英國的政府績效管理體制和幾點啟示
內(nèi)容提要：本文全面、深入地探討了英國中央政府對地方政府進行績效管理的歷史演變過程、當前的政府績效管理體制、績效評估的指標體系、績效評估對改善地方政府服務(wù)質(zhì)量與管理水平的作用以及評估結(jié)果對中央政府與地方政府關(guān)系的影響。文章最后闡述了對我國政府績效管理和評估的幾點有益的啟示。
人們通常認為，法國是西方國家中央集權(quán)行政制度的典型。但實際上，英國中央集權(quán)的程度比法國有過之而無不及。這一點集中體現(xiàn)在英國中央政府對地方政府獨特的績效管理體制上。
英國中央政府對地方政府的績效管理經(jīng)歷了長期的歷史發(fā)展，目前已經(jīng)形成了一套完整而嚴密的體系。這個體系目前主要由兩部分組成：“最優(yōu)價值績效指標”（BVPIs）[1]體系和“全面績效評估”（CPA）[2]體系。
一、 英國政府績效管理體制的歷史發(fā)展
十九世紀中葉以前，英國中央政府和地方政府的關(guān)系是以政治、司法監(jiān)督和審計三種傳統(tǒng)的責任機制為基礎(chǔ)的。但這種監(jiān)控的責任機制基本上是地方性的。十九世紀中葉的改革運動改變了這種地方性的監(jiān)控責任機制，代之以一種在中央政府和相關(guān)的獨立委員會監(jiān)督下、由地方官員履行職責的行政體制。而中央政府和相關(guān)委員會最初使用的監(jiān)控方法就是監(jiān)察和審計的方法。這種中央集權(quán)的監(jiān)控模式影響了此后100多年英國中央政府與地方政府之間的關(guān)系。
1. 英國中央政府對地方政府績效管理功能的演變
在整個二十世紀，盡管地方政府由當?shù)剡x民選舉產(chǎn)生，因而首先對當?shù)剡x民負責并承擔提供公共服務(wù)的責任，英國中央政府及其代理機構(gòu)（Agency）以及相關(guān)的獨立委員會依然保留著對地方政府的高度監(jiān)控權(quán)，如受理上訴、審批、監(jiān)察、審計、指導(dǎo)、任命等等。其中監(jiān)察和審計是英國中央政府對地方政府進行績效管理的主要方式。
十九世紀以來，英國中央政府對地方政府的監(jiān)察功能是以效率為核心內(nèi)容的。中央政府的監(jiān)察人員擁有很大的權(quán)力。其主要表現(xiàn)是，如果監(jiān)察結(jié)果表明某地方政府在某一項或幾項職能上的服務(wù)效率和質(zhì)量不符合標準，他們可以建議中央政府減少、甚至撤銷對地方政府這些職能的財政撥款或補貼。到上世紀90年代初，中央政府監(jiān)察的主要內(nèi)容是教育、治安、消防和社會服務(wù)工作。監(jiān)察工作主要由中央政府各部或其代理機構(gòu)以及相關(guān)的獨立委員會在其管轄領(lǐng)域內(nèi)執(zhí)行。
英國中央政府對地方政府的審計功能源于1834年通過的“濟貧法”（Poor Law）。該法案規(guī)定必須對地方政府進行強制性的審計。審計的目的是保證地方政府財政的公正、廉潔和效益。此后，根據(jù)1844年的“濟貧法”修正案，1846年成立了獨立于地方政府的“縣級審計署”（District Audit Service），監(jiān)督檢查地方政府的財政健康狀況。一百多年以來，盡管審計人員的角色經(jīng)常受到質(zhì)疑，但外部強制審計的基本功能卻從未遇到挑戰(zhàn)。二十世紀70年代的立法將審計人員審計加裁決的角色改變?yōu)閷徲嫾訖z舉。裁決的職能轉(zhuǎn)歸司法部門。
在英國，審計的職能從未僅僅限于檢查地方政府財政的違規(guī)行為。它還涉及確保地方政府財政資源明智、有效和謹慎地使用，防止資源的浪費。在行使此類職能的長期過程中，審計部門逐漸開發(fā)出一套不僅分析財務(wù)狀況，而且分析統(tǒng)計與管理信息的方法和技能。由此，從二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，以研究資金使用效益（VFM）[3]為基礎(chǔ)的管理審計逐漸發(fā)展起來。
然而，管理審計的出現(xiàn)和實行引起了地方政府的不安。它們擔心縣級審計署會因此成為中央控制地方民選政府的工具。在地方政府的壓力下，1972年的《地方政府法案》[4]在保留縣級審計署的同時，允許地方政府在縣級審計署之外選擇其他經(jīng)中央政府認定的私營審計機構(gòu)進行審計。1977年，在地方政府要求建立獨立于中央政府的審計機構(gòu)的壓力下，中央政府在英格蘭和威爾士成立了一個咨詢性的機構(gòu)：“地方政府審計咨詢委員會”[5]，但它始終不愿意成立一個獨立于中央政府的更高級的中央審計機構(gòu)。
