一、美國(guó)智庫的興起
最早的美國(guó)智庫是什么？是成立于1916年的政治研究所（布魯金斯學(xué)會(huì)前身），亦或是20世紀(jì)50年代由美國(guó)二戰(zhàn)軍事保密室演化而來的蘭德公司，這依然存在爭(zhēng)議。但不論是二者之間的哪一個(gè)答案，智庫——向政府部門提供決策建議的組織——在美國(guó)出現(xiàn)于20世紀(jì)前期這個(gè)事實(shí)是不變的。智庫的興起可以從美國(guó)當(dāng)時(shí)政治哲學(xué)的變化和體制結(jié)構(gòu)的局限性兩方面來討論。
20世紀(jì)早期，美國(guó)政府信奉“杰斐遜派”的自由主義觀點(diǎn)，社會(huì)治理依賴于“無形的手”，當(dāng)時(shí)智庫不是核心，也不需要政府來面對(duì)龐雜的社會(huì)問題。而隨著時(shí)間的發(fā)展，知識(shí)、資本的積累以及職業(yè)多樣化的出現(xiàn)，民眾對(duì)社會(huì)有了前所未有的要求，這時(shí)候就需要政府的參與來疏解問題。自由主義的觀點(diǎn)受到了挑戰(zhàn)，在這種情況下，政府對(duì)知識(shí)、信息的獲取相比于早前有了更高的要求，以幫助處理社會(huì)問題。
除了要承擔(dān)更加繁雜的社會(huì)責(zé)任之外，愈加龐大的政府機(jī)構(gòu)也需要第三方來協(xié)調(diào)決策。主要原因有二。首先，政府傾向于成為大規(guī)模和內(nèi)部特征明顯的組織，這常常造成一個(gè)問題牽扯多個(gè)部門，而通過正式渠道經(jīng)各部門來討論審核需要花費(fèi)大量的時(shí)間。如20世紀(jì)80年代，美國(guó)和以色列軍隊(duì)裝備了同一型號(hào)的F-16戰(zhàn)斗機(jī)，而戰(zhàn)斗機(jī)座艙設(shè)計(jì)存在明顯缺陷。身處規(guī)模小且不正規(guī)的制度中的以色列飛行員花了不到三周修復(fù)了缺陷，而美國(guó)飛行員卻必須通過空軍、國(guó)防部、官方承包商等機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，用了將近兩年的時(shí)間才改善了設(shè)計(jì)。另外，一個(gè)問題所牽涉的多個(gè)部門可能存在利益沖突，如交通部門打算推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提議，可能與環(huán)保部門的政策存在沖突。另一方面，龐大的政府結(jié)構(gòu)導(dǎo)致高層決策時(shí)往往會(huì)優(yōu)先處理緊急的眼前問題，而對(duì)于那些需要長(zhǎng)期投入的重要問題則因?yàn)榛貓?bào)晚或者有存在短期風(fēng)險(xiǎn)一類的原因被回避不談。
基于以上兩個(gè)原因，在第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)政府逐漸意識(shí)到自身在適應(yīng)性和規(guī)劃上存在的問題，小規(guī)模的獨(dú)立智庫在糾正決策上的價(jià)值不斷凸顯，這成為智庫不斷發(fā)展的前景。
二、美國(guó)智庫的發(fā)展
智庫在美國(guó)的政策制定中的影響力也遠(yuǎn)大于其他國(guó)家。截止2015年，全世界6846個(gè)智庫中美國(guó)智庫占1835個(gè)，為全球之最，而世界排名前十的智庫中，有六個(gè)來自美國(guó)（見表1）。智庫的蓬勃發(fā)展與美國(guó)的政治社會(huì)環(huán)境息息相關(guān)，這表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。首先，美國(guó)的決策者更容易受非政府機(jī)構(gòu)的影響，在撥款和預(yù)算時(shí)政府各分支機(jī)構(gòu)的對(duì)抗使得外部影響不斷輸入決策過程。第二，美國(guó)政府官員的聘任和退出比較靈活，學(xué)術(shù)界與政策界的人員存在流動(dòng)，前政治家、記者和內(nèi)閣成員可以通過大學(xué)研究機(jī)構(gòu)進(jìn)入智庫繼續(xù)發(fā)出聲音，政府高級(jí)官員也可以在學(xué)術(shù)界創(chuàng)立智庫輔助決策，這實(shí)現(xiàn)了學(xué)術(shù)界和政府部門之間高效的思想傳送。第三，在人員流動(dòng)之外，美國(guó)的精英雜志界也成為智庫發(fā)揮影響力的平臺(tái)，如《外交事務(wù)》（Foreign Affairs）創(chuàng)辦方是名為外交關(guān)系委員會(huì)的智庫， 其他如《外交政策》(Foreign Policy)、《國(guó)家利益》(The National Interest)和《奧比斯》(Orbis)雜志的創(chuàng)辦方或執(zhí)行方都與外交和安全政策領(lǐng)域的智庫有關(guān)。由此，政府的咨詢需求、政策界與學(xué)術(shù)界靈活的出入制度以及優(yōu)越的媒體平臺(tái)為智庫發(fā)展創(chuàng)造了良好的生態(tài)。
表1. 2015年世界智庫前十排名
| 排名 | 2015年世界智庫前十排名 | 創(chuàng)立國(guó) |
| 1 | 布魯金斯學(xué)會(huì) Brookings Institute | 美國(guó) |
| 2 | 查塔姆研究所 Chatham House | 英國(guó) |
