北京市編辦
一、“小政府”促進大發(fā)展
1990年4月，國務(wù)院批準(zhǔn)上海市建立浦東開發(fā)區(qū)；2000年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)建立浦東新區(qū)。14年來，浦東的政府機構(gòu)呈現(xiàn)出鮮明的“小政府”特點。目前浦東新區(qū)面積為56平方公里，常住人口為260萬人，但政府機構(gòu)僅設(shè)置13個。2003年浦東新區(qū)的GDP達到1504億元，占全市GDP的四分之一，外貿(mào)進出口占全市的二分之一強，總體經(jīng)濟實力已相當(dāng)于10多年前的整個上海市。這說明，政府的管理效能和管理水平并不完全與機構(gòu)和編制的數(shù)量成正比。只要與社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展需要相適應(yīng)，與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，“小政府”照樣干大事，甚至還能把事情干得更好。 據(jù)介紹，浦東新區(qū)“小政府”的建立主要從以下幾個方面入手：一是以轉(zhuǎn)變政府職能為主線，準(zhǔn)確把握政府職能定位。同時，注重培育和發(fā)展社會中介組織，為政府職能轉(zhuǎn)變“找替身”。先后建立了投資服務(wù)中心以及法律、會計、審計、計量、統(tǒng)計等社會中介組織。新區(qū)現(xiàn)有律師事務(wù)所112家、律師1175名，分別占全市律師事務(wù)所和律師總數(shù)的五分之一強。二是打破傳統(tǒng)的按行業(yè)和“條條”對應(yīng)設(shè)置機構(gòu)的模式，在職能重新整合和機構(gòu)功能創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，按政務(wù)管理、區(qū)域經(jīng)濟管理、城市市政管理、社會發(fā)展和社會保障五大系統(tǒng)綜合設(shè)置機構(gòu)，實現(xiàn)職能全覆蓋和各有歸屬。如發(fā)展計劃、規(guī)劃、統(tǒng)計歸區(qū)域經(jīng)濟大口管理，教育、衛(wèi)生歸社會發(fā)展大口管理，勞動、民政歸社會保障大口管理等。三是按照依法行政的要求和適應(yīng)條線部門工作的需要，采取“增掛牌子、不增機構(gòu)、不添人員”和設(shè)置歸口管理機構(gòu)等形式，在保持機構(gòu)相對穩(wěn)定的情況下，完善“小政府”行政管理體制和工作機制。如發(fā)展計劃局掛統(tǒng)計局、規(guī)劃管理局、體改辦、物價局等牌子。四是貫徹精簡、統(tǒng)一、效能的原則，嚴(yán)格控制機構(gòu)、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，區(qū)級機關(guān)(不包括政法、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、垂直管理機關(guān))行政編制控制在1100名以內(nèi)，實際使用編制控制在1000名左右。同時，通過“花錢買服務(wù)”等辦法在工作機制上進行創(chuàng)新，如將辦公中心后勤服務(wù)工作實行物業(yè)外包，部分駕駛員由汽車公司派遣，街道下屬事業(yè)單位不再使用事業(yè)編制，改由財政撥付經(jīng)費聘請社區(qū)工作者等。五是在創(chuàng)造體制環(huán)境、招聘人才上下功夫，用一流的體制環(huán)境促進一流的開發(fā)建設(shè)，一流的人才推動一流的事業(yè)發(fā)展，為企業(yè)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，為“小政府”注入活力。
二、“大處制”謀求高效率
這次考察，正值深圳市深化行政管理體制改革試點工作開始啟動，深圳市提出各部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)要本著精簡、統(tǒng)一、效能的原則綜合設(shè)置，編制不足4名的處室一律合并，新設(shè)置的處室編制不能少于5名，以解決政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多、分工過細、層次重疊、職責(zé)交叉和“官多兵少”的問題。對于合并處室中富余的處室領(lǐng)導(dǎo)，采取改為虛職或增設(shè)副職的做法，逐步過渡解決。
這種“大處制”的做法，一定意義上是對傳統(tǒng)的科層管理體制的沖擊，但符合現(xiàn)代行政管理學(xué)有關(guān)組織結(jié)構(gòu)方面的新理念，值得研究借鑒。
三、“雇員制”探索新機制