在以后的發(fā)展中，地方政府要求審計工作分權(quán)化的努力導(dǎo)致了事與愿違的結(jié)果。七十年代末，英國議會提出了將縣級審計署與財政和審計部[6]合并的要求。其理由是，既然地方政府從中央政府獲得大量財政支持，而中央政府的財政必須向議會負責，那么，議會就應(yīng)當有權(quán)直接監(jiān)督地方政府從中央政府得到的那部分資金的使用。于是，議會于1982年通過“地方政府財政法案”，成立了“審計委員會”[7]。
審計委員會是一個中央集權(quán)、但獨立于中央政府的公共機構(gòu)，是議會、中央政府和地方政府三方利益妥協(xié)的結(jié)果。中央政府在此失去了對地方政府的直接審計權(quán)，但保留了審計系統(tǒng)的中央集權(quán)性。地方政府獲得了審計的獨立性，但失去了其分權(quán)性和自主選擇審計機構(gòu)的權(quán)利。議會獲得了直接監(jiān)督地方政府來自中央財政的經(jīng)費支出的直接監(jiān)督權(quán)，但未能實現(xiàn)其將縣級審計署與財政和審計部合并的要求。這是英國政治中不同的行為主體在利益上達成妥協(xié)的一個典型案例。
根據(jù)1982年的“地方政府財政法案”，審計委員會不僅擁有對地方政府的財務(wù)審計權(quán)，而且擁有對它們進行管理審計的法定責任與權(quán)力，即檢查它們所提供服務(wù)的成本、效率、效益（3E），同時評估中央政策對地方政府提供的各項服務(wù)的影響。審計委員會于1983年在英格蘭和威爾士正式成立并履行職責，1988年在蘇格蘭正式成立并履行職責。
1999年的《地方政府法案》賦予中央政府確定和發(fā)布所有“最優(yōu)價值當局”[8]（以下簡稱BV當局）都必須達到的績效目標和標準，檢查和評估地方政府是否達到其績效目標和標準以及確定檢查與評估方式的權(quán)力。“公共服務(wù)協(xié)議”（Public Service Agreement，以下簡稱PSA），就是確定地方政府績效目標的主要形式。
PSA是當前在英國中央政府和地方政府之間通過協(xié)商談判達成的涉及后者績效管理目標的法律文件。其中確定的目標分為2類：一類是國家PSA目標，一類是地方PSA目標。前者是所有BV當局都必須在一定期限內(nèi)達到的績效管理目標；后者是根據(jù)各BV當局的具體情況自行制定的、必須在一定期限內(nèi)（通常為2-3年）達到的績效管理目標。這些目標通常涉及地方政府和公共機構(gòu)職能的若干方面，如財政、住房、交通事故、教育等。目標的內(nèi)容十分具體，如14歲以上中學(xué)生的語文、數(shù)學(xué)水平在一定期限內(nèi)達到某一級標準的比例，等等。
1999年的《地方政府法案》標志著英國中央政府對地方政府的績效管理進入了一個新時代。英國行政體系中央集權(quán)的性質(zhì)得到進一步的強化。
2. 績效評估指標體系的演變
審計委員會的成立及其法定審計職能的擴大，必然導(dǎo)致審計內(nèi)容的增加。審計委員會原先在財務(wù)、教育、政府采購等個別領(lǐng)域的審計標準已遠遠不能適應(yīng)審計需要。因此，審計委員會一成立，就立即著手編制新的、更全面的審計指標體系。
1986年，審計委員會發(fā)表了《地方政府績效檢查：地方當局與審計人員手冊》[9]，第一次較全面地公布了績效管理的指標。1992年的《地方政府法案》進一步規(guī)定公布績效指標是審計委員會的法定職責并且要求審計委員會對績效指標做出適當?shù)恼f明以便使績效管理所涉及的地方政府和公共機構(gòu)能夠進行橫向和縱向的比較[10]。
這樣，從1983年以來，英國中央政府和審計委員會密切合作，建立了一整套現(xiàn)在被稱為“The Family of BVPIs”[11]的績效評估指標體系。這套指標體系由4個部分組成：
- 審計委員會績效指標（Audit Commission Performance Indicators或ACPIs）。
審計委員會績效指標是最早的績效指標。其淵源可以追溯到中央政府對地方政府的審計功能出現(xiàn)之日。這些指標從1994/1995財政年度開始發(fā)布，直到2001/2002財政年度被“最優(yōu)價值績效指標”（BVPIs）取代，共發(fā)布了7年。它是“最優(yōu)價值績效指標”的基礎(chǔ)和內(nèi)容的主要來源。目前這類指標依然存在，但主要是作為后者的補充，覆蓋未被后者涉及的領(lǐng)域或提供有助于對后者進行解釋的信息。2003/2004財政年度以來，審計委員會未發(fā)布法定的審計委員會績效指標。
- “最優(yōu)價值績效指標”（BVPIs）。
