今天我所講的內(nèi)容主要是兩方面：一是行政機構(gòu)設置；二是行政權(quán)力界定。
行政機構(gòu)設置和行政權(quán)力界定，實際上講了“三定”中的“兩定”，即定職能、定機構(gòu)?！叭ā敝械牧硪粋€“定”是定人員編制和領導職數(shù)。
考慮到行政權(quán)力透明運行推行工作主要涉及職權(quán)及履行相應職權(quán)的機構(gòu)，所以，今天對“三定”中的定人員編制和領導職數(shù)就不作講述。
從“三定”的邏輯順序來講，應該首先講定職能，職能是派生一切后續(xù)行政管理情形的依據(jù)。但由于現(xiàn)階段我國行政機構(gòu)類別繁多，管理體制不一，給人一種難以理清的感覺，所以，今天先從行政機構(gòu)講起，使大家對機構(gòu)問題先有一個從總到分的比較清晰的概念。
第一個問題：我國的行政機構(gòu)設置
一、機構(gòu)概念涉及的相關(guān)名詞
政治學、行政學領域的機構(gòu)概念的范疇，泛指機關(guān)、團體和其它社會組織。
1、機構(gòu)性質(zhì)
機構(gòu)的性質(zhì)是機構(gòu)的根本屬性，是由機構(gòu)的職能所決定的。通常我們將機構(gòu)的性質(zhì)分為三類進行管理，即行政性質(zhì)的機構(gòu)（廣義上包括國家機關(guān)、黨派和群團機構(gòu)），事業(yè)性質(zhì)的機構(gòu)和企業(yè)性質(zhì)的機構(gòu)。實際上，我們通常細分為：國家機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位。
機構(gòu)性質(zhì)管理的要求在于準確合理地確定機構(gòu)的屬性，從而使機構(gòu)更好地履行其職能，為科學、合理地核定人員編制提供條件。一般說來，機構(gòu)的性質(zhì)決定著人員編制的性質(zhì)，而不是相反。目前有些行政性質(zhì)的機構(gòu)使用事業(yè)編制，并不表明這些機構(gòu)是事業(yè)性質(zhì)的。
機構(gòu)性質(zhì)管理的基本方法是，按照黨政分開以及政企分開、政事分開的原則，在對機構(gòu)的職能進行科學管理的基礎上，對機構(gòu)的性質(zhì)進行合理確定。即凡承擔行政職能的機構(gòu)，就應明確為行政機構(gòu)，而不應當硬定為事業(yè)、企業(yè)性質(zhì)的機構(gòu)，反之也不能將事業(yè)或企業(yè)性質(zhì)的機構(gòu)定為行政機構(gòu)。
2、機構(gòu)類別
指按照管理體制對國家機關(guān)（含黨的機關(guān)）的機構(gòu)進行的分類，分為5-6類
一是工作機構(gòu)。行政上直接受黨委或政府領導，代表黨委或政府行使某一方面職能的機構(gòu)。工作機構(gòu)按黨政不同系統(tǒng)，又分別稱為黨委工作機構(gòu)和政府組成部門，但自2001年黨政機構(gòu)改革后，地市以下的政府部門不得稱為政府組成部門，稱為政府工作部門。需要指出的是，在政府工作機構(gòu)設置上，國務院除設置政府組成部門，還設置了直屬機構(gòu)、直屬特設機構(gòu)、辦事機構(gòu)，并且，國務院辦公廳是作為單獨的工作機構(gòu)類別與政府組成部門相區(qū)分的。從全國的情況來看，多數(shù)省的政府工作機構(gòu)類別與國務院相同，少數(shù)地級市與國家、省兩級相同，其余地、縣兩級政府的工作機構(gòu)類別僅有政府工作部門和直屬特設機構(gòu)（政府國資委）。
二是部門管理機構(gòu)。行使某種職能，由黨委或政府授權(quán)有關(guān)部門進行管理的機構(gòu)。其特點是：（1）部門向黨委或政府負責，一般不直接向黨委、政府請示和報告工作。（2）相對獨立性，重大工作在主管部門領導下進行。（3）機構(gòu)規(guī)格一般比工作機構(gòu)低半格。自2001年黨政機構(gòu)改革后，規(guī)定不得在地市以下政府工作部門再設置部門管理機構(gòu)，即以前所稱的“二級局”，但黨委的工作機構(gòu)可以設置部門管理機構(gòu)。
