機(jī)構(gòu)編制審核工作應(yīng)當(dāng)遵循的幾個(gè)原則
作者：國(guó)家事業(yè)單位登記管理局副局長(zhǎng) 左然
機(jī)構(gòu)編制審核是機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)的經(jīng)常性業(yè)務(wù)，是機(jī)構(gòu)編制管理工作的重要內(nèi)容之一，是各級(jí)政府和黨委機(jī)構(gòu)編制審核過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，規(guī)范機(jī)構(gòu)編制審核工作，對(duì)于更好的履行審核職能、提高機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)的管理水平，對(duì)于科學(xué)設(shè)置和調(diào)整機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格控制和合理配置編制具有重要意義。
關(guān)于機(jī)構(gòu)審核的原則
一是增一減一的原則。政府機(jī)構(gòu)與企業(yè)的最大的不同，就是它不能象企業(yè)那樣受到市場(chǎng)機(jī)制的嚴(yán)厲約束。企業(yè)可以因不適應(yīng)市場(chǎng)而被淘汰出局，因此它的機(jī)構(gòu)設(shè)置沒(méi)有自我膨脹的內(nèi)在動(dòng)力。政府機(jī)構(gòu)有其內(nèi)在的規(guī)律性，不論在何種社會(huì)，不論在哪個(gè)國(guó)家，不論在何種制度下，政府機(jī)構(gòu)都有自我膨脹的內(nèi)在動(dòng)力和沖動(dòng)。因此，必須用強(qiáng)制的手段對(duì)政府機(jī)構(gòu)的自我擴(kuò)張進(jìn)行約束。雖然，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活、文化生活、和政治生活的變化，政府自身管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)適時(shí)調(diào)整，但是一般情況下，對(duì)新的機(jī)構(gòu)需求的變化往往是原來(lái)已有機(jī)構(gòu)的不適應(yīng)，或已經(jīng)過(guò)時(shí)，或即將過(guò)時(shí)。所以，在適應(yīng)新情況新需要增加新機(jī)構(gòu)的時(shí)候，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)地調(diào)整或撤消已有的沒(méi)有存在價(jià)值的機(jī)構(gòu)。從而保持政府機(jī)構(gòu)總體規(guī)模的適度。這就是著名的增一減一原則。這一原則是在20世紀(jì)80年代末90年代初，由日本政府總務(wù)廳次長(zhǎng)增島俊之最早明確提出，并被日本政府接受和實(shí)行。而實(shí)際上，西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的多數(shù)政府的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)規(guī)模幾十年一貫制，基本上保持在12個(gè)至18之間，也是遵循了這一原則。
二是不增加管理層級(jí)原則?？茖W(xué)的行政管理要求行政管理層級(jí)和幅度都在一定的限度內(nèi)。超出了限度，管理效果就會(huì)大打折扣。尤其在信息資訊十分發(fā)達(dá)的今天，行政管理層級(jí)正在向扁平化方向發(fā)展，因此，機(jī)構(gòu)編制管理一項(xiàng)重要責(zé)任就是減少和壓縮行政層級(jí)，提高行政能力。
三是加強(qiáng)重點(diǎn)機(jī)構(gòu)原則。一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，要求對(duì)某方面的政府機(jī)構(gòu)有所加強(qiáng)。譬如，目前要加強(qiáng)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。由于工業(yè)化進(jìn)程的加快，由于全球一體化進(jìn)程的加快，交通和信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)展異常迅速，一些流行性和傳染性疾病的傳播速度空前加快，一些突發(fā)性事件的可能性增大，頻率加快，規(guī)模加大，"蝴蝶效應(yīng)"的影響越加明顯，政府常態(tài)管理方式和手段受到挑戰(zhàn)，急需各地根據(jù)實(shí)際情況建立高效、精干的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。再如，要加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。在堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀(guān)和以人為本思想的指導(dǎo)下，要建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，就必須加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。
四是服從政治決策原則。機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)是黨委和政府的參謀和助手。黨委和政府居于中心位置，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)只是一個(gè)方面的工作。黨委和政府對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作做出決策后，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)就要從大局出發(fā)，認(rèn)真貫徹落實(shí)。
五是對(duì)增加機(jī)構(gòu)實(shí)行三審制原則。增加機(jī)構(gòu)就是增加政府的財(cái)政預(yù)算，就是增加納稅人的支出，就有可能在整體上增加政府的行政管理的成本。為了使增加機(jī)構(gòu)確有必要，在機(jī)構(gòu)編制制度管理部門(mén)內(nèi)部應(yīng)該實(shí)行三次審核制度。把現(xiàn)有的一次性審核從時(shí)間上分為三次，相互間隔；從內(nèi)容上分為初審、復(fù)審和再審，從而減少失誤，減少盲目性，提高審核的準(zhǔn)確性，把有限的行政資源用到 最有效、最迫切、最該用的地方。
關(guān)于職能審核的原則