“最優(yōu)價值績效指標”由2002年成立的副首相辦公廳（ODPM）[12]負責研究、設(shè)計、制定和發(fā)布，反映中央政府對地方政府為社會所提供的、涉及國家利益的各種服務(wù)之關(guān)注。它是目前最全面的、基礎(chǔ)性的指標體系。
- 地方績效指標（LPIs）。
地方績效指標是在中央政府和審計委員會的鼓勵和支持下，由各地方政府自行制定的補充性績效指標。它們主要反映各地區(qū)的特殊性和特殊需求。地方績效指標確定地方特殊的績效管理目標并為當?shù)卣芾碚咛峁┍匾目冃畔?。中央政府和審計委員會在此的作用是對地方政府設(shè)計績效指標進行指導(dǎo)，幫助其確定績效目標并進行監(jiān)督。
- 其他績效指標。
中央政府各部委也有一些與其特定職能相關(guān)的績效指標，用于計劃和資源的分配。
“最優(yōu)價值績效指標”是整個指標體系的核心。其內(nèi)容基本上都是十分具體的硬性指標，如地方政府的稅收增長率，與全國平均數(shù)相比的街道照明耗電量，地方政府在收到企業(yè)或個人出具給它的發(fā)票后30天內(nèi)的支付率，等等。
然而，以硬性指標為基本內(nèi)容的審計委員會績效指標和當前的“最優(yōu)價值績效指標”作為績效評估的標準體系也引起了一些質(zhì)疑，甚至爭論。一方面，由于各地方政府所處的環(huán)境和客觀條件不同，許多指標的評估結(jié)果只能進行縱向比較，難以對各地方政府的績效進行橫向比較。而根據(jù)1992年《地方政府法案》的要求，績效評估的結(jié)果必須同時具有橫向和縱向的可比性。另一方面，硬性指標所反映的只是某地方政府或公共機構(gòu)的績效現(xiàn)狀，它們并不必然等同于該政府或公共機構(gòu)真實的執(zhí)政能力、服務(wù)質(zhì)量和內(nèi)外形象。
為了彌補硬性指標體系的這一缺陷，英國中央政府和審計委員會經(jīng)過多年研究，在保留和改進“最優(yōu)價值績效指標”的基礎(chǔ)上，于2002年引入了一系列如“戰(zhàn)略抱負”、“改進能力”等績效評估的軟指標，結(jié)合“最優(yōu)價值績效指標”中的一部分硬性指標，創(chuàng)造了一個新的績效評估體系：“全面績效評估”體系（CPA）。
至此，英國中央政府擁有了兩個相互平行又相互聯(lián)系的地方政府績效指標評估體系。前者主要通過靜態(tài)指標評估地方政府的業(yè)績本身；后者則是在前者的基礎(chǔ)上，對地方政府的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展計劃、服務(wù)能力和質(zhì)量、改進與創(chuàng)新能力、效率和效益等內(nèi)容進行更全面、更深入的動態(tài)評估。
二、 英國政府績效管理的體制結(jié)構(gòu)。
如前所述，英國中央與地方政府的關(guān)系在其歷史發(fā)展中形成了一種二重性，即政治上的分權(quán)與行政上的集權(quán)。前者主要表現(xiàn)在地方政府是民選的而非中央任命的，因而首先對選民負責；后者則主要表現(xiàn)為中央政府對地方政府的行政行為進行嚴密的監(jiān)控[13]。其主要表現(xiàn)形式就是績效管理。因此，在英國中央政府和地方政府都設(shè)有專門負責績效管理的部門。
英國的政府績效管理的體制結(jié)構(gòu)如下圖所示：
政治性監(jiān)管
行政性監(jiān)管
議會
國家審計署
中央政府
審計委員會
地方政府與公共機構(gòu)
公共服務(wù)協(xié)議
績效評估指標體系
在上面的結(jié)構(gòu)圖中，左上部紅色虛線框內(nèi)的部分表示政治性的監(jiān)管，即社會通過議會及其所屬的國家審計署對中央政府進行績效管理和評估。右下部黑色實線框內(nèi)的部分表示行政性的監(jiān)管，即中央政府對地方政府和公共機構(gòu)的績效管理：中央政府與地方政府和公共機構(gòu)通過協(xié)商談判簽訂公共服務(wù)協(xié)議，規(guī)定后二者在一定期限內(nèi)必須達到的績效目標；然后，中央政府通過審計委員會運用“最優(yōu)價值績效指標”（BVPIs）和“全面績效評估”（CPA）兩個指標體系對地方政府和公共機構(gòu)進行績效評估。
英國行政性績效管理體制中的主要行為者如下：
1. 中央機構(gòu)
