（原標(biāo)題：深化農(nóng)村土地制度改革是鄉(xiāng)村振興的重要支撐）
劉艷
黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這是城鄉(xiāng)發(fā)展思路的重大戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，是貫徹新發(fā)展理念的重要一環(huán)，是我們黨“三農(nóng)”工作一系列方針政策的繼承和發(fā)展，順應(yīng)了億萬農(nóng)民的期盼，意義重大，影響深遠。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須依托農(nóng)村現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展觀念必須與農(nóng)村現(xiàn)代化的空間拓展觀念緊密結(jié)合，才能為根本解決“三農(nóng)”問題提供科學(xué)的行動方案，提高農(nóng)民的獲得感與幸福感。深化農(nóng)村土地制度改革是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)，是促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要支撐。
農(nóng)村土地是屬于農(nóng)民集體所有的重要資源，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的空間載體和增收致富的核心資產(chǎn)。建國以來，農(nóng)村經(jīng)營制度的重大改革總是伴隨著農(nóng)村土地制度的改革而不斷深入推進的。事實證明，新形勢下農(nóng)村改革的主線仍然是處理好人地關(guān)系。十九大報告中關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的主旨思路，就是要解決好長久以來困擾農(nóng)業(yè)經(jīng)營與產(chǎn)業(yè)融合的農(nóng)村人地矛盾問題。十九大提出完善承包地“三權(quán)分置”制度，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。這歸結(jié)起來就是要在鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)配置科學(xué)化問題。通過承包地“三權(quán)分置”改革，激活土地經(jīng)營權(quán)的諸多權(quán)能，從而促進農(nóng)村集體和農(nóng)戶所擁有的各項土地財產(chǎn)權(quán)有效實現(xiàn)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”即“落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”，此項改革的推動就是要將過去農(nóng)村土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán) “兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)配置格局調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)?“三權(quán)分置”，獨立物權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體不發(fā)生變化，但經(jīng)營主體卻實現(xiàn)了平面位移。
承包地“三權(quán)分置”改革之“新”，一是將農(nóng)村土地所有權(quán)落到實處?！吨腥A人民共和國民法總則》在立法上明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不再虛化，使農(nóng)村集體所有權(quán)的占有、使用、收益和處分等各項權(quán)能行使時具有實實在在的權(quán)利主體和責(zé)任主體。二是實現(xiàn)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)配置格局的科學(xué)調(diào)整。激活農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的第一次權(quán)利配置格局調(diào)整是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中分離出來成為一種獨立的用益物權(quán)。隨著農(nóng)業(yè)稅費改革的推行和惠農(nóng)補貼政策的推廣，圍繞農(nóng)村承包地的收益權(quán)能幾乎全部為農(nóng)戶擁有，這無疑對激活承包地的財產(chǎn)性權(quán)利起到了積極推動作用；但與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相伴而生的農(nóng)地細碎化經(jīng)營問題卻無法通過這種制度本身去克服，于是，激活農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的第二次權(quán)利配置格局調(diào)整即“三權(quán)分置”改革應(yīng)運而生。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有了可供支配的土地財產(chǎn)，同時也使農(nóng)村土地承包人與經(jīng)營人各得其所，通過土地流轉(zhuǎn)等方式放活經(jīng)營權(quán)，為農(nóng)村引入產(chǎn)業(yè)資本、提高農(nóng)地經(jīng)營效率和農(nóng)民增收奠定了依托與基礎(chǔ)。
承包地“三權(quán)分置”改革是農(nóng)村土地制度改革走向深化的直接體現(xiàn)，構(gòu)成實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的動力和活力源泉。首先，鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村“產(chǎn)業(yè)”的振興。產(chǎn)業(yè)興旺的前提是作為生產(chǎn)資料和生產(chǎn)要素雙重身份的土地供給及時、充足、通暢。因此，需要做足做活農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)用地等“三塊地”的改革，把保障農(nóng)民土地權(quán)益放在首位。其次，鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村“人氣”的提振。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的迅猛發(fā)展，農(nóng)村大量勞動力向城市轉(zhuǎn)移，在一些地方出現(xiàn)了農(nóng)村“空心化”、集體經(jīng)濟“空殼化”問題，城鄉(xiāng)差距拉大。因此，提升農(nóng)村人氣是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要條件。十九大報告中提出 “保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，為提振鄉(xiāng)村人氣支出了關(guān)鍵性的一招。因為穩(wěn)定的農(nóng)村土地承包關(guān)系能夠保證外出務(wù)工農(nóng)民最底線的生存基礎(chǔ)，同時也保障了進城農(nóng)民返鄉(xiāng)的自由與基于身份而取得的土地財產(chǎn)權(quán)福利，這為農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和組團發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鋪墊了條件。同時，也意味著當(dāng)前的制度設(shè)計中并不鼓勵土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)一體運行的零碎化經(jīng)營方式，而是要通過權(quán)利分置鼓勵承包農(nóng)戶讓渡手中的土地經(jīng)營權(quán)，從而為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)設(shè)條件。再次，鄉(xiāng)村振興還是農(nóng)村“環(huán)境”的改善。鄉(xiāng)村振興離不了鄉(xiāng)村環(huán)境，不僅對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件提出了更高要求，也對農(nóng)村發(fā)展方式生態(tài)化提出了嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，這對“放活”后的農(nóng)村土地利用行為將起到積極的規(guī)范作用。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐中，掠奪性開發(fā)、粗暴性利用的行為有抬頭趨勢，農(nóng)村環(huán)境的改善和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展模式的推行迫在眉睫。在鼓勵“放活經(jīng)營權(quán)”的同時，如何限制產(chǎn)業(yè)資本下鄉(xiāng)經(jīng)營的非生態(tài)化方式、改善以土地為依托的農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，就成為當(dāng)前和今后一個時期的重要課題。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施是我國重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的重大戰(zhàn)略部署。農(nóng)村土地制度改革逐漸深入，在“三權(quán)分置”改革推行到位后，農(nóng)村土地制度將面臨更加多樣化的主體，涉及的社會關(guān)系也會愈加復(fù)雜。這要求在深化農(nóng)村土地制度改革時，必須立足國情農(nóng)情，著力增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，采取審慎穩(wěn)妥的措施加以推進。 （作者單位：安徽行政學(xué)院）
(原標(biāo)題：深化農(nóng)村土地制度改革是鄉(xiāng)村振興的重要支撐)
