轉(zhuǎn)變觀念創(chuàng)新機(jī)制加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制
督查監(jiān)管工作
劉 俊 華
（
近年來，人們?cè)趯?duì)傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制管理方式深刻總結(jié)的基礎(chǔ)上，越來越認(rèn)識(shí)到，要真正實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)范化、科學(xué)化，建立機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，建設(shè)規(guī)模適度、布局合理、富有生機(jī)活力的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制體系，從而克服機(jī)構(gòu)編制不斷“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈，僅僅著眼于審批管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。特別是在當(dāng)前編制立法嚴(yán)重滯后的情況下，編制工作者要認(rèn)真研究編制部門的職責(zé)，拉長(zhǎng)管理平臺(tái)，拓寬管理范圍，創(chuàng)新管理手段，建立機(jī)構(gòu)編制督查監(jiān)管機(jī)制，把監(jiān)管與審批結(jié)合起來，把審批管理與登記管理統(tǒng)一起來，探索建立管政策、管標(biāo)準(zhǔn)、管總量、管結(jié)構(gòu)、管效能的機(jī)構(gòu)編制管理模式。管政策體現(xiàn)前瞻性，管標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)科學(xué)性，管總量和結(jié)構(gòu)體現(xiàn)協(xié)調(diào)性，管效能體現(xiàn)目標(biāo)性。應(yīng)該說，在過去的管理上，這些方面都不夠，很大程度上依靠管理者的經(jīng)驗(yàn)和一時(shí)的認(rèn)識(shí)，人為隨意性較大，有些方面甚至根本沒有納入管理視野。這些很需要作深入的研究。這里僅就建立機(jī)構(gòu)編制督查監(jiān)管機(jī)制，通過督查的環(huán)節(jié)增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理力度作一些探討。
第一個(gè)問題：為什么要建立機(jī)構(gòu)編制督查監(jiān)管機(jī)制。
督查監(jiān)管是整個(gè)機(jī)構(gòu)編制管理重要的一環(huán)，缺少這個(gè)環(huán)節(jié)，整個(gè)管理過程就不完整，日常管理的效果就不會(huì)好。目前的機(jī)構(gòu)編制管理主要體現(xiàn)在審批審核上，單位來請(qǐng)示，作些調(diào)查研究，按一定程序研究，正式批復(fù)。至于批復(fù)以后落實(shí)如何、運(yùn)行如何，編制部門幾乎就沒怎么管，全靠各個(gè)單位的自覺性了。建立督查機(jī)制，就是要加長(zhǎng)這個(gè)管理鏈條，把后續(xù)管理跟上來。2000年市級(jí)黨政機(jī)構(gòu)改革，后勤服務(wù)管理社會(huì)化是一項(xiàng)重要內(nèi)容，兩個(gè)機(jī)關(guān)大院改組成立了精干的機(jī)關(guān)事務(wù)管理處，分流機(jī)關(guān)車隊(duì)、食堂、衛(wèi)生清掃等服務(wù)性后勤事務(wù)組建了服務(wù)中心，作為過渡編制只減不增，人員只出不進(jìn)。這是編制部門的政策，但是具體落實(shí)到單位則有對(duì)策，根據(jù)需要隨意擺弄人員，而不再考慮編辦的定崗定員規(guī)定，結(jié)果是五年以后雙方感到不平衡才暴露出來。因此，不抓督查監(jiān)管，審批管理必然會(huì)落空。
從機(jī)構(gòu)編制管理現(xiàn)實(shí)來看，監(jiān)管應(yīng)當(dāng)比審批更重要，不抓機(jī)構(gòu)編制的監(jiān)管，編制工作就失去了意義。機(jī)構(gòu)編制工作的主要任務(wù)就是管理組織形式和編制配備工作，其本身無法不受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)力的限制，因此，機(jī)構(gòu)編制的審批象其它資源配置一樣是有限的，不可能隨意地搞批發(fā)。這10多年來，編制部門改革任務(wù)很重，因?yàn)閺挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡，政府機(jī)構(gòu)的職能要調(diào)整適應(yīng)，從無限政府過渡到有限政府，因此，機(jī)構(gòu)編制要相應(yīng)地調(diào)整精簡(jiǎn)。這些任務(wù)靠改革才可以實(shí)現(xiàn)。但從根本上講，改革只是優(yōu)化行政資源的手段，而且改革的成本很高，因此按照改革的精神堅(jiān)持日常的監(jiān)督管理才是上策。