三是合署機構(gòu)。由兩個或兩個以上的機構(gòu)組成的聯(lián)合機構(gòu)，有各自的名稱，但只有一套領導班子，業(yè)務工作相對獨立。合署機構(gòu)一般不計機構(gòu)數(shù)，一般與主體機構(gòu)同行政級別。
四是派出機構(gòu)。由黨委、政府或主管部門派出的、在授權(quán)范圍內(nèi)代表派出機關(guān)行使職能的機構(gòu)。設立派出機構(gòu)的原因一般有：管轄范圍較大、交通不便或某些特殊需要。如：開發(fā)區(qū)管委會、分局、農(nóng)村法庭、公安派出所、工商所、稅務所、派駐的紀檢監(jiān)察機構(gòu)等。
五是垂直管理機構(gòu)。指由上級領導機關(guān)直接管理但設置在地方的機構(gòu)。包括：中央有關(guān)部門設在地方的分支機構(gòu)（如中國人民銀行設在地方的分行、支行），由中央或省有關(guān)部門直接管理的機構(gòu)（如國稅局、地稅局、工商局、技術(shù)監(jiān)督局等）。
此外，機構(gòu)方面還涉及到兩個名詞：
一是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。因完成某些中心性、綜合性工作而設立的協(xié)調(diào)組織，如各種“領導小組”、“委員會”等。其辦事機構(gòu)（辦公室）設在相關(guān)業(yè)務部門，為非常設機構(gòu)。對議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和非常設機構(gòu)管理的一般原則是：不定性、不定編，具體工作以相關(guān)部門為依托，完成任務即行撤銷。但也有極少數(shù)協(xié)調(diào)機構(gòu)的辦事機構(gòu)單獨設置的。
二是增掛牌子。為突出某項職能，有關(guān)實體機構(gòu)對外使用另一個機構(gòu)名稱。增掛的牌子不是機構(gòu)，不得單獨配備領導干部。有關(guān)部門有增掛牌子的，其內(nèi)部可設立相應科室。
3、機構(gòu)規(guī)格
機構(gòu)的規(guī)格在一定情況下和機構(gòu)的級別可以通用。目前，我們用規(guī)格這個詞表示事業(yè)機構(gòu)的等級大小，以區(qū)別于行政機構(gòu)的級別。
事業(yè)機構(gòu)的規(guī)格，一直是套用行政機構(gòu)的級別或者是用相當于行政機構(gòu)的級別來確定。這樣做在許多方面是不科學、不適宜的，這還有等于進一步推進改革。
二、我國行政機構(gòu)的設置程序
按照國務院組織法和地方各級人民政府組織法規(guī)定，我國政府機構(gòu)的設立或變更的程序為：
1、國務院各部、委的設立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務委員會決定；
國務院直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)的設立、撤銷或者合并，由國務院決定；
國務院各工作部門內(nèi)設的司級機構(gòu)的設立、撤銷或者合并，由各工作部門報請國務院批準。
2、自治區(qū)、直轄市人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務院批準。
3、自治州、縣、自治縣市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準。
4、省、自治區(qū)人民政府的派出機關(guān)——行政公署的設立、撤銷或者合并，由省、自治區(qū)人民政府報請國務院批準；
縣、自治縣縣人民政府的派出機關(guān)——區(qū)公所的設立、撤銷或者合并，由縣、自治縣人民政府報請省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準；
