將在政府、政治和商界之間建立一種新的關(guān)系,促進政治與政府分離。遷都是一項重大決策,旨在建立一種全新政治與行政的管理體制,以緩和中央控制和地方分權(quán)之間的矛盾。
2.改變東京的過度集聚
東京經(jīng)過二百多年的演化,其建成區(qū)從江戶時代（1603—1868年）的3.5—4公里直徑范圍發(fā)展到1986年時已達62公里直徑范圍,據(jù)統(tǒng)計在50公里的半徑范圍內(nèi)居住3680萬人,占全國總?cè)丝?0.7%之多。東京的再發(fā)展正面臨種種制約,然而其它一些農(nóng)村地區(qū)卻因為人口的減少而衰落。為了使居民生活得更加豐富、舒適,需要改變東京過于集聚發(fā)展的現(xiàn)象,使國土得到均衡開發(fā)。
3.建立全國防災(zāi)抗震系統(tǒng)
阪神大地震迫使日本重新確定其防災(zāi)抗震的必要性及其等級劃分。東京抗震性能較弱。遷都之后,萬一東京發(fā)生地震,首都職能仍可繼續(xù)履行,對災(zāi)難的修復(fù)會更及時一些。
4.給人們以全新感受的好機遇
遷都,在過去就給人們一種創(chuàng)造新世紀的新思想,它將是“給人們以全新感受的一個好機遇”,并將創(chuàng)造新的社會、經(jīng)濟、文化和科學技術(shù)。
（二）、新首都將是一個什么樣的城市?
11個有意競選新都的城市
1.新首都將接納三種核心功能：
國會、內(nèi)閣和最高法院。新首都旨在將政治從管理中獨立出來,其目標是建立一個簡政、高效的政府,以實現(xiàn)“實用的國際政策功能”和“引導(dǎo)日本文化及未來方向的城市功能”。
2.國會的建筑設(shè)計應(yīng)給人們以向公眾開放的印象,建筑物前輔以綠化、水面及象征民主國家的標志,是一個開敞空間。
3.新首都應(yīng)擁有滿足環(huán)境保護的公共交通系統(tǒng),同時應(yīng)擁有一個能滿足國際往來的航空港以及有高科技裝備的城市基礎(chǔ)設(shè)施。
4.中央政府地區(qū)應(yīng)具有精致、開敞、由水面和綠地所環(huán)繞的城市風景地帶,建筑疏密有致,商業(yè)和服務(wù)設(shè)施以其高品質(zhì)顯示著城市的優(yōu)雅,居住街區(qū)則應(yīng)有生動優(yōu)雅的環(huán)境和日常生活所需的方便。
（三）、新都選址的標準：
遷都研究報告認為：未來日本新首都的候選地點應(yīng)具備下列條件：
1.地點位于日本列島的北部,要兼顧國內(nèi)各地同首都之間交通的方便;
2.距東京60至300公里的范圍之內(nèi);
3.乘車從國際機場抵達市區(qū)時間不超過40分鐘;
4.第一期人口將達10萬,工程占地面積為20平方公里,最后人口預(yù)計最高達60萬,用地90平方公里;
5.要避開地震和火山活動頻繁地帶;
6.要避開自然災(zāi)害會給城市機能帶來影響的地區(qū);
7.水源充足的地區(qū);
8.同日本主要城市保持一定的距離;
9.周圍有相適應(yīng)的自然環(huán)境,避開地形險峻地帶。
國會負責新都選址的最后決定,應(yīng)建立一個負有名望的、學術(shù)性的、中立的選擇機構(gòu),在兩年內(nèi)選出新首都的候選地點,本世紀內(nèi)動工興建、爭2010年的國會會議在新都舉行。最近有消息報導(dǎo)：已有11個地方立法機構(gòu)加入選址的競爭行列,最有希望中選的地方是福島、櫪木、靜岡、愛知和岐阜等縣。
（四）、遷都的程序安排：
為了確保有序地創(chuàng)建新都,需要形成一套新的機制和準則,包括：
1.形成優(yōu)雅的城市環(huán)境,保存城市中的自然環(huán)境,通過土地所有者與公眾之間的契約,保護綠化用地。
2.禁止私人土地投資,政府逐步獲得土地,避免私人土地開發(fā)所產(chǎn)生的負面影響,根據(jù)區(qū)位條件,充分利用國有或地方政府所有的土地。