| 3 | 卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì) Carnegie Endowment for International Peace | 美國(guó) |
| 4 | 國(guó)際戰(zhàn)略研究中心 Center for Strategic and International Studies | 美國(guó) |
| 5 | 布魯塞爾歐洲與全球經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)室 Bruegel | 比利時(shí) |
| 6 | 對(duì)外關(guān)系委員會(huì) Council on Foreign Relations | 美國(guó) |
| 7 | 國(guó)際戰(zhàn)略研究所 International Institute for Strategic Studies | 英國(guó) |
| 8 | 蘭德公司 RAND Corporation | 美國(guó) |
| 9 | 伍德羅·威爾遜國(guó)際學(xué)者中心 Woodrow Wilson International Center for Scholars | 美國(guó) |
| 10 | 國(guó)際特赦組織 Amnesty International | 英國(guó) |
美國(guó)智庫出現(xiàn)于20世紀(jì)前期，在20世紀(jì)80年代達(dá)到數(shù)量增長(zhǎng)的高峰，之后增速下降。最早的智庫是順應(yīng)當(dāng)時(shí)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要而出現(xiàn)的，前者的代表是布魯金斯學(xué)會(huì)，后者則是從事國(guó)防方面研究的蘭德公司。早期的智庫致力于向政府提供非黨派的專業(yè)意見，在美國(guó)和歐洲不斷擴(kuò)散。二戰(zhàn)之后的冷戰(zhàn)時(shí)期促成了“國(guó)防智力型”智庫的崛起，這主要發(fā)生在美國(guó)，這類智庫的基本目標(biāo)是輔助冷戰(zhàn)期間國(guó)防體系的運(yùn)行，在往后的幾十年內(nèi)不斷完善成了“戰(zhàn)略型”智庫。20世紀(jì)60年代是社會(huì)動(dòng)蕩時(shí)期，這一時(shí)期形成的新型智庫更加專注于解決具體問題，而70年代的美國(guó)政府也更傾向于采納智庫的建議。在90年代以后，隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的逐步開放使全球范圍內(nèi)智庫進(jìn)入高速增長(zhǎng)時(shí)期，特別是非洲，中東和東歐地區(qū)，而此時(shí)，北美和西歐的智庫已出現(xiàn)了飽和與競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，數(shù)量上增速放緩。進(jìn)入21世紀(jì)以后，除了布魯金斯學(xué)會(huì)和蘭德公司等少數(shù)涉及不同領(lǐng)域的智庫以外，大部分智庫致力于解決專一方面的問題，智庫向?qū)I(yè)化和多樣化方面發(fā)展。表2為2015年美國(guó)排名前十的智庫名單及其在全球突出的研究領(lǐng)域，可見各個(gè)智庫在研究上有所專長(zhǎng)。多樣化發(fā)展拓展了智庫的資金來源，學(xué)術(shù)界、政府、智庫、出版界和基金會(huì)交流空前地多。高度的人員流動(dòng)性以及建議中的個(gè)人風(fēng)格打破了政策制定圈的工作慣性和自我封閉傾向，使圈子得到喚醒并能重新定向。
表2. 2015年美國(guó)智庫前十排名
| 排名 | 2015美國(guó)排名前十智庫 | 突出研究領(lǐng)域 | 世界排名 |
| 1 | 布魯金斯學(xué)會(huì) Brookings Institution | 國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策 | 1 |
| 國(guó)際發(fā)展 | 1 | ||
| 教育政策 | 2 | ||
| 社會(huì)政策 | 2 | ||
| 國(guó)際經(jīng)濟(jì) | 3 | ||
| 2 | 卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì) Carnegie Endowment for International Peace | 對(duì)外政策與國(guó)際事務(wù) | 3 |
| 國(guó)防安全 | 7 | ||
| 透明度與良好治理 | 9 | ||
| 3 | 國(guó)際戰(zhàn)略研究中心 Center for Strategic and International Studies (CSIS) | 國(guó)防安全 | 1 |
| 全球健康政策 | 3 | ||
| 對(duì)外政策與國(guó)際事務(wù) | 5 | ||
| 4 | 對(duì)外關(guān)系委員會(huì) Council on Foreign Relations (CFR) | 對(duì)外政策與國(guó)際事務(wù) | 4 |
| 國(guó)際發(fā)展 | 10 | ||
| 5 | 伍德羅·威爾遜國(guó)際學(xué)者中心 Woodrow Wilson International Center for Scholars | 國(guó)際發(fā)展 | 4 |
| 對(duì)外政策與國(guó)際事務(wù) | 7 | ||
