關(guān)于建立失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制的思考（下）
棲霞區(qū)司法局 趙家寶 余 蓉
三、 關(guān)于建立我區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制的對(duì)策和建議
黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)失地農(nóng)民問題極為關(guān)注。 “要改進(jìn)土地征用的補(bǔ)償方式，增加給失地農(nóng)民的補(bǔ)償，妥善安排好失地農(nóng)民的生計(jì)”。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)逐步建立起一套“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)”三位一體的失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“一次性補(bǔ)償”向“長(zhǎng)期性保障”的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，使失地農(nóng)民“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，貧有所濟(jì)，勞有所業(yè)，失地有補(bǔ)，增收有門”。建議采取以下具體對(duì)策：
對(duì)策一：土地是不可再生的資源，多征一畝耕地農(nóng)民就少一畝“生存田”，要進(jìn)一步完善征地拆遷補(bǔ)償辦法，加強(qiáng)集約用地，嚴(yán)格控制土地征用，提高土地產(chǎn)出效益
一是完善現(xiàn)行征地拆遷補(bǔ)償辦法。土地屬于不可再生資源，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)作用。要開發(fā)使用農(nóng)村土地，除公益性項(xiàng)目外，原則上可以按照土地本身的區(qū)位條件和市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行合理定價(jià)，通過購(gòu)買、租賃等形式取得使用權(quán)。如果這樣做，不僅有利于保障農(nóng)民取得合理的土地補(bǔ)償，而且有利于控制土地的低價(jià)轉(zhuǎn)讓行為，為可持續(xù)發(fā)展留出足夠的空間。
二是提高現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)照《土地管理法》的規(guī)定，我區(qū)的征地補(bǔ)償是符合法律規(guī)定的，但對(duì)照本地區(qū)日益增長(zhǎng)的整體消費(fèi)水平來(lái)講，目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還是比較低的，不能保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。應(yīng)充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的實(shí)際，以農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保測(cè)算能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金作為參照系，提高現(xiàn)行土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
三是嚴(yán)格推行土地集約使用的政策。棲霞人多地少，土地后備資源的緊缺已越來(lái)越成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。為確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，必須提高非農(nóng)用地的門檻，給后續(xù)發(fā)展留有足額空間。應(yīng)該做到“三個(gè)不供地”，即不符合土地利用總體規(guī)劃的堅(jiān)決不供地，突破省政府規(guī)定的最低保護(hù)價(jià)的堅(jiān)決不供地，不符合集約用地標(biāo)準(zhǔn)的堅(jiān)決不供地。
四是建設(shè)用地定額管理，提高土地的投入和產(chǎn)出效益。昆山做出了有益的探索，制定了“5432”的集約用地新機(jī)制，即規(guī)定每畝土地的投資額，國(guó)家級(jí)出口加工區(qū)不低于５０萬(wàn)美元，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)不低于４０萬(wàn)美元，省（部）級(jí)開發(fā)區(qū)不低于３０萬(wàn)美元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)配套區(qū)不低于２０萬(wàn)美元。這對(duì)提高土地利用效益產(chǎn)生了積極作用。目前，閑置土地多，資源利用率低和集約規(guī)模程度不高等問題已開始制約園區(qū)的發(fā)展。我們建議：我區(qū)的園區(qū)開發(fā)要堅(jiān)持集約型、高密度的投資開發(fā)原則，把引進(jìn)項(xiàng)目的門檻與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的的目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，避免出現(xiàn)入園企業(yè)占地多，產(chǎn)出低的現(xiàn)象；要規(guī)范招商引資行為，優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用率，防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失；規(guī)范園區(qū)工業(yè)項(xiàng)目用地管理，明確規(guī)定在園投資建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目的最低投資額度。