3.對計劃和工程實施代理權(quán),建立精簡有效的代理機構(gòu)來承擔新都的建設(shè)和營建新城。
4.確保過程公開化,傾聽民眾言,充公發(fā)揮監(jiān)督系統(tǒng)的作用。
5.尋求中央政府和地方政府分權(quán)途徑。
三、實施遷都的措施與對策
民意測驗表明,贊成遷都的人數(shù)不斷增加。1992年贊成者為58.2%,反對者占152.%;1994年贊成者為73.5%,反對者占201.%。最近對全國各地664名都知事的調(diào)查顯示,他們之中87%的人同意遷都。也可以說,這是日本應(yīng)屆政府要認真對待和付之啟動實施的一件大事。實際上,從不同學術(shù)思想的爭辯,廣泛開展包括吸取國際上遷都經(jīng)驗的研討,進入確立新都的目標要求經(jīng)歷著一個漸進、深化的過程。
（一）首都功能再定位
東京遷都,實質(zhì)上是首都功能再定位。東京處在日本列島的中部,早在明治政府選擇東京作為首都后,東京為日本經(jīng)濟發(fā)展起到了“龍頭”的作用。隨著東京的經(jīng)濟繁榮,城市規(guī)模不斷擴大,都市的膨脹造成城市住宅、交通、污染、犯罪以及地價和物價高等問題。盡管東京面臨各種嚴峻的問題,但開發(fā)政策依然支持大規(guī)模的再開發(fā),包括采用新技術(shù)和社會資源的擴大,而不是分散、疏解大都市功能。
然而,明治大學人文與社會科學系教授伊篤認為：“高度集中并不是通向經(jīng)濟發(fā)展的唯一之路,需要更深入地討論日本發(fā)展與東京過度集中的關(guān)系”。事實上日本作為自然資源匱乏的島國,長期以來一直靠加工業(yè)和對外經(jīng)濟在世界貿(mào)易中所占比率的大幅度增長,貿(mào)易巨額盈余導(dǎo)致日本與其它國家的貿(mào)易摩擦越演越烈,美國等西方發(fā)達國家強烈要求日本進一步開放國內(nèi)市場。在這種背景下,日本需要變革經(jīng)濟結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)向以國內(nèi)需求為中心的國際協(xié)調(diào)型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。同時,日本企業(yè)過分依賴政府,獨立競爭能力差,已不適應(yīng)當今的國際環(huán)境。因此,遷都研究報告中提出：政治與經(jīng)濟相分離的觀點,即將日本國會、司法等行政機構(gòu)遷移,東京仍作為日本的經(jīng)濟和文化中心。日本政府官員道田說：“遷都主要是使日本首都成為世界上最先進的城市,政治職能與商業(yè)職能分開,政治更加民主,市場也更加開
放。”
（二）、中央控制與地方分權(quán)
東京過度密集所帶來的負效應(yīng)與此密切相關(guān),把某些功能疏解到地方當局去,這是一個問題的兩個方面。
東京人口在二戰(zhàn)之后下降到947萬,但很快又恢復(fù)起來。1955年當高速經(jīng)濟增長開始啟動,其人口達到1453萬,10年以后即1965年超過了2100萬,1985年又達到了3000萬。盡管近年來東京人口顯示了負增長,但從1985年起大東京區(qū)的居民數(shù)依然在增長。過分集中的東京給市民和國家?guī)黼y以估量的損失,市民上班出行需要小時,住房費用比終生收入還要高,城市缺乏綠色空間,消費水平昂貴,兒童生活過早地投入競爭激烈的升學考試生涯中去,這些在東京以外的人看來是極不正常的。
所以,在首都功能遷移工作中,不僅要遷走國會和有關(guān)行政機構(gòu),還要改造行政與金融系統(tǒng),分散中央政府的權(quán)力,相應(yīng)地增加地方政府對決策和管理服務(wù)的權(quán)力。政府財政和稅收也要作根本改革。過去,東京收取的稅賦大部分用于其它地方,但從現(xiàn)在起大部分稅收應(yīng)用于東京區(qū)內(nèi)的地方市政建設(shè)。這樣,有利于建立一種政治與行政的新體制,并緩解控制和分權(quán)之間的矛盾。