英國中央政府中始終有一個部委負責與地方政府的關(guān)系。2002年5月以前，這項職能由交通、地方政府和地區(qū)部[14]負責。各地方政府就是與它簽訂涉及績效管理目標的PSA。2002年5月以后，該部被分解。其與地方政府關(guān)系和對地方政府進行績效管理的職能轉(zhuǎn)歸新成立的副首相辦公廳。副首相辦公廳與績效管理有關(guān)的職能還包括管理一些公共服務(wù)部門，如警察、消防與救助等。在英國政府的績效管理結(jié)構(gòu)中，它既是決策部門，又肩負著研究、設(shè)計、修正考核體系的使命?！白顑?yōu)價值績效指標”體系即由副首相辦公廳負責研究、設(shè)計、制定、修改和發(fā)布。2006年5月，英國副首相普雷斯科特（Prescott）丑聞敗露后，副首相辦公廳被撤銷。其職能轉(zhuǎn)歸新成立的社會和地方政府部（Department of Communities and Local Government，簡稱DCLG）。
審計委員會作為全國性的獨立公共機構(gòu)，是績效評估體系的執(zhí)行者。它同時負有收集信息反饋、研究、設(shè)計、制定、修正和發(fā)布全面績效評估（CPA）體系的使命。盡管審計委員會的委員由中央政府（社會和地方政府部）任命，但其職能和預(yù)算都是由議會通過立法確定的。這就保證了審計委員會的獨立性。
此外，政府各部委亦有權(quán)了解地方政府和公共機構(gòu)在各相關(guān)領(lǐng)域的服務(wù)績效并進行指導(dǎo)、監(jiān)督。
2. 地方政府的全國性機構(gòu)
在地方政府方面應(yīng)當首先提及的是地方政府聯(lián)合會（Local government Association或LGA）。該聯(lián)合會于
地方政府聯(lián)合會在績效管理體系中的作用主要是通過它的一個代理機構(gòu)“改進與開發(fā)署”（Improvement and Development Agency或IDeA）來實現(xiàn)的。該機構(gòu)由英格蘭和威爾士的地方政府共同創(chuàng)立，是一個獨立于中央政府和立法機構(gòu)的、自主運作的公共機構(gòu)。它在地方政府績效管理體系的作用主要是：
- 與審計委員會緊密合作，研究制定全面績效評估的指標體系和評估方法。
- 協(xié)助地方政府進行全面績效評估的準備工作，應(yīng)對中央政府的監(jiān)察和審計。
- 促進、支持地方政府績效無間斷和可持續(xù)的改進和開發(fā)工作，如加強政府的整體能力和領(lǐng)導(dǎo)能力的建設(shè)、改善社會服務(wù)的質(zhì)量、協(xié)助地方政府建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的社會。
- 幫助績效較差的地方政府改進和開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)與管理能力，為其提供與績效較好的地方政府進行知識和經(jīng)驗交流的機會，等等。
“改進與開發(fā)署”財政來源的25%來自地方政府聯(lián)合會，75%來自為地方政府提供各種服務(wù)的收費。它在地方政府的績效管理方面不是壟斷性的組織，必須面對其他私營咨詢機構(gòu)的競爭。
3. 地方政府
英國的地方政府是政府績效管理與評估的主要對象。因此，對其結(jié)構(gòu)和職能的考察是理解英國政府績效管理體制所必需的。
雖然沒有成文憲法，英國地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然基本相同，同時又與國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)類似。絕大部分地方政府沒有直接民選的行政首長，如市長、縣長等[16]。其地方權(quán)力機構(gòu)由民選的地方議會（Council）構(gòu)成。議會內(nèi)設(shè)置若干個專門委員會，負責制定地方性的法規(guī)；議會的多數(shù)黨或掌握議會多數(shù)的政黨聯(lián)盟推舉若干個代表（除大城市外，通常不超過10個）組成議會內(nèi)閣，即真正意義上的地方政府。每一位閣員負責若干個政府職能。內(nèi)閣成員推舉1名內(nèi)閣領(lǐng)袖，通常由議會多數(shù)黨的領(lǐng)袖擔任。內(nèi)閣領(lǐng)袖與其他閣員之間沒有法律上的等級關(guān)系，主要負責地方政府各職能和內(nèi)閣成員之間的協(xié)調(diào)工作。議會內(nèi)閣聘任一名首席執(zhí)行官。首席執(zhí)行官對內(nèi)閣負責，執(zhí)行內(nèi)閣的方針政策，代表內(nèi)閣履行地方政府職能并管理日常行政事務(wù)（見英國地方政府結(jié)構(gòu)圖）。
英國地方政府結(jié)構(gòu)圖
地方議會：各政黨
議會內(nèi)閣（地方政府）：
多數(shù)黨或政黨聯(lián)盟
首席執(zhí)行官(Chief Executive)