對(duì)策二：建立“以土地?fù)Q保障”的安置新機(jī)制，把失地農(nóng)民直接納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，使失地農(nóng)民得到長(zhǎng)期基本生活保障制度，從而最終完成這部分人口的城市化，真正實(shí)現(xiàn)“致富農(nóng)民必須減少農(nóng)民”的戰(zhàn)略思路。
一是建立“以土地?fù)Q社保”安置新機(jī)制。總體思路是：建立失地農(nóng)民基本生活保障基金，將征地后需安置的人員，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系，使失地農(nóng)民得到長(zhǎng)期基本生活保障。具體做法是：在把被征土地的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶口的同時(shí)，將征地補(bǔ)償金的一部分用來(lái)為其建立城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人帳戶，把他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。對(duì)被征地農(nóng)民劃分不同的年齡段，實(shí)行不同的保障標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)征地時(shí)處于勞動(dòng)年齡段的保障人員，未就業(yè)時(shí)，可領(lǐng)取不超過兩年的生活補(bǔ)助和醫(yī)療包干費(fèi)，就業(yè)后按規(guī)定參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；補(bǔ)助期滿后仍未就業(yè)并符合城市居民最低生活保障條件的，納入城市低保；就業(yè)后失業(yè)的，將其納入失業(yè)保險(xiǎn)渠道，不再享受生活費(fèi)補(bǔ)助；因年齡偏大或其它原因不能就業(yè)的人員，在達(dá)到養(yǎng)老年齡時(shí)，可享受與勞動(dòng)年齡段以上人員相同的養(yǎng)老保障待遇。征地時(shí)處于養(yǎng)老年齡段的保障人員，直接領(lǐng)取養(yǎng)老金。如無(wú)錫市規(guī)定，“征地保障安置人員，征地前未參加區(qū)級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，征地時(shí)男年滿50周歲、女年滿40周歲的人員，納入政府保險(xiǎn)范圍，按月發(fā)放保養(yǎng)金”。
二是失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的來(lái)源。我區(qū)由于近年來(lái)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入了大量的資金，財(cái)政上也很緊張，由區(qū)政府財(cái)政全部負(fù)擔(dān)失地農(nóng)民社會(huì)保障基金是不現(xiàn)實(shí)的。社?；鸬膩?lái)源，采取“政府出一點(diǎn)、集體補(bǔ)一點(diǎn)、個(gè)人繳一點(diǎn)”辦法籌集。其中個(gè)人承擔(dān)部分從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中抵交，政府和集體出資部分可以考慮在土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、集體土地有償使用收入、政府土地招標(biāo)、拍賣等收益中，確定一定比例收取。我區(qū)的失地農(nóng)民社會(huì)保障基金可由區(qū)勞動(dòng)局負(fù)責(zé)發(fā)放和使用， 由區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管其運(yùn)行情況，實(shí)行收支兩條線和財(cái)政專戶管理，?？顚Ｓ?。
三是創(chuàng)新征地補(bǔ)償安置方式，解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。目前征地補(bǔ)償采取的是貨幣一次性安置，這種方式只能保一時(shí)，不能管長(zhǎng)遠(yuǎn)，失地農(nóng)民一旦將有限的補(bǔ)償費(fèi)用完，生活沒了來(lái)源，馬上陷入了困境，還會(huì)回過頭來(lái)找政府，給政府增加了很大的壓力，因此創(chuàng)新征地補(bǔ)償安置辦法勢(shì)在必行。借鑒吳江縣的經(jīng)驗(yàn)， 可以采取以下幾種方式：一是在征得全體農(nóng)民同意后，土地補(bǔ)償金和安置補(bǔ)助費(fèi)不分到戶，分別投放到街鎮(zhèn)或村辦企業(yè)進(jìn)行資本運(yùn)作，每年向農(nóng)戶分配利息；二是街鎮(zhèn)成立土地股份合作投資公司，由被征地農(nóng)民以土地補(bǔ)償金或以土地折價(jià)入股，由公司投資建造標(biāo)準(zhǔn)廠房，統(tǒng)管出租獲取收益，每年按收益分紅；三是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織將土地租賃給企業(yè)，讓符合條件的農(nóng)民進(jìn)廠就業(yè)，保證了失地農(nóng)民“無(wú)地、有業(yè)、致富”，或是收取土地租金后每年按比例向農(nóng)民分配。