了解到浦東新區(qū)公安分局實行文職雇員制度，是我們在考察中獲得的一個比較大的收獲。長期以來，公安機關(guān)警務(wù)崗位和非警務(wù)崗位全部使用民警的做法，是造成公安機關(guān)崗位不明、職責(zé)不清、效率不高、人浮于事的一個重要原因。因為大量民警從事非警務(wù)類的事務(wù)性工作，既增加了行政成本，又造成了警力嚴(yán)重不足的問題。為此，浦東新區(qū)公安分局率先實施文職雇員制度，作為推進現(xiàn)代警務(wù)機制和人事制度的一次突破性嘗試。依據(jù)公安系統(tǒng)的特點、崗位性質(zhì)和工作內(nèi)容，政府通過購買服務(wù)的形式，將非警務(wù)類的技術(shù)保障、輔助管理、行政事務(wù)性的工作改由文職雇員承擔(dān)，文職雇員不具有對公眾直接行使公安執(zhí)法的權(quán)力，也不具有對民警行使指揮、管理、監(jiān)督的職責(zé)，只對警務(wù)活動起輔助保障作用。文職雇員實行社會公開招聘、契約式管理、員工式派遣的全新管理機制，用人部門只承擔(dān)和履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，不包攬雇員管理的一切事務(wù)。據(jù)介紹，使用一個警察，政府一年需要支出5至8萬元，而使用一個文職雇員只需2至3萬元，大大降低了用人成本。目前，浦東新區(qū)已有160多名文職雇員。實施文職雇員制后，置換下來的行政編制一半由機構(gòu)編制部門收回，另一半用于充實一線警力。實行雇員制，不是變相增加編制，而是以“花錢買服務(wù)”的方式，在不增加經(jīng)費的情況下，進行的用人機制上的一種探索。
建立文職雇員制有多項好處：一是有利于合理配置寶貴的編制資源，控制公務(wù)員隊伍的規(guī)模；二是有利于在不增加經(jīng)費的前提下，解決機關(guān)人員不足的矛盾；三是有利于在公務(wù)領(lǐng)域建立新的用人機制，解決崗位職責(zé)不清、人員管理機制不活、能進不能出的問題；四是有利于開辟新的工作崗位，緩解社會就業(yè)壓力。文職雇員制的做法，不僅在公安系統(tǒng)行得通，在政府其他部門也可以實行，因為都不同程度地存在著諸如技術(shù)保障、輔助管理等行政事務(wù)性工作崗位。
四、“社會化”帶來新變化
為推進機關(guān)后勤服務(wù)社會化改革，2003年1月，上海市決定，將市政府機關(guān)事務(wù)管理局所屬的服務(wù)型經(jīng)濟實體全部由事業(yè)單位改制為企業(yè)，將局屬后勤服務(wù)資源整合為兩部分，分別組建上海盛勤、錦勤兩家有限公司。兩家公司服務(wù)范圍一致，均承擔(dān)上海市各級政務(wù)活動的后勤服務(wù)保障，資產(chǎn)分布總量平衡，干部配備力量相當(dāng)，目的是通過運用市場機制，在社會服務(wù)領(lǐng)域和機關(guān)各類服務(wù)中心中開展競爭，加快實現(xiàn)機關(guān)后勤服務(wù)的社會化和市場化。轉(zhuǎn)企后，對原事業(yè)單位的人員，按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則進行安置，其中一部分暫時保留事業(yè)編制(主要是原機關(guān)分流人員)，剩下的及今后新進人員全部按照企業(yè)人員管理。上海市提出，市級機關(guān)所屬其他后勤服務(wù)機構(gòu)原則上一年內(nèi)全部轉(zhuǎn)制為企業(yè)，分別并入盛勤、錦勤兩家有限公司。
上海市的做法打破了傳統(tǒng)的機關(guān)后勤服務(wù)體制，引入了市場競爭機制，大大促進了后勤服務(wù)社會化，為降低行政成本，提高服務(wù)質(zhì)量，形成統(tǒng)一、規(guī)范、開放的機關(guān)服務(wù)市場進行了積極的探索，值得研究借鑒。
五、“國資改革”體現(xiàn)自身特點
上海市國有資產(chǎn)體制改革起步較早，在十六大關(guān)于國資體制改革模式提出來之前，上海市市與區(qū)縣兩級政府均設(shè)有國有資產(chǎn)管理委員會作為政府的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，下設(shè)辦公室作為政府的工作部門。據(jù)了解，上海市正在研究擬訂的區(qū)縣政府機構(gòu)改革指導(dǎo)意見中，并沒有統(tǒng)一要求各區(qū)縣建立國資委。原因是，許多區(qū)縣提出，經(jīng)過多年的國有企業(yè)改革，區(qū)縣所屬的國有企業(yè)多數(shù)進行了結(jié)構(gòu)調(diào)整，大部分國有資產(chǎn)退出了競爭性領(lǐng)域，經(jīng)營性國有資產(chǎn)數(shù)量較少，沒有必要單獨成立國資委。因此，很多區(qū)縣不準(zhǔn)備單獨設(shè)置國資辦，只在財政局增掛牌子。在監(jiān)管范圍上，上海市的想法是，新設(shè)立的國資辦既監(jiān)管經(jīng)營性國有資產(chǎn)，又監(jiān)管非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，同時還指導(dǎo)監(jiān)管城鄉(xiāng)集體資產(chǎn)。此外，上海市對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理體制也進行了一些有益的探索。如成立申康資產(chǎn)經(jīng)營公司，統(tǒng)一經(jīng)營市屬醫(yī)療機構(gòu)的國有資產(chǎn)；成立申教資產(chǎn)經(jīng)營公司，統(tǒng)一經(jīng)營教育領(lǐng)域的國有資產(chǎn)等。