議會專門委員會
各司局（Strategic Directions）
各處（Services）
政治層
行政層
因此，英國的地方政府在某種程度上可以說是議政合一的。這也就是為什么英國人談到地方政府時通常使用地方議會（Council）一詞。這是英國地方行政體系的一大特色。
英國的地方政府具有不同的類型。不同類型的地方政府具有不同的行政機構(gòu)和不同的職能?？づc縣之間，市與區(qū)之間的隸屬主要是地域上的隸屬，而不是政治與行政上的等級隸屬。它們的職能與其上級或下級政府是互補性的，而不是對應(yīng)性的。這是英國地方行政體系的第二大特色。
概括起來，英國的地方政府有5類9種。具體如下表：
英國地方政府的類型
類型
數(shù)量
備注
一、傳統(tǒng)類型
郡政府（County Councils）
34
縣政府（District Councils）
238
隸屬于上述郡政府
北愛爾蘭地方政府（Northern Ireland Councils）
26
二、單級類型（Unitary Local Authority）
英格蘭單級政府（English Unitary Governments）[17]
46
部分地方政府
威爾士單級政府（Walsh Unitary Governments）
22
全部地方政府
蘇格蘭單級政府（Scottish Unitary Governments）
32
全部地方政府
三、都市類型（Metropolitan Councils）
36
大、中城市，如利物浦
四、倫敦行政區(qū)政府（London Borough Councils）
32
五、倫敦市政府（London Corporation Council）
1
共計：
467
此外，還有2種較小的行政單位：教區(qū)政府（Parish Councils）和鎮(zhèn)政府（Town Council）。它們數(shù)量少，規(guī)模小，職能亦少，故目前不是中央政府的績效管理對象。
目前英國中央政府對地方政府的績效評估體系（BVPIs和CPA）只涉及英格蘭和威爾士的409個地方政府和消防、警察、交通、醫(yī)療等公共服務(wù)機構(gòu)。蘇格蘭和北愛爾蘭是否接受中央政府的績效管理由其立法當局自行決定。
英國地方政府的基本職能主要包括以下各項：
- 教育
- 社會服務(wù)
- 本地交通
- 圖書館
- 消防與救助
- 地方計劃
- 規(guī)劃與更新
- 住房和土地使用
- 旅游、休閑、娛樂、藝術(shù)
- 垃圾與廢品回收
- 環(huán)境與公共衛(wèi)生
- 公園與綠化
如前所述，英國不同級的地方政府行使不同的職能。一般來說，單級和都市地方政府行使上述全部職能，而郡縣地方政府則分別行使上述職能。通常，前五項職能由郡級地方政府行使，后五項職能屬于縣級地方政府?！坝媱潯甭毮軆杉壍胤秸加校耙?guī)劃與更新”的職能或者屬于郡級政府，或者屬于縣級政府。
倫敦市政府與各行政區(qū)政府的職能分配比較特殊。倫敦各區(qū)政府行使除公共交通與消防救助以外的上述全部職能，而倫敦市政府除了行使公共交通和消防救助的職能外，還行使治安[18]等特殊職能以及在某些特定領(lǐng)域行使與區(qū)政府相同的職能，如計劃、地方整治與更新、屬于市政府的公園、圖書館的管理，等等。
英國地方政府實行企業(yè)化的管理模式。首席執(zhí)行官及其以下官員沒有公務(wù)員的法律地位，屬于地方政府的雇員，必須與地方政府簽訂聘用合同。首席執(zhí)行官、議會內(nèi)閣和議會之間的關(guān)系類似于企業(yè)中總經(jīng)理、董事會和股東會之間的關(guān)系。這是英國地方行政體系的第三大特色。
由于英國地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中的政治層是民選產(chǎn)生的，主要向選民負責，所以中央政府對地方政府的績效管理所涉及的機構(gòu)和人主要是地方政府中的行政層。在政治層面，中央政府的績效管理主要是研究地方議會及其內(nèi)閣制定的政策法規(guī)對該地方政府服務(wù)與績效的影響。
英國所有的地方政府內(nèi)部（至少在本文作者調(diào)研過的近二十個政府和公共機構(gòu)中）都設(shè)有一個3-5人的常設(shè)部門，專門負責搜集、研究、處理、發(fā)布與服務(wù)和績效有關(guān)的信息，編制“最優(yōu)價值績效指標”和“全面績效評估”等考核體系所需要的文件，為議會內(nèi)閣和首席執(zhí)行官改善政府服務(wù)和績效表現(xiàn)的決策提供技術(shù)支持。
三、 “最優(yōu)價值績效指標”體系