對(duì)策三：就業(yè)為民生之本，要加快農(nóng)村勞動(dòng)力的輸出和轉(zhuǎn)移，解決失地農(nóng)民就業(yè)問題，防止失地農(nóng)民變成“種地?zé)o田、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的城市貧民
一要構(gòu)筑失地農(nóng)民就業(yè)的政策平臺(tái)，建立城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)。就喪失生產(chǎn)資料的這一層面而言，失地農(nóng)民與下崗職工的性質(zhì)是相同的，要把失地農(nóng)民就業(yè)納入下崗工人再就業(yè)工程范疇，失地農(nóng)民再創(chuàng)業(yè)的要讓其享受下崗工人再創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，要制定和實(shí)施失地農(nóng)民的保護(hù)性就業(yè)政策，消除對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的限制性政策規(guī)定。
二要竭盡全力幫助失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)。一方面，要全面推進(jìn)街鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)和村級(jí)項(xiàng)目集中區(qū)建設(shè)，盤活區(qū)域內(nèi)就業(yè)資源，加大招商引資力度，為失地農(nóng)民創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位。另一方面要對(duì)那些因征地拆遷而搬遷或關(guān)停并轉(zhuǎn)給予政策扶持。這類企業(yè)大都是勞動(dòng)密集型企業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益好，就業(yè)崗位多，吸納了大量本地勞動(dòng)力就業(yè)。如攝山電爐廠在當(dāng)?shù)赜霉?20名，全部都辦理了社會(huì)保險(xiǎn)；攝山紙品加工廠有200名職工，失地農(nóng)民占80%，三分之一的職工辦理了社會(huì)保險(xiǎn)。建議街、村要積極扶持，統(tǒng)籌規(guī)劃，幫助企業(yè)解決搬遷中遇到的用地、用工困難，增強(qiáng)本地區(qū)就業(yè)承載力。
三要啟動(dòng)失地農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)，以培訓(xùn)促輸出。文化水平低，專業(yè)技術(shù)弱，是失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)最大攔路虎。要把對(duì)失地失業(yè)農(nóng)民的技能培訓(xùn)作為促進(jìn)其再就業(yè)的突破口，培訓(xùn)要有實(shí)用性和針對(duì)性?？捎残砸?guī)定無(wú)一技之長(zhǎng)的失地農(nóng)民必須參加職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，將接受培訓(xùn)作為照顧性工種用工的一個(gè)優(yōu)先條件。
四要建立健全失地農(nóng)民基本情況信息庫(kù)，構(gòu)建勞動(dòng)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，開展失地農(nóng)民求職意向調(diào)查，暢通勞務(wù)供求信息渠道，加強(qiáng)推薦就業(yè)和勞務(wù)輸出力度。
五要引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念。改變農(nóng)民“大錢賺不到，小錢不愿賺”的觀念，使其積極主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)化就業(yè)方式，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)擇業(yè)。要制定一些優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)、支持那些文化程度較高、競(jìng)爭(zhēng)能力較強(qiáng)、有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的失地農(nóng)民并鼓勵(lì)他們帶動(dòng)其他失地農(nóng)民就業(yè)。
對(duì)策四：解決好失地農(nóng)民問題，是一個(gè)資源再分配、利益再調(diào)整的大問題，涉及到方方面面的關(guān)系和矛盾，決不能孤立地看待，搞單兵突進(jìn)，必須同時(shí)加快推進(jìn)各項(xiàng)配套措施的改革。