| 6 | 卡托研究所 Cato Institute | 國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策 | 4 |
| 教育政策 | 3 | ||
| 社會(huì)政策 | 8 | ||
| 國(guó)家健康政策 | 9 | ||
| 7 | 蘭德公司 RAND Corporation | 國(guó)防安全 | 3 |
| 國(guó)家健康政策 | 3 | ||
| 教育政策 | 5 | ||
| 全球健康政策 | 5 | ||
| 社會(huì)政策 | 5 | ||
| 8 | 傳統(tǒng)基金會(huì) Heritage Foundation | 國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策 | 6 |
| 社會(huì)政策 | 11 | ||
| 9 | 美國(guó)進(jìn)步中心 Center for American Progress (CAP) | 國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策 | 8 |
| 教育政策 | 14 | ||
| 10 | 國(guó)家經(jīng)濟(jì)研究局 National Bureau of Economic Research (NBER) | 國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策 | 2 |
| 國(guó)際經(jīng)濟(jì) | 4 |
三、美國(guó)智庫的局限與經(jīng)驗(yàn)
當(dāng)然，智庫并不是完美無缺的，它們的輔助決策有時(shí)候也會(huì)帶來的一些問題。比如智庫的觀點(diǎn)并不總是冷靜的分析，可能會(huì)受到意識(shí)形態(tài)或商業(yè)利益的左右，不成熟的想法也可能因?yàn)槿藛T流動(dòng)的原因，從而在社會(huì)上造成不成比例的影響力。再者，智庫也會(huì)受到時(shí)代思潮的限制，做出錯(cuò)誤的預(yù)測(cè)或分析。另外，隨著智庫越來越依賴于具體項(xiàng)目的零碎收入，智庫也傾向于只針對(duì)合作方提出的具體問題進(jìn)行研究，這阻礙了思想的創(chuàng)新。
雖然智庫存在不足之處，但相比于單獨(dú)存在的官僚機(jī)構(gòu)，智庫的出現(xiàn)幫助了美國(guó)政府在決策上的思考，使決策者在內(nèi)部、外部不同聲音間做出平衡和選擇，并在至少以下六個(gè)方面體現(xiàn)著重要價(jià)值：
1、比政府研究員更好地展望未來，著眼長(zhǎng)期規(guī)劃。
2、可以跳出成規(guī)，產(chǎn)生出重構(gòu)的政策議程。
3、在任何領(lǐng)域沒有長(zhǎng)久的利益糾紛，因此可以促成不同群體為同一目標(biāo)合作。
4、打破官僚主義的壁壘，促進(jìn)知識(shí)合成。
5、在政府及其代理間更好地傳播相關(guān)的政策研究。
6、在信息傳播之外，注重于知識(shí)的積累和傳播。
雖然由于各個(gè)國(guó)家在歷史文化，政治傳統(tǒng)以及所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題上的差異，美國(guó)智庫的發(fā)展過程不一定能在其他國(guó)家重復(fù)，但其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)仍然有以下幾個(gè)可借鑒的方面，包括市場(chǎng)、法律環(huán)境、政治文化和知識(shí)產(chǎn)權(quán)文化四類。
第一，市場(chǎng)指的是智庫供求的形成，政府對(duì)咨詢的需求是市場(chǎng)形成的動(dòng)力，資金的投入也必不可少，而能提供咨詢服務(wù)的研究機(jī)構(gòu)除了咨詢公司以外，可以考慮資助大學(xué)使其成為提供政策建議的新資源。
第二，政府需要用法律和稅制來保障公共服務(wù)慈善事業(yè)的健康環(huán)境，使一些非營(yíng)利性的智庫機(jī)構(gòu)免于繁重的資金運(yùn)行負(fù)擔(dān)。
第三，可以設(shè)置獎(jiǎng)學(xué)金或交換制度，使政府、學(xué)術(shù)、傳媒、基金會(huì)及智庫等各界精英聯(lián)系起來，幫助政府思考。
第四，在智力環(huán)境上，智庫作為試圖保持中立客觀的機(jī)構(gòu)，大眾對(duì)公共服務(wù)的熱忱與參與，對(duì)權(quán)威部門的質(zhì)疑精神以及對(duì)政治問題的敏感性都必不可少。智庫的本質(zhì)是一個(gè)社會(huì)過程，而不是技術(shù)過程。智庫幫助政府思考的意義不僅是用技術(shù)輔助決策，而是使政府機(jī)構(gòu)向著更具探索精神和批判精神的方向發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
1、[美]詹姆斯·麥甘恩，理查德·薩巴蒂尼著，韓雪，王小文譯：《全球智庫：政策網(wǎng)絡(luò)與治理》，上海交通大學(xué)出版社2015年版。
2、金彩虹，黃河等著：《歐美大國(guó)智庫研究》，上海社會(huì)科學(xué)出版社2016年版。
3、Mcgann, J. G. 2015 Global go to think tank index report. TTCSP Global Go To Think Tank Index Reports. (2016)
摘編：戴威 鞠思婷
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