“最優(yōu)價值績效指標”是當前英國中央政府對地方政府進行績效管理的基礎(chǔ)性的指標體系。本文將要分析的是該體系的2005/2006年版，也是目前已公布的最新和最完全的版本[19]。
英國中央政府編制“最優(yōu)價值績效指標”有四個目的：一是為社會提供涉及地方政府及其服務(wù)的內(nèi)容和標準，以便使當?shù)鼐用衲軌驅(qū)φ峁┓?wù)的質(zhì)量進行監(jiān)督和評價；二是使地方政府能夠客觀地評估自己的所作所為并與其他地方政府進行比較，從而確定改進績效的目標和途徑；三是使中央政府能夠監(jiān)督、分析和比較各地方政府的業(yè)績，以便提供相關(guān)的指導(dǎo)和支持；四是通過評估改進政府的服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)效率和效益。
“最優(yōu)價值績效指標”2005/2006年版共有94個指標（如含亞指標共173個），分為2部分：一部分是一般性指標，稱為“總體健康狀態(tài)指標”（Corporate Health Indicators）；另一部分是所提供服務(wù)的分類指標（Service Delivery Indicators），涉及地方政府和公共機構(gòu)的主要職能。
1. “總體健康狀態(tài)指標”。
這類指標共有12個（如含亞指標共17個），旨在為地方政府和公共機構(gòu)的績效和能力進行基本的定位并提供一個總體形象。其中每個指標都由若干個相互關(guān)聯(lián)的問題組成?！翱傮w健康狀態(tài)指標”涉及下列5個方面的評估內(nèi)容：
- 平等服務(wù)原則（涉及性別、種族、殘疾人接受政府服務(wù)的平等權(quán)利）；
- 平等服務(wù)標準的制定和落實；
- 稅收狀況；
- 準時支付狀況（政府收到企業(yè)或個人出具的發(fā)票后是否按時支付，有無拖欠行為）；
- 電子政府的建設(shè)。
2. 分類服務(wù)指標。
這類指標共有82個（如含亞指標共156個）。它們主要反映中央政府對地方政府和公共機構(gòu)所提供的各類服務(wù)的關(guān)注，被認為是涉及國家利益的指標。它們共分為8個部分：
- 教育：涉及公平原則、教育質(zhì)量、成本與效率、公眾滿意度等方面的評估內(nèi)容。
- 社會服務(wù)：涉及公平原則、對兒童和老年人服務(wù)質(zhì)量、成本與效率、公眾滿意度等方面的評估內(nèi)容。
- 住房：涉及公平原則、公共住房的管理質(zhì)量、服務(wù)效果和租金的收取、成本與效率、公眾滿意度等方面的評估內(nèi)容。
- 環(huán)境：涉及環(huán)保計劃、生活垃圾的收集與處理、環(huán)境的清潔、道路管理、交通事故、公共場所的照明、各類污染及其改進狀況、成本與效率、公眾滿意度等方面的評估內(nèi)容。
- 文化與相關(guān)服務(wù)：涉及文物古跡的保護與管理，博物館、圖書館的管理與使用、成本與效率、公眾滿意度等評估內(nèi)容。
- 公共安全：涉及保障公共安全的計劃、措施和效果，各類犯罪和暴力行為的統(tǒng)計等評估內(nèi)容。
- 消防與救助：涉及各類火災(zāi)及其傷亡、預(yù)警體系、消防體制等方面的內(nèi)容。
與2003/2004年版本比較，“最優(yōu)價值績效指標”2005/2006年版本中各類指標越來越趨于具體化，量化程度也越來越高。
英國中央政府每年都向社會、地方政府和公共機構(gòu)搜集對“最優(yōu)價值績效指標”體系的反饋意見，以便增刪修改。修改后向社會公布，搜集反饋信息，在正式發(fā)布之前再次修改。這個過程保證了績效指標內(nèi)容和制定程序的透明度，增加了該指標體系的信度和效度。
四、 “全面績效評估”體系（CPA）
“全面績效評估”體系于2002年被英國中央政府正式推行，是目前對地方政府進行績效評估的主要方法，同時也是支持、促進地方政府改善對社會與人民服務(wù)的主要工具?！叭婵冃гu估”第一輪評估對象只涉及英格蘭的150個郡級、單級、都市和倫敦各區(qū)政府以及公共機構(gòu)。2003年6月以來，該體系的評估對象擴展到英格蘭和威爾士的全部地方政府和公共機構(gòu)。
1. “全面績效評估”的目的。
“全面績效評估”體系將“最優(yōu)價值績效指標”提供的評估信息整合起來，對地方政府的執(zhí)政和服務(wù)能力及其改進狀況進行評估。其具體目的如下：
- 檢查地方政府所提供的各種服務(wù)的質(zhì)量。
- 考察地方政府的運行方式對其所提供服務(wù)的影響。
- 以簡明易懂的方式向當?shù)鼐用窈蜕鐣f明當?shù)氐胤秸谋憩F(xiàn)。
- 促使地方政府關(guān)注其服務(wù)和績效的改進。