重審批管理輕監(jiān)督管理，是當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制工作的突出問題，編制部門必須創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，才能進(jìn)一步提高編制工作水平。重審批管理，輕監(jiān)督管理，極易導(dǎo)致編制工作走向?qū)徟鷻?quán)的濫用，長(zhǎng)此下去必然造成編制管理的混亂。近十年來，我們開創(chuàng)了事業(yè)單位登記管理的新領(lǐng)域，但由于監(jiān)管乏力，導(dǎo)致人們對(duì)登記工作失去信心，如果不從監(jiān)管上下功夫，事業(yè)單位登記將失去其應(yīng)有的意義。此外，建立監(jiān)管機(jī)制，還會(huì)反過來促進(jìn)審批管理走向規(guī)范化、科學(xué)化、法制化，維護(hù)機(jī)構(gòu)編制工作政策、法規(guī)和規(guī)定的嚴(yán)肅性，優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制工作環(huán)境，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，糾正問題。
第二個(gè)問題：從哪些方面進(jìn)行督查監(jiān)管。
編制工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的體制，在日常管理中堅(jiān)持集體研究，一支筆審批。因此，一提到機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督，似乎就是監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督上級(jí)了，從心理上和行動(dòng)上有些無所適從，無從下手。事實(shí)上，廣義的監(jiān)督可以涉及到?jīng)Q策時(shí)的審核監(jiān)督。如唐代中央政府實(shí)行三省制，中書省提出方案，門下省審批駁正、尚書省具體執(zhí)行，三省互相牽制，以防專權(quán)和政策偏頗。狹義的監(jiān)督就是指執(zhí)行過程中的監(jiān)督，相當(dāng)于古時(shí)的御史巡察，以及現(xiàn)在的督查、監(jiān)察和審計(jì)職能。因此，編制部門督查監(jiān)管工作應(yīng)當(dāng)包括以下幾方面的內(nèi)容。
一是政策執(zhí)行的監(jiān)督。黨和國家機(jī)構(gòu)編制工作的方針、政策的執(zhí)行情況，各種組織法、編制條例、編制標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況，“三定”方案以及其他編制規(guī)定的執(zhí)行情況，這些都屬于政策監(jiān)督的范疇。目前編制工作的編制標(biāo)準(zhǔn)、條例不多，但隨著機(jī)構(gòu)編制管理的不斷規(guī)范，各類機(jī)構(gòu)的編制標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定會(huì)逐步建立和完善起來?！妒聵I(yè)單位登記管理?xiàng)l例》的頒布，使事業(yè)單位法律地位和權(quán)益有了保障，但執(zhí)行起來不能完全到位，不具法人條件的事業(yè)單位大量存在，事業(yè)單位不登記或者不按時(shí)年審年檢的也不在少數(shù)，出現(xiàn)這些問題雖然有條例本身缺陷的客觀原因，但是從主觀上分析，編制部門執(zhí)行條例規(guī)定，履行、監(jiān)督檢查職責(zé)是很不夠的。
二是職能運(yùn)行的監(jiān)督。設(shè)機(jī)構(gòu)的目的是什么？就是為了完成一項(xiàng)任務(wù)、實(shí)現(xiàn)一個(gè)管理目標(biāo)。十年以前編制工作不搞“三定”，對(duì)新的機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)沒有做明確的規(guī)定，現(xiàn)在機(jī)構(gòu)改革和新設(shè)機(jī)構(gòu)都要做界定職能的工作，對(duì)機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)予以明確，這是一個(gè)進(jìn)步。但這還不夠，還要跟蹤監(jiān)督新定的職能是否轉(zhuǎn)變到位、落實(shí)到位。因此職能運(yùn)行的監(jiān)督是個(gè)大問題，一要抓改革，二要抓督查監(jiān)管。改革就是要調(diào)整確定好職能，督查監(jiān)管就是要檢查政府職能是不是有缺位、錯(cuò)位和越位現(xiàn)象，如果有則必須通過執(zhí)法將其糾正過來。