市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府的派出機關(guān)——街道辦事處的設立、撤銷或者合并，由市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府報請上一級人民政府批準。
5、縣級以上地方各級人民政府工作部門內(nèi)設機構(gòu)的設置和調(diào)整，由各工作部門報請同級編制部門批準。
6、各類非常設機構(gòu)的設立或撤銷，由有關(guān)部門提出專題報告，經(jīng)編制部門審核并提出意見后，由同級政府討論決定
第二個問題，行政權(quán)力界定
我國縣級以上人民政府各組成部門或工作部門、直屬機構(gòu)、特設機構(gòu)、辦事機構(gòu)和部分議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能賦予，以通過“三定”方案的形式實現(xiàn)的。少數(shù)縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也搞“三定”，其實，這是不規(guī)范的。另外，不少地方政府，對具有一定行政管理職能的事業(yè)單位也進行“三定”，這主要是地方上從方便工作出發(fā)的自主行為，國家并沒有明文禁止，但國家規(guī)定所有事業(yè)單位都要進行事業(yè)單位法人登記，其實，搞了事業(yè)法人登記，同時又搞“三定”，這是一種工作重復。
關(guān)于“三定”的內(nèi)涵，剛才已經(jīng)講了，包括定職能、定機構(gòu)、定人員編制和領導職數(shù)三個方面。這里著重講“定職能”。
一、“三定”的由來
50年代中期，國家為規(guī)范部門的職能履行，曾制定過十幾個部、委、局的《組織簡則》，對相當于國務院頒布的《公安機關(guān)組織管理條例》，由于歷史原因，《組織簡則》運行一段時間后，即不再實行。1988年機構(gòu)改革，開始提出了推進政府職能轉(zhuǎn)變改革理念，此時，同步進行了“三定”工作，以規(guī)范政府部門的職能履行。自此，“三定”沿用至今。1988年的“三定”，稱為“三定”方案，后又改稱“三定”規(guī)定。目前，地方政府對對使用“三定”方案或“三定”規(guī)定的稱謂，并不統(tǒng)一，處于通用的狀況。
二、“三定”中的職能描述
“三定”中的職能描述主要包括三個方面：一是法律法規(guī)明確的職能，二是部門之間工作關(guān)系的理順，三是除法律法規(guī)明確職能以外的交辦事項。
“三定”中的職能描述還可以用內(nèi)外二分法進行分類，即自我服務職能和專業(yè)性職能。
所謂自我服務職能，包括綜合性職能、服務性職能和監(jiān)督性職能。綜合性職能是指對部門內(nèi)各項業(yè)務進行綜合匯總，為部門領導制定方針、政策、法規(guī)、規(guī)劃提出咨詢或參謀意見。一般由政策研究、法規(guī)、綜合計劃等部門承擔。對部門內(nèi)部有關(guān)業(yè)務進行綜合管理，對部門領導負責，一般不具有行政管理性質(zhì)和行政強制性；服務性職能主要是為機關(guān)正常運轉(zhuǎn)提供各方面的支持和保證條件，如部門內(nèi)設的組織、人事、財務等機構(gòu)；監(jiān)督性職能通常是對部門本身運轉(zhuǎn)進行監(jiān)督管理，一般由部門的審計、監(jiān)察、紀檢等內(nèi)設機構(gòu)來行使。
所謂專業(yè)性職能，即通常所說的業(yè)務職能，這是部門職能的主體部分，集中體現(xiàn)了部門所承擔的工作任務和業(yè)務職責，其特點是能夠?qū)ν饴男行姓芾頇?quán)力，管理對象是部門以外的事務。
三、“三定”的效力
“三定”是鞏固機構(gòu)改革成果的有效措施，是部門規(guī)范行使職權(quán)的依據(jù)，是具有法律性的規(guī)范性文件?！秶鴦赵恨k公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》（國辦發(fā)〔2005〕37
