關(guān)于城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考
編輯：leilangqi 發(fā)布時(shí)間：2015年10月13日
各位領(lǐng)導(dǎo)、各位同仁：
按照大會(huì)秘書處的安排，下面我與大家分享一下對(duì)城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的一些思考，不是很成熟，不足之處請(qǐng)大家批評(píng)指正。
一、為什么要轉(zhuǎn)型發(fā)展
城投公司是伴隨我國分稅制和投融資體制改革而生的。1992年小平同志南巡后，我國確定了發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體制改革方向，投融資體制改革的步伐開始加快。為了促進(jìn)各個(gè)區(qū)域的開發(fā)開放，提升城市載體功能，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，針對(duì)國家《預(yù)算法》對(duì)地方政府發(fā)債的限制，城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。這時(shí)設(shè)立的城投公司的定位基本都是單一的融資平臺(tái)，利用城建規(guī)費(fèi)等資源，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行融資。
2004年國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于投融資體制改革的決定》，確立企業(yè)投資主體地位，界定政府投資職能和投資范圍，掀起了一輪城投公司大面積重組或設(shè)立的浪潮。在座的許多城投公司都是在這個(gè)時(shí)期組建的。這個(gè)時(shí)期組建的許多城投公司的定位一般都不再是單一的融資平臺(tái)公司，而是投融資和建設(shè)主體。天津城投也是在這個(gè)時(shí)期組建的，當(dāng)時(shí)，天津市政府對(duì)我們的定位就是企業(yè)化的投資公司，按市場(chǎng)化的方式進(jìn)行運(yùn)作。
2008年以后，面對(duì)全球金融危機(jī)，國家實(shí)施了“四萬億”大投資計(jì)劃，城市基礎(chǔ)設(shè)施成為投資的重點(diǎn)，城投公司也承擔(dān)起保增長(zhǎng)的任務(wù)。這一時(shí)期，利用政府信用和城市土地等資源，城投公司大規(guī)模融資建設(shè)了大量的公益性項(xiàng)目。據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國地方政府性債務(wù)為24萬億，大部分都是這段時(shí)間形成的。這一階段許多市縣級(jí)的城投公司也雨后春筍般的建立了起來。這一階段城投公司成為各地城市建設(shè)的主力軍，為提升城市載體功能，改變各地城市形象，做出了巨大的貢獻(xiàn)，但市場(chǎng)化發(fā)展的進(jìn)程減緩了。
黨的十八大以后，我國的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，呈現(xiàn)出新常態(tài)特征，從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，從規(guī)模速度型粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量?jī)?yōu)化增量并存，發(fā)展動(dòng)力從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。在這種形勢(shì)下，為保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)定，防止區(qū)域性和系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。2013年以來國家出臺(tái)了一系列對(duì)融資平臺(tái)公司的限制性文件，一是，要求融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)，二是，要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)公司政府融資職能。這就意味著城投公司傳統(tǒng)的融資平臺(tái)的職能定位終結(jié)了，城投公司必須轉(zhuǎn)型。
實(shí)際上，許多城投公司經(jīng)過10年左右的發(fā)展，到今天自身也有轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求。投資規(guī)模越來越大，負(fù)債率越來越高，很多城投公司的負(fù)債率超過了80%，負(fù)債規(guī)模已經(jīng)超出了地方財(cái)政的償還能力。城投公司原有發(fā)展模式已經(jīng)不能持續(xù)，生存也遇到了困難，再走下去，不但企業(yè)無法運(yùn)轉(zhuǎn)，還會(huì)引發(fā)區(qū)域性的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)。國家宏觀政策和我們企業(yè)自身發(fā)展都要求轉(zhuǎn)型，不轉(zhuǎn)型沒有出路，只有死路一條。