三是機(jī)構(gòu)設(shè)置的監(jiān)督。行政機(jī)構(gòu)設(shè)置有限額規(guī)定，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置有數(shù)量規(guī)定，同時(shí)，還有規(guī)格上的要求。事業(yè)單位的設(shè)置也有精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的要求。在審批管理上，機(jī)構(gòu)的設(shè)置還有分級(jí)審批的規(guī)定。但從實(shí)踐來看，超限額或變相超限額設(shè)機(jī)構(gòu)的情況時(shí)有發(fā)生。任意提高機(jī)構(gòu)規(guī)格的作法也隨時(shí)看得到。有的機(jī)構(gòu)按規(guī)定要報(bào)上一級(jí)，考慮到不會(huì)審批就作些變通處理，把行政機(jī)構(gòu)作為事業(yè)機(jī)構(gòu)來設(shè)置（這不同于原來是行政機(jī)構(gòu)，作為改革過渡，改為事業(yè)機(jī)構(gòu)，仍按行政機(jī)構(gòu)對(duì)待的處理）。有的上級(jí)有明文規(guī)定不能搞，迫于某種壓力，任由他掛牌，并任命干部。如“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)工委”就是這樣一種情況，十一個(gè)縣（市、區(qū)）都沒有批文，但到處掛牌，還任命了一個(gè)主任。這些年，我們以機(jī)構(gòu)改革督查和全市副科以上機(jī)構(gòu)登記備案的方式開展了幾次較大的整改活動(dòng)，收到了較好的效果。實(shí)踐證明，機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督工作非抓不可。
四是編制配備的監(jiān)督。行政機(jī)構(gòu)使用行政編制，政法部門（機(jī)關(guān)）使用專項(xiàng)編制，事業(yè)單位使用事業(yè)編制，這是非常清楚的。事業(yè)單位編制配備有些行業(yè)有編制標(biāo)準(zhǔn)，沒有標(biāo)準(zhǔn)的也有政策規(guī)定。如中小學(xué)有了全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，水管單位有了全市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。其他事業(yè)單位編制也明確規(guī)定全額差額撥款編制嚴(yán)格控制，不再增長(zhǎng)，自收自支編制適應(yīng)放寬，具有行政職能的事業(yè)編制要逐步減少。最近省編辦要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制實(shí)行總量控制，五年不變，人員只減不增。這些規(guī)定在執(zhí)行中有好有壞。特別是近年來行政機(jī)關(guān)又出現(xiàn)了新的編制混用，變相增加行政編制的情況（這不同于過去行政科室因編制不夠設(shè)成了事業(yè)站所，改革中作為過渡先納入行政范圍，編制逐減的做法）。在一些部門編制混用、人員混崗的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。特別是人事部門對(duì)部分事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)參照公務(wù)員管理，擴(kuò)大公務(wù)員管理范圍以后，以公務(wù)員身份混合上崗就更加突出了。編制就是法規(guī)，編制就是經(jīng)費(fèi)。編制如果失去了監(jiān)督和控制，那么改革成果就會(huì)付諸東流。