號）中明確指出：“依法界定執(zhí)法職責：（一）梳理執(zhí)法依據(jù)。 推行行政執(zhí)法責任制首先要梳理清楚行政機關(guān)所執(zhí)行的有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章以及國務院部門“三定”規(guī)定”。這就規(guī)定了“三定”在執(zhí)法依據(jù)中的地位。
四、理論界關(guān)于“三定”的爭議
有的學者認為， “三定”規(guī)定是合理界定行政機關(guān)職能、合理設定行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)、核定行政機關(guān)編制的有效手段,在實踐中取得了良好的效果,但仍存在許多問題,如“三定”規(guī)定既不是行政法規(guī),也不是規(guī)章，法律效力不明確；各部門“三定”規(guī)定所涉及的職能有許多交叉重疊之處;“三定”規(guī)定的制定程序不嚴格,沒有經(jīng)過科學細致的論證，從名稱、內(nèi)容、制定程序均不盡正式，缺乏應有的規(guī)范性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，與職能法定化要求不相適應。"三定"是在法律規(guī)范不健全的情況下的一種替代性措施，具有過渡性。
有的學者認為，由于中國依法行政進程起步較晚，行政組織法尚未健全，還沒有像發(fā)達國家那樣做到由制定部門法律來界定部門職責。 “三定”雖然不是法律、法規(guī)，但確是法律性規(guī)范文件，是部門依法行政的重要依據(jù)。如同訴訟程序中的判決書一樣，"三定方案"是編制管理不可缺少的環(huán)節(jié)，目前存在的問題，一是缺乏形成"三定方案"的程序規(guī)定；二是要進一步明確“三定”的法律效力；三是缺乏保障其實施的有效措施。為了不讓那些體現(xiàn)部門利益的內(nèi)容“生米做成了熟飯”，不讓依法行政演變成“依法打架”，應該提高“三定”決策科學科學化與民主化水平，要在充分發(fā)揮各級編制管理部門作用的基礎上，保證專家、公民、政府部門、立法機關(guān)、政黨都參與到行政改革中部門“三定”的決策程序中，徹底打破那種封閉的甚至有些神秘色彩的決策模式，逐步實現(xiàn)部門職權(quán)的法定化。
五、市級機關(guān)“三定”工作
市級機關(guān)“三定”工作經(jīng)歷了四個階段：一是地級泰州市組建之初，市機構(gòu)編制部門在三個月內(nèi)完成了60多個部門“三定”規(guī)定的制發(fā)；二是2001年黨政機構(gòu)改革時，市機構(gòu)改革領導小組辦公室對涉及改革的30多個部門的“三定”規(guī)定進行了修訂；三是近年來市級機關(guān)行政審批制度改革形成的審批事項清理文件成為有關(guān)部門“三定”的重要補充；四是2004年政府機構(gòu)改革中，對部分涉及改革的部門和新組建部門修訂或新編制了“三定”規(guī)定。
綜合上述“三定”工作，目前市級機關(guān)“三定”中存在的問題主要是：一是地級泰州市組建以來，一直未涉及機構(gòu)改革的有關(guān)部門的“三定”規(guī)定，少數(shù)些職能處于弱化和已調(diào)整狀況，有必要在適當時候進行修訂；二是行政審批制度改革涉及的取消內(nèi)容，少數(shù)部門在“三定”中有對應關(guān)系的，有必要進行修訂完善；三是目前市級機關(guān)有關(guān)部門與區(qū)級政府有關(guān)部門在事權(quán)劃分上，有必要根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和政策的規(guī)定，作適應性調(diào)整；四是不排除市級機關(guān)有關(guān)部門之間在職能運行上還有需要理順的地方，這一點，需要借助這次推進行政權(quán)力公開透明運行契機，經(jīng)過自下而上和自上而下的反復梳理、核對，及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。