一是"四個(gè)分開(kāi)"的原則。政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，是黨中央、國(guó)務(wù)院規(guī)定的大原則，機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)必須遵守。"四個(gè)分開(kāi)"的基本含義是政府干自己的事，不再有參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理職能，不再具體管理企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；不再代替企業(yè)直接進(jìn)行投融資活動(dòng)；不再承擔(dān)由事業(yè)單位承擔(dān)的技術(shù)性和研究性工作；不再承擔(dān)由中介組織承擔(dān)的行業(yè)性指導(dǎo)和行業(yè)自律職能。換句話(huà)說(shuō)，就是按照《行政許可法》第十三條規(guī)定，通過(guò)下列方式能夠予以規(guī)范的，不配置給政府機(jī)構(gòu)職能：1、公民、法人或者其它組織能夠自主決定的；2、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；3、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；4、行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其它行政管理方式能夠解決的。
二是一項(xiàng)職能由一個(gè)部門(mén)主管的原則。強(qiáng)調(diào)綜合管理部門(mén)與專(zhuān)業(yè)部門(mén)相互制約，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的重要原則。這種原則指導(dǎo)的結(jié)果，造成了林立、職能交叉、政出多門(mén)、效率低下。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)行法制政府和責(zé)任政府，需要明確政府和政府各機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)，使權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一。與此相適應(yīng)，實(shí)行一項(xiàng)職能由一個(gè)部門(mén)主管原則，為實(shí)行問(wèn)責(zé)制創(chuàng)造條件。
三是不增加交叉重疊職能原則。政府機(jī)構(gòu)職能明確清晰是我們追求的目標(biāo)。但是，由于受歷史的制約和現(xiàn)實(shí)各方面條件的限制，在政府的各個(gè)層級(jí)不同程度存在著機(jī)構(gòu)和職能重疊交叉狀況，引起了管理上的矛盾和社會(huì)的不滿(mǎn)。在日常機(jī)構(gòu)編制審核中，如果不能減少職能交叉和重疊，最少也不能增加部門(mén)之間、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的交叉重疊職能。
四是管理職能與舉辦職能分開(kāi)原則。政府不能既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，既舉辦又管理和監(jiān)督。管辦結(jié)合，政府成為自己的法官，難以客觀(guān)、公正的進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理，從而造成不公平競(jìng)爭(zhēng)，不平等管理，與現(xiàn)代政府監(jiān)管者角色格格不入。因此，必須嚴(yán)格限制，不能配置政府機(jī)構(gòu)的舉辦者職能。
五是加強(qiáng)重點(diǎn)職能原則。配置政府職能，一定要突出重點(diǎn)。在我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，社會(huì)發(fā)展的迫切要求。在弱化和撤消了政府專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)職能之后，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展要求加強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能、應(yīng)急職能、公共安全和監(jiān)管職能。
六是行政審批職能依據(jù)法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定原則。減少和控制行政審批是鞏固行政審批制度改革成果的關(guān)鍵?！缎姓S可法》規(guī)定，設(shè)立行政許可應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定，政府各部門(mén)或地方政府都不能自己設(shè)立行政許可和行政審批事項(xiàng)。配置政府部門(mén)的行政審批和行政許可職能，必須有法律、法規(guī)或國(guó)務(wù)院決定為依據(jù)。
堅(jiān)持和完善人大對(duì)機(jī)構(gòu)編制調(diào)整審議監(jiān)督制度
加強(qiáng)人大的審查監(jiān)督是做好機(jī)構(gòu)編制工作的重要條件之一。機(jī)構(gòu)編制管理是政府管理工作的重要內(nèi)容，向選民機(jī)關(guān)報(bào)告是世界上通行的做法。按照循序漸進(jìn)的要求，在現(xiàn)階段我們應(yīng)當(dāng)逐步做到以下幾點(diǎn)：
一是堅(jiān)持編制總量人大年度審定制度。各級(jí)人大每年都舉行代表會(huì)議，審議政府工作報(bào)告。在政府工作報(bào)告中應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)，提出年度行政編制和事業(yè)編制增長(zhǎng)的幅度和總量，提請(qǐng)本級(jí)人大審定。實(shí)行總量控制，沒(méi)有重大特殊緣由，不能突破。
二是堅(jiān)持政府組織部門(mén)機(jī)構(gòu)調(diào)整須經(jīng)人大審議通過(guò)制度。設(shè)立、合并或撤消政府的組織部門(mén)，或設(shè)立、合并、撤消省、市、縣政府的工作部門(mén)，必須經(jīng)由本級(jí)人大審議通過(guò)。這是憲法、國(guó)務(wù)院組織法、地方人民政府組織法規(guī)定的原則，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)應(yīng)當(dāng)不折不扣地遵守。
三是堅(jiān)持政府辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)和重要事業(yè)單位調(diào)整向人大備案制度。雖然法律賦予政府自己決定辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)和重要事業(yè)單位的設(shè)置權(quán)限，但是為了維護(hù)人大和社會(huì)的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)透明行政、公開(kāi)行政的要求，政府在設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)和重要事業(yè)單位后，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)人大常委會(huì)備案。
四是堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制調(diào)整情況接受人大年度審議和質(zhì)詢(xún)制度。政府在向人大履行年度工作報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)把一年來(lái)機(jī)構(gòu)編制調(diào)整和變化情況作為一項(xiàng)內(nèi)容，提請(qǐng)人大審議和質(zhì)詢(xún)。
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