五是人員結(jié)構(gòu)的監(jiān)督。物質(zhì)有物質(zhì)結(jié)構(gòu)，單位講人員結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)好，整體就優(yōu)。編制部門講人員結(jié)構(gòu)，主要是指崗位構(gòu)成方式，而不指年齡結(jié)構(gòu)，性別結(jié)構(gòu)或文化結(jié)構(gòu)。行政機(jī)關(guān)人員結(jié)構(gòu)有三個(gè)部分：領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)（含中層職數(shù)）、工勤人員數(shù)和其他干部數(shù)。領(lǐng)導(dǎo)多了，官多兵少，無人做具體事，而且決策難以集中，效率低。工勤人員多了也不行。因此，要按比例來配備。事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)也有三部分：行政人員、專業(yè)人員、后勤人員。專業(yè)人員是關(guān)鍵，必須在70%以上，尤其是后勤社會(huì)化服務(wù)改革以后，這個(gè)比例要高于80%以上才合理。近年來，編制部門在這方面作了很大努力，每次定編都會(huì)定崗位結(jié)構(gòu)。剩下的關(guān)鍵就是實(shí)際配備人員時(shí)要嚴(yán)格遵守規(guī)定。據(jù)我們了解，有的縣直部門的行政編制全被正副局長(zhǎng)（包括非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)）占用了，成了典型的倒金字塔，由一兩個(gè)“兵”來對(duì)應(yīng)五、六個(gè)“官”。原郴州市城管行政支隊(duì)（包括大隊(duì)）定編160名，實(shí)有干部82人，工人82人，執(zhí)法的人員只有一半，怎么提高執(zhí)法水平呢？有的事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員比例很低。這些情況說明，人員結(jié)構(gòu)的監(jiān)管很重要，難度也非常大。
六是運(yùn)行績(jī)效的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、廉潔高效是機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，也是監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。這方面的監(jiān)督目前有督查室、紀(jì)檢監(jiān)察等專門機(jī)構(gòu)。編制部門的任務(wù)，主要體現(xiàn)在職能職責(zé)監(jiān)督方面，這里不再重復(fù)。事業(yè)單位同企業(yè)一樣，存在投入產(chǎn)出的效益問題。對(duì)事業(yè)單位的管理，除機(jī)構(gòu)編制的審批，人員編制的審核外，還有職責(zé)任務(wù)、運(yùn)行情況的登記管理。從編辦內(nèi)部來看，三個(gè)方面的管理尚未形成合力，從外部來看，事業(yè)單位仍然沒有擺脫機(jī)關(guān)附屬的地位，導(dǎo)致相當(dāng)一批事業(yè)單位沒有按照審批的要求去運(yùn)行，耕了機(jī)關(guān)的田，荒了自己的地。更有一些事業(yè)單位只種機(jī)關(guān)的田，沒有自己的地。所以，登記局的同志一再抱怨，《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》對(duì)事業(yè)單位沒有約束力。有的地方曾經(jīng)嘗試對(duì)法人代表進(jìn)行離任審計(jì)，這個(gè)思路可行，但做法不對(duì)。法人代表離任評(píng)價(jià)，是組織人事部門的管理職責(zé)，所以有超越編辦職權(quán)的嫌疑?？尚械淖龇☉?yīng)當(dāng)對(duì)事業(yè)單位的運(yùn)行情況進(jìn)行審核評(píng)估，對(duì)職責(zé)任務(wù)完成情況與編制配備、財(cái)政投入進(jìn)行數(shù)量上的比照，對(duì)那些效益不好的事業(yè)單位發(fā)出黃牌警告，采取編制制約措施，對(duì)那些無效益的單位，責(zé)令撤并改組，不能好轉(zhuǎn)的予以注銷。因此，這可以列入監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容，與登記管理配合進(jìn)行。
第三個(gè)問題：怎樣開展機(jī)構(gòu)編制督查監(jiān)管工作。
編制部門進(jìn)行監(jiān)督管理的手段主要有審核、統(tǒng)計(jì)和督查三種，可以采取的措施也包括行政、經(jīng)濟(jì)、法律措施三個(gè)方面。
先談監(jiān)督手段：
審核。這是編制部門經(jīng)常采用的對(duì)機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管的方式。對(duì)編制的配備、人員結(jié)構(gòu)的到位情況，都可以通過審核進(jìn)行監(jiān)督。審核具有動(dòng)態(tài)的特性，適宜于日常監(jiān)管。同時(shí)具有事前性，可以預(yù)防出現(xiàn)問題。因此，審核是監(jiān)督檢查的經(jīng)常性工具。審核要做到機(jī)構(gòu)編制臺(tái)帳、人員花名冊(cè)和單位的機(jī)構(gòu)編制管理手冊(cè)一一相符，一一對(duì)應(yīng)，做到編制到崗、編制到人。