一要加快建立集體留用地制度。在農(nóng)村土地被征用后，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織構(gòu)從土地上獲得的租金等收入大幅度減少，而村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織又承擔(dān)著許多公共性社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能，因此一定程度上會(huì)影響正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，必須考慮對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行必要的補(bǔ)償。建議對(duì)被征用土地的集體經(jīng)濟(jì)組織，采用補(bǔ)償建設(shè)留用地的做法，將其中10%左右地段較好的土地留給集體經(jīng)濟(jì)組織，用作對(duì)失地的補(bǔ)償。讓其在統(tǒng)一規(guī)劃前提下，自行開發(fā)建造商住樓、市場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)廠房等，用于租賃經(jīng)營(yíng)，發(fā)展三產(chǎn)，或以土地作價(jià)入股，在同等條件下，優(yōu)先吸納本村富余勞動(dòng)力，從而提高村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入，增強(qiáng)村級(jí)集體的調(diào)控能力，進(jìn)而解決失地農(nóng)民的就業(yè)和福利問題，更好地促進(jìn)穩(wěn)定，為推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。也可以每年將征用土地所產(chǎn)生的10%左右的收益劃歸集體經(jīng)濟(jì)所有，以增加村級(jí)財(cái)力，鞏固基層組織政權(quán)建設(shè)。
二要探索和推行社區(qū)股份合作制改革。蘇南地區(qū)對(duì)推行社區(qū)股份合作制改革已經(jīng)有所實(shí)踐，如吳江縣采取的做法是：在城鄉(xiāng)結(jié)合部、集體資產(chǎn)較多的地方，推進(jìn)社區(qū)股份合作制改革，讓農(nóng)民從土地資產(chǎn)和其他集體資產(chǎn)上永久得益。我們建議可以在具備條件的村開展社區(qū)股份合作制改革試點(diǎn)。將包括土地使用權(quán)在內(nèi)的集體資產(chǎn)（資源），量化到農(nóng)民個(gè)人，然后以村為基本單位，將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)組建村級(jí)股份合作社，讓每一個(gè)村民擁有一份相應(yīng)的股權(quán)，通過土地等資產(chǎn)資源的受益，按股向農(nóng)民分紅利。股份合作制可以有效地界定村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，確認(rèn)其參加集體經(jīng)濟(jì)分配的權(quán)利，讓農(nóng)民“手中有了股、心中有了底”，對(duì)搞好征地補(bǔ)償工作十分有利。
三要加強(qiáng)對(duì)集體資產(chǎn)處置和運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管。首先要摸清涉及拆遷行政村集體資產(chǎn)的底數(shù)。改革開放以來(lái)，我區(qū)集體經(jīng)濟(jì)如雨后春筍般蓬勃興起，經(jīng)過多年的發(fā)展，積累了不少的財(cái)富。在近幾年的征地拆遷中，有的村全部被拆光，有的部分被拆掉，其中集體企業(yè)和集體資產(chǎn)都得到相應(yīng)的補(bǔ)償。這些資產(chǎn)都是失地農(nóng)民集體奮斗的成果，也是今后設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的重要來(lái)源。我們必須加強(qiáng)對(duì)集體資產(chǎn)處置和運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管，尤其是對(duì)整建制拆遷的行政村，有關(guān)部門應(yīng)抓緊對(duì)其集體資產(chǎn)進(jìn)行一次檢查，摸清家底，做到防止集體資產(chǎn)的流失，使之增值，發(fā)揮更大的效益。其次要嚴(yán)格集體資產(chǎn)的使用方向?？蓮?qiáng)制規(guī)定部分拆遷或全部拆遷的行政村，從土地征用的補(bǔ)償費(fèi)和村辦集體企業(yè)拆遷所得補(bǔ)償費(fèi)中，拿出部分來(lái)，作為失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的一部分，用于村民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等社會(huì)保障的補(bǔ)貼。
四要強(qiáng)化征地補(bǔ)償中的監(jiān)督管理機(jī)制。維護(hù)好農(nóng)民在土地上的“利”，前提要讓農(nóng)民真正依法擁有對(duì)土地的“權(quán)”，要保證農(nóng)民的知情權(quán)和選擇權(quán)。知情權(quán)就是全面實(shí)施“兩公告一登記”制度，將土地用途、補(bǔ)償安置的費(fèi)用和使用分配方案等原原本本地告訴農(nóng)民，實(shí)行陽(yáng)光操作，從而避免了層層克扣，避免了拖欠和犧牲農(nóng)民利益。選擇權(quán)就是補(bǔ)償安置費(fèi)用是一次分配到戶，還是入股分紅，投放到企業(yè)，都由農(nóng)民來(lái)選擇，強(qiáng)調(diào)任何一種方式都必須征得農(nóng)民的同意，尊重農(nóng)民的意愿。
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