當(dāng)然，城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展對(duì)我們來說是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，但同樣也有機(jī)遇。從挑戰(zhàn)來看，對(duì)大部分城投公司而言，一是長(zhǎng)期以來對(duì)政府的依賴度比較強(qiáng)；二是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)比重低，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和資源少；三是專業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作的能力和經(jīng)驗(yàn)不足。從機(jī)遇來看，一是，去年來國家密集出臺(tái)了一系列新的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及新運(yùn)營(yíng)模式，比如大力推廣PPP，比如海綿城市、地下綜合管廊等新的業(yè)務(wù)和模式，為我們提供了市場(chǎng)機(jī)會(huì)；二是，目前我們的轉(zhuǎn)型是在國家政策推動(dòng)要求下進(jìn)行的，便于爭(zhēng)取地方政府資源和政策的支持，我們一定要用好“這張牌”；三是，從企業(yè)發(fā)展來看，不管是國外還是國內(nèi)，只有按市場(chǎng)模式運(yùn)作才能走好。我們身邊有很多城投類公司如上海城投、重慶城投、首創(chuàng)股份等已經(jīng)走出了成功轉(zhuǎn)型的路子，轉(zhuǎn)型發(fā)展有成功典型和好的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。
可以這么講，我們只要善于抓住機(jī)遇，用好機(jī)遇，下定決心，堅(jiān)定信心，按市場(chǎng)化的模式運(yùn)作，轉(zhuǎn)型的前景還是很好的。走好了，就是一條規(guī)范、持續(xù)的發(fā)展路子。
二、轉(zhuǎn)型發(fā)展轉(zhuǎn)什么，往哪轉(zhuǎn)
轉(zhuǎn)型發(fā)展就要脫胎換骨的轉(zhuǎn)，只有脫胎換骨的轉(zhuǎn)才能成功，才能形成活力，保持動(dòng)力。從目前的大環(huán)境來看，我們轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向就是市場(chǎng)化。
一是，定位和業(yè)務(wù)模式的轉(zhuǎn)變。要由過去融資平臺(tái)公司的定位，以完成政府任務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為主要目標(biāo)的業(yè)務(wù)模式，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化、集團(tuán)化、專業(yè)化公司的定位，構(gòu)建以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)為主兼顧社會(huì)效益的市場(chǎng)化業(yè)務(wù)模式。
二是，理念和認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變。要轉(zhuǎn)變我們的一些固有認(rèn)識(shí)，要清醒的認(rèn)識(shí)到我們面臨的政策環(huán)境的變化，只有轉(zhuǎn)型才有出路，要堅(jiān)定不移的推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展。只有早思考、早動(dòng)手、早轉(zhuǎn)型，才能早走出發(fā)展的路子來，觀望、猶豫是沒有出路的。在這里，我希望大家共同努力，增強(qiáng)有使命感、緊迫感，樹立危機(jī)意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)。
三是，業(yè)務(wù)布局的轉(zhuǎn)變。城投公司的優(yōu)勢(shì)在于基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)和公共產(chǎn)品服務(wù)，我們要充分發(fā)揮好在重大項(xiàng)目策劃、投資建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)和成本控制等方面的優(yōu)勢(shì)，通過隔離、剝離、轉(zhuǎn)讓等方式，降低公益性、低效資產(chǎn)和業(yè)務(wù)比重，向綜合解決方案提供商轉(zhuǎn)變，圍繞城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品服務(wù)，實(shí)施業(yè)務(wù)拓展和產(chǎn)業(yè)鏈延伸。通過PPP等模式搭建經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的商業(yè)化生態(tài)模式。
四是，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。要由過去帶有行政化的組織模式，向現(xiàn)代企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，構(gòu)建符合現(xiàn)代化企業(yè)制度的集團(tuán)化管控、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)、集約化管理的現(xiàn)代化企業(yè)集團(tuán)。
五是，體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變。要由原有依附政府以完成指令性任務(wù)為特征的體制機(jī)制，轉(zhuǎn)向以契約化的方式，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展的新的政企關(guān)系。按照現(xiàn)代企業(yè)治理機(jī)制構(gòu)建母子公司關(guān)系以及企業(yè)與員工之間的關(guān)系，調(diào)動(dòng)各方積極性推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。
三、轉(zhuǎn)型發(fā)展要關(guān)注的重點(diǎn)