統(tǒng)計(jì)。這是編制部門傳統(tǒng)采用的就某一個(gè)時(shí)間點(diǎn)對(duì)機(jī)構(gòu)編制數(shù)量進(jìn)行監(jiān)控的方式。其目的在于掌握情況、發(fā)現(xiàn)問題。統(tǒng)計(jì)的內(nèi)容主要是機(jī)構(gòu)、編制、人員和經(jīng)費(fèi)形式以及行業(yè)布局。它具有時(shí)段性和事后性，監(jiān)管的效果要靠后來的管理來彌補(bǔ)。近年來實(shí)行微機(jī)聯(lián)網(wǎng)，出現(xiàn)了重?cái)?shù)字統(tǒng)計(jì)，輕分析管理的傾向，這就失去了統(tǒng)計(jì)監(jiān)督的本來作用。統(tǒng)計(jì)要真實(shí)、準(zhǔn)確，切不可編造數(shù)據(jù)。
督查。這是編制部門針對(duì)一些工作、一些政策或一些苗頭有意識(shí)地組織進(jìn)行的綜合性的專門性的監(jiān)管方式。具有靈活性。也可以制訂目標(biāo)管理辦法，把督查和考核結(jié)合起來。最近省編辦把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理納入對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的考核范圍，就是把考核與督查相結(jié)合的好辦法。督查要有針對(duì)性，要有處理意見，切不可走過場(chǎng)，只打雷不下雨。
最后，我們探討監(jiān)督的措施。
監(jiān)督管理是一件開創(chuàng)性的工作，沒有現(xiàn)成的路子，做起來非常困難，根本的就是缺乏過硬的措施。這次到7個(gè)縣，普遍反映的就是編制沒有立法，手中沒有制約措施，管理難到位。近年來，我們一再提出要轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)編制傳統(tǒng)單一的行政管理模式，探索建立利用行政的、法律的、經(jīng)濟(jì)的手段進(jìn)行綜合管理的新途徑。遺憾的是編制立法滯后，缺乏法律手段，經(jīng)濟(jì)措施也很有限，特別與預(yù)算管理結(jié)合不十分緊密。這里，從行政、經(jīng)濟(jì)、法律三個(gè)方面作些探討。
行政監(jiān)督措施有五種：1、實(shí)行目標(biāo)管理，對(duì)機(jī)構(gòu)編制的管理事項(xiàng)通過數(shù)值量化，進(jìn)行考核監(jiān)督；2、實(shí)行凍結(jié)停辦，發(fā)現(xiàn)了存在的問題，為防止繼續(xù)發(fā)展，采取凍結(jié)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的辦法。3、通過行政復(fù)議或上報(bào)備案，由上級(jí)出面糾正或阻止；4、通過通報(bào)，責(zé)令整改；5、直接撤銷機(jī)構(gòu)，取消編制；6、實(shí)施行政處分。
經(jīng)濟(jì)監(jiān)督措施有三種：1、建立編制與財(cái)政預(yù)算相銜接制度，把機(jī)構(gòu)編制和事業(yè)單位的績(jī)效列入預(yù)算的考慮因素；2、征收超編財(cái)政調(diào)節(jié)金。超編必然增加財(cái)政和社會(huì)負(fù)擔(dān)，征收調(diào)節(jié)金有合理性。管理的目的在于控編，控制編制增長(zhǎng)和征收調(diào)節(jié)金的價(jià)值取向不矛盾，不會(huì)出現(xiàn)靠超編創(chuàng)收的不利后果，只能提高控編的積極性，因此也是可行的。但要防止編內(nèi)收取調(diào)節(jié)金。3、審計(jì)制度。通過審計(jì)來規(guī)范事業(yè)單位財(cái)務(wù)運(yùn)行，杜絕人員混崗，杜絕吃空餉，提高事業(yè)單位的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。
法律監(jiān)督措施：1、制定編制管理辦法，增加編制管理的公開透明度，擴(kuò)大監(jiān)管基礎(chǔ)；2、依法注銷。對(duì)不按《條例》進(jìn)行登記和年檢的事業(yè)單位予以注銷，一旦注銷，編制部門自動(dòng)收回配給的編制，財(cái)政部門停止財(cái)政供給。這樣可以促使事業(yè)單位依法辦事。
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