（三）、社會改革與綜合發(fā)展
任何首都功能的遷移都是在特定的文化和經(jīng)濟背景中完成的。日本理論家指出：“現(xiàn)在就要考慮最小限度遷移政府機構(gòu)去新都,以避免又一次密集?！?span style="background-color: rgb(255, 255, 0);">規(guī)劃設(shè)計的新都應(yīng)能在未來幾百年間發(fā)揮服務(wù)功能,以滿足各種不可預(yù)見的需求,它不僅僅要符合現(xiàn)代城市的各種市政工程設(shè)施的要求,更重要的是看作促進和適應(yīng)社會變革的綜合發(fā)展。為了避免新都地價急劇上升,需要采取一切必要措施,包括指定發(fā)展控制區(qū)域及制定發(fā)展利潤專項稅收。遷都之舉,為東京帶來更多的發(fā)展機會,空間的疏散有利于城市功能的疏導(dǎo),這樣,也有利于疏解東京地區(qū)人口的過度密集、公司和經(jīng)濟的密集以及文化娛樂設(shè)施的密集。有必要應(yīng)通過專門法律,以有效保障實施這些措施和對策。
此外,需要專題研究：除了新都建設(shè)的投資,還包括遷都以后恢復(fù)其中心活力的資金。怎樣才能在遷移后以最小的成本獲得最大的利益?隨著立法和行政部門遷出東京之后,該地區(qū)的規(guī)劃中將撤離一空的地方改建成大型公園、抗震避災(zāi)場所或成為全國都可享用的休閑娛樂場所或公共機構(gòu),如第二個聯(lián)合國大廈,或全球環(huán)境研究中心。
（四）、資金籌措與分步實施
日本政府有關(guān)方面研究估計：為首都功能服務(wù)的人口有10萬人,家屬有20萬,此外,工人和家屬約30萬,總共大約60萬人。遷都的直接投資約為14萬億日元（合1339億美元）用來購置土地和配備各項市政設(shè)施。這項費用與之日本國民經(jīng)濟總值約為500萬億日元相比,尚算不得一筆巨額開支,比之日本有70萬億日元的財政收入來說,其影響也是有限的。如果遷都工程設(shè)定化費70年時間,則其年均負擔也是可見的。但這樣畢竟是一項龐大、復(fù)雜的項目。
然而,與遷都相關(guān)的大規(guī)模開發(fā)項目所派生的經(jīng)濟效益卻是十分顯著的。遷都不僅是一個目標,也是給日本提供一個機會來全面更新與變革。
所以還需要制訂首都遷移收益———支出的社會評價。
四、一點啟迪
伴隨城市化的發(fā)展,大都市各種功能活動向心集聚的現(xiàn)象,盡管不是規(guī)劃師的主觀愿望,卻呈現(xiàn)越來越嚴重的態(tài)勢。怎樣著眼城市空間疏解、遷移城市功能、對大都市功能再定位,日本政府和學術(shù)界認真采取對策。東京城市形態(tài)經(jīng)過歷史的演化呈日本字母“の”形態(tài)。今天,北京的城市用地結(jié)構(gòu)有著酷似的特點,實際上,城市功能運行及其綜合效益的發(fā)揮都已明顯地感受到障礙。北京、上海等大城市的行政中樞用地,與繁華的經(jīng)濟商業(yè)中心處在同一個空間范疇,位于高強度開發(fā)地帶或城市更新敏感的區(qū)位,或者明顯地被各種其它用地層層圍住,昔日擁有一片開敞的空間,而今置身于周邊高層建筑群的俯視之下,各種功能活動互有干擾,窮于對付各種突發(fā)事件或自然災(zāi)害的襲擊,也不利長久發(fā)展。環(huán)顧我國沿海開放地區(qū)的有些城市,市府所在地受到土地市場的青睞,給以出讓或遷移他處,有的城市雖有理想的遷址目標,但受制于資金等原因囿于原地而難以舒展。聯(lián)系北京、上海、天津等特大城市的實際,如何真正做到寓發(fā)展于疏導(dǎo),在發(fā)展中控制,對行政中樞用地確保良好的環(huán)境是值得深思和認真對待的一個問題。