- 為中央政府的審計與監(jiān)察提供信息與技術(shù)支持。
- 為中央政府給予表現(xiàn)較好的地方政府以政策優(yōu)惠提供決策依據(jù)。
與“最優(yōu)價值績效指標”的目的相比，“全面績效評估”體系更關(guān)注評估對象的動態(tài)表現(xiàn)和它們對服務(wù)與執(zhí)政的能力的改進。
2. “全面績效評估”的基本內(nèi)容。
“全面績效評估”體系使用與“最優(yōu)價值績效指標”體系不同的方法。它有四個評價維度。
首先是服務(wù)維度。服務(wù)維度使用“最優(yōu)價值績效指標”的若干組指標，對BV當局的績效進行評價。這些指標所涉及的服務(wù)被稱為“核心服務(wù)”。其主要內(nèi)容是：對青少年和成年人的社會服務(wù)、住房、環(huán)境、文化和對社會保險基金的使用以及消防和救助。服務(wù)維度是所有其他維度的基礎(chǔ)。
其次是資源使用維度。這個維度的主要評估內(nèi)容是：財務(wù)狀況、財務(wù)管理、各類財務(wù)報表、內(nèi)部監(jiān)控體系和資金的使用效益。目的是檢查地方政府的行政成本和資源使用效益。
第三是整體評估維度。這個維度的主要內(nèi)容有：戰(zhàn)略抱負、優(yōu)先領(lǐng)域、政府能力、績效管理、工作成就。
以上三個維度是基本的評估維度。每個地方政府的績效等級就是以此為基礎(chǔ)評出的。在此基礎(chǔ)上，CPA還要評估地方政府績效的改進狀況。這就是被稱為“發(fā)展方向”（Direction of Travel，簡稱DoT）的第四個維度。
“全面績效評估”體系根據(jù)對地方政府和公共機構(gòu)上述四個維度的綜合評價結(jié)果將它們分為優(yōu)（Excellent）、良（Good）、中（Fair）、弱（Week）、差（Poor）5類，分別用4顆星到0顆星來表示。
3. 評估結(jié)果的運用
英國中央政府對地方政府和公共機構(gòu)的績效評估結(jié)果雖然并不導(dǎo)致物質(zhì)、金錢和職級方面的獎懲，但卻會影響中央政府與地方政府、公共機構(gòu)之間的關(guān)系。這種影響主要表現(xiàn)在中央政府對地方政府和公共機構(gòu)的監(jiān)控力度和頻率上，因而體現(xiàn)為一種體制上的（正負）激勵。
對于其績效被評為優(yōu)、良兩類的地方政府與公共機構(gòu)，英國中央政府將給予它們較多的行動自由、較少的監(jiān)督檢查并對它們行為持較為靈活和積極鼓勵的態(tài)度。對于那些被評為弱、差兩類的地方政府，中央政府則給予相反的對待。同時，如果中央政府認為必要，可以對地方政府表現(xiàn)特別差的職能實行中央接管，即由中央派員接管地方政府的某個職能，如教育、城市清潔等。接管期限由中央政府根據(jù)需要確定。在這種情況下，地方政府中原負責該職能的行政官員將被撤換。由于英國地方政府的行政官員都不是公務(wù)員，所以撤換不存在嚴重的法律障礙。但如果中央政府要接管首席執(zhí)行官的職能，則需要與地方議會內(nèi)閣協(xié)商，獲得內(nèi)閣的同意[20]。
更重要的是，評估結(jié)果對于各地方政府執(zhí)政黨的政治形象、吸引投資和人才具有直接的影響，并進而間接地影響到執(zhí)政黨的執(zhí)政壽命。因此，目前各地方政府，無論其政治傾向如何，都非常重視這項工作，盡管它們對此評估體系帶來的財政和工作負擔有所報怨。
4. “全面績效評估”體系的有效性和存在的問題。
作為英國中央政府對地方政府和公共機構(gòu)進行全面績效管理的指標體系，“最優(yōu)價值績效指標”體系的已有二十多年的歷史（僅從審計委員會成立算起）。經(jīng)過二十多年無間斷的研究、實踐、修改、完善，這套體系已經(jīng)具有相當高的信度和效度。相比之下，“全面績效評估”體系作為更高層次的績效評估體系和全新的評估方法，在其5年的歷史中，只在英格蘭地區(qū)進行了4輪評估，在威爾士進行了3輪評估。因此，其信度和效度還需要經(jīng)過更長時期實踐的檢驗。
從目前英國審計委員會公布的相關(guān)信息看，“全面績效評估”體系對于英國地方政府和公共機構(gòu)所提供的服務(wù)及其績效起到了積極的推動作用。以英格蘭為例，2006年，績效等級為“優(yōu)”（4星級）和“良”（3星級）的地方政府均比2005年增加了4個百分點；績效等級為“中”（2星級）的地方政府比2005年減少了7個百分點；績效等級為“弱”（1星級）的地方政府因績效等級的提高而比2005年減少了3個百分點；績效等級為“差”（0星級）的地方政府則已經(jīng)不復(fù)存在。這說明被評估的地方政府績效整體上有所改善（見下列圖表）[21]。