六、“以民為本”唱出基層政府主旋律
這次我們還考察了南京市白下區(qū)社區(qū)建設(shè)和下關(guān)區(qū)推行“政務(wù)超市”的情況。白下區(qū)2000年開始推進社區(qū)建設(shè)工作，取得顯著成效。特別是2002年該區(qū)進行建立新型社會管理模式的探索，撤銷了作為區(qū)政府派出機構(gòu)的淮海路街道辦事處，將民政、計生、衛(wèi)生、市容、文化、廣播、司法、信訪、房產(chǎn)、科技等方面的行政管理職能收回到區(qū)政府相關(guān)部門行使，將環(huán)衛(wèi)保潔等方面的職能交給事業(yè)單位行使，將社區(qū)服務(wù)方面的職能交給社區(qū)居委會行使。同時，成立社區(qū)行政事務(wù)受理中心，作為區(qū)政府各職能部門轉(zhuǎn)變職能、服務(wù)群眾、服務(wù)社會的平臺。社區(qū)行政事務(wù)受理中心不是政府的行政機構(gòu)，沒有龐大的內(nèi)設(shè)科室，不承擔(dān)大量的社會事務(wù)，不行使對社區(qū)居委會的指導(dǎo)、管理權(quán)，主要由政府相關(guān)部門在此設(shè)立“窗口”，以減少辦事程序，方便群眾，貼近群眾，提高工作效率。
下關(guān)區(qū)1999年在“爭創(chuàng)市級文明社區(qū)”活動中，在全國率先創(chuàng)建了“政務(wù)超市”。采用“一門式”服務(wù)形式，共開設(shè)5個服務(wù)窗口，設(shè)有社會保障、民政事務(wù)、城市建設(shè)、市容管理、就業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、工商咨詢、稅務(wù)助征、信訪接待、綜合服務(wù)等5大類30多個服務(wù)項目，不僅包括了街道受理承辦的行政審批事項，而且包括了為居民提供服務(wù)的所有事務(wù)。服務(wù)窗口根據(jù)不同情況，對受理事務(wù)采取不同的處理方式，屬職權(quán)范圍內(nèi)的立即處理，屬需要街道內(nèi)部協(xié)調(diào)或需要上報區(qū)政府有關(guān)部門的由“政務(wù)超市”人員代理，深受社區(qū)群眾歡迎。
南京市推進社區(qū)建設(shè)和“政務(wù)超市”的做法還只是一種探索，社會各界對此也存在一些不同認(rèn)識，如撤銷街道辦事處是否可行，“政務(wù)超市”的提法是否準(zhǔn)確等。因此，我們不一定完全照搬南京的做法，但是在改革和工作中應(yīng)該體現(xiàn)“以民為本”的精神，積極打造服務(wù)型政府。
七、事業(yè)單位改革關(guān)鍵是選準(zhǔn)突破口
上海市事業(yè)單位改革按照總體規(guī)劃、分類指導(dǎo)的基本思路加以推進。一是按照政事分開的原則，將具體行使行政行為的事業(yè)單位從事業(yè)系列中分離出來，統(tǒng)稱行政事務(wù)執(zhí)行機構(gòu)，使用行政事務(wù)編制，人員依照公務(wù)員管理；二是結(jié)合行業(yè)體制改革，推進教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位機構(gòu)改革；三是加快經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位改制步伐，如一大批地方應(yīng)用型研究所和勘察設(shè)計單位轉(zhuǎn)變成科技型企業(yè)或中介機構(gòu)等。
南京市事業(yè)單位改革以推進市屬經(jīng)營性事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企為突破口，堅持改制轉(zhuǎn)企同步進行，2003年已經(jīng)完成了經(jīng)營性事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企的試點工作，計劃到2005年，通過改組、改制、拍賣、兼并、租賃、承包等方式實行產(chǎn)權(quán)制度改革，將市屬102家經(jīng)營性事業(yè)單位全部轉(zhuǎn)為企業(yè)。
從上海、南京的經(jīng)驗看，事業(yè)單位改革關(guān)鍵是選準(zhǔn)突破口?，F(xiàn)階段應(yīng)把突破口選在推進行政事務(wù)類和開發(fā)經(jīng)營類事業(yè)單位的改革上。對這兩類事業(yè)單位進行改革，首先應(yīng)對現(xiàn)有的事業(yè)單位加以清理，關(guān)鍵是對其性質(zhì)加以認(rèn)定。對于行政事務(wù)類事業(yè)單位，要實行總量控制和嚴(yán)格管理，解決行政職能“體外循環(huán)”的問題；對于開發(fā)經(jīng)營類事業(yè)單位，通過改制轉(zhuǎn)企，將其從事業(yè)單位中分離出去，并按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，進行市場主體的打造。對于社會公益性事業(yè)單位，則應(yīng)結(jié)合教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)體制改革逐步推進，實現(xiàn)政事分開、管辦分離，促進其自主發(fā)展和職能轉(zhuǎn)變。