2005-2006年英格蘭地區(qū)全面績效評估結(jié)果的比較
然而，對“全面績效評估”體系也存在負面的評價。在本文作者調(diào)研中接觸到的地方議員和政府官員中，很多人在承認該評估體系有益于促進和改善政府的服務(wù)和績效的同時，也對它提出批評。這些批評意見可以分為兩類。一類是技術(shù)性的，主要是質(zhì)疑某些指標的信度、效度，批評其評估難度。另一類是政治性的，主要是指責它是中央政府強加給地方政府的，是控制地方政府的工具，且過于復(fù)雜，過于官僚主義和文牘主義、給地方政府帶來了沉重的工作和財務(wù)負擔。
一般來說，英國保守黨議員及其控制的地方政府對“全面績效評估”體系抱有較強的敵意，雖然正是他們創(chuàng)建了審計委員會,編制了作為當前英國績效管理體系基礎(chǔ)的“審計委員會績效指標”（ACPIs）。作為最大的反對黨，保守黨的這種敵意使人懷疑一旦政權(quán)易手，“全面績效評估”體系是否能夠繼續(xù)存在。不過，即使保守黨人也承認，績效評估體系確有其存在的理由。他們所主張的，不是取消績效評估，只是減輕“全面績效評估”體系給地方政府造成的負擔。他們希望能夠用一種更加輕靈、有效的方法取代現(xiàn)行的評估體系。
五、 幾點啟示
從英國中央政府對地方政府進行績效管理的歷史實踐中，我們可以得到以下幾點啟示。
1. 績效管理和評估是行政權(quán)力的自我監(jiān)控機制。它源于國家和社會對行政權(quán)力實施的政治、司法和輿論的外部監(jiān)控以及應(yīng)對這些監(jiān)控的需求。由于它能夠?qū)φ男袨楫a(chǎn)生導(dǎo)向和規(guī)范作用，因而是涉及公共行政全局的戰(zhàn)略問題。
2. 準確合理的政府職能定位是進行政府績效管理，建立科學(xué)的政府績效評估體系的前提。西方國家經(jīng)過幾百年的選舉和由此產(chǎn)生的政府更迭，已基本完成了政府職能的界定。我國可以吸取他們的經(jīng)驗教訓(xùn)，力爭在較短的時期內(nèi)完成此項工作。
3. 建立一個相對完善的績效指標體系是進行績效管理和評估的前提。這個指標體系中應(yīng)當既有代表國家利益的普遍性指標，又有顧及不同地方客觀條件的特殊性指標；既有評估績效的靜態(tài)的硬性指標，又有評估改善服務(wù)和績效能力的動態(tài)的軟性指標。
4. 立法、管理機構(gòu)、指標體系、評估程序和方法是政府績效管理體制的四大基本構(gòu)成要素。在這些方面，我國目前尚有許多亟待解決的問題，如盡快就政府績效管理的問題立法，界定政府的職能，明確政府績效的管理部門及其職能，建立和完善政府績效評估的指標體系和程序、方法，等等。
5. 績效管理行為所涉及的管理學(xué)理論不是精確科學(xué)，而是一種經(jīng)驗科學(xué)。這就意味著它沒有理論上的最佳值，也沒有本來意義上的、放之四海而皆準的客觀標準。它的標準本身就是經(jīng)驗，而經(jīng)驗永遠是不完善的，而且總是因時、因地、因人、因組織、因文化之不同而相異的。在這個領(lǐng)域中，不存在一蹴而就，達到一勞永逸之最佳狀態(tài)的途徑和方法。因此，在實踐中，人們既不應(yīng)奢求一次達成績效管理與評估體系的完美無瑕，也不應(yīng)因其存在缺陷而半途而廢。相反，人們只能在實踐、修正、再實踐、再修正的過程中才能不斷完善績效管理體制、績效評估的指標體系和程序方法，使之逐漸逼近最佳狀態(tài)。
6. 進行績效評估必須注意把握科學(xué)性和簡易性之間的平衡。在績效評估的實踐中，二者常常是成反比的、甚至是相互矛盾的。追求科學(xué)性必然提高評估內(nèi)容、程序和方法的復(fù)雜性，以及對評估主體的素質(zhì)和信息溝通的高要求，因而加大實施難度、加重工作和財務(wù)負擔。這就容易引起被評估者的不滿，不容易使之接受，進而影響績效評估本身的可持續(xù)性。追求簡易性雖然可以使評估內(nèi)容、操作程序和方法容易掌握，減輕被評估者的工作與財務(wù)負擔，容易為被評估者接受，但評估內(nèi)容、操作程序和方法的信度和效度低，評估容易流于形式，起不到提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平的效果，因而喪失其存在的理由。我國目前的政府績效評估正處于由簡易性向科學(xué)性過渡的階段。因此，把握好二者的平衡點在實踐中是至關(guān)重要的。
7. 英國行政體系中政治上的分權(quán)性和行政上的集權(quán)性，不同級地方政府職能的互補性以及地方政府官員的非公務(wù)員性質(zhì)，是一種十分有趣的政治-行政學(xué)現(xiàn)象。深入研究這種現(xiàn)象，對于我國的政治改革和行政改革，無疑是有所裨益的。