一是，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際做好頂層設(shè)計(jì)。轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工作，必須要做好頂層設(shè)計(jì)，要知道路在哪里，要有清晰的發(fā)展方向和業(yè)務(wù)定位。今年是“十二五”規(guī)劃收官、“十三五”規(guī)劃編制之年。要想實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，就必須圍繞可持續(xù)發(fā)展和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，做好“十三五”規(guī)劃，為轉(zhuǎn)型發(fā)展構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)。要通過頂層設(shè)計(jì)，明確業(yè)務(wù)重點(diǎn)、業(yè)務(wù)布局、業(yè)務(wù)方向和保障措施。
二是，牢牢把握按市場(chǎng)化方向。一要通過對(duì)現(xiàn)有資源的整合和優(yōu)化配置，按照市場(chǎng)化、專業(yè)化的要求，分類施策，做大做強(qiáng)已有經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。二要整合項(xiàng)目策劃、建設(shè)管理和成本控制等方面的綜合優(yōu)勢(shì)，打造參與PPP、投建一體化等基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)作模式的核心競(jìng)爭(zhēng)能力，繼續(xù)發(fā)揮城建主力軍的作用。三要堅(jiān)持有所為有所不為的原則，有選擇性地進(jìn)入一些公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域，拓展業(yè)務(wù)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。
三是，力求積極穩(wěn)妥。經(jīng)過多年的發(fā)展，各家城投公司都形成了已有的模式和特點(diǎn)，往市場(chǎng)化轉(zhuǎn)，在人員結(jié)構(gòu)、薪酬機(jī)制、業(yè)務(wù)模式都會(huì)不適應(yīng)，都需要精心謀劃和準(zhǔn)備。處理存量債務(wù)、調(diào)整人員、重組業(yè)務(wù)、搭建新的平臺(tái)，都避免不了觸動(dòng)各方面的利益，避免不了遇到這樣和那樣的困難和阻力。這些都要求我們精心做好戰(zhàn)略和策略，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。
四是，充分爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門的支持。城投行業(yè)過去的發(fā)展是在當(dāng)?shù)卣闹笇?dǎo)和支持下進(jìn)行的，現(xiàn)在的轉(zhuǎn)型發(fā)展必須要得到政府的支持、指導(dǎo)和推動(dòng)，沒有政府的支持，我們的轉(zhuǎn)型發(fā)展難以獲得成功。為此，要主動(dòng)作為，超前謀劃，提出轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路，積極與政府和相關(guān)部門溝通，爭(zhēng)取獲得政府和相關(guān)主管部門的支持，這是我們轉(zhuǎn)型發(fā)展取得成功的一個(gè)重要前提。特別關(guān)鍵的是要力爭(zhēng)讓財(cái)政部門幫助我們解決好存量債務(wù)，卸掉一些歷史包袱；爭(zhēng)取讓稅務(wù)部門在轉(zhuǎn)型過程中給予一些稅收的優(yōu)惠或減免支持；爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣赑PP等基礎(chǔ)設(shè)施新的商業(yè)模式運(yùn)作上給予一些優(yōu)先權(quán)。
四、天津城投轉(zhuǎn)型發(fā)展的初步想法
去年以來，天津城投開始謀劃轉(zhuǎn)型發(fā)展研究，學(xué)習(xí)并吸取上海、杭州等城投公司一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法，形成了初步方案。天津市政府先后兩次聽取我們的工作匯報(bào)，基本肯定了我們的方案。
我們轉(zhuǎn)型發(fā)展的總體思路是：圍繞一個(gè)核心，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變，突出三個(gè)重點(diǎn)，做實(shí)做強(qiáng)四大板塊。即緊緊圍繞集團(tuán)轉(zhuǎn)型發(fā)展的這個(gè)核心，推進(jìn)由政府的融資平臺(tái)公司向具有融資平臺(tái)功能的市場(chǎng)化主體轉(zhuǎn)變，由建設(shè)管理主體向城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)綜合解決方案提供商轉(zhuǎn)變。重點(diǎn)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，改革體制機(jī)制，建立集團(tuán)化管控，專業(yè)化經(jīng)營(yíng)、集約化管理的現(xiàn)代企業(yè)集團(tuán)；重點(diǎn)創(chuàng)新投融資模式，做好存量債務(wù)處置，確保在建和新建項(xiàng)目資金需求，繼續(xù)發(fā)揮城市建設(shè)主力軍作用；重點(diǎn)推進(jìn)資產(chǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作，著力整合資源，盤活存量資產(chǎn)，控制各類成本費(fèi)用，增加經(jīng)營(yíng)性收入，提升企業(yè)盈利能力。做實(shí)做強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施、高速公路、環(huán)境水務(wù)、房地產(chǎn)四大業(yè)務(wù)板塊，打造企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。
按照上述轉(zhuǎn)型發(fā)展總體思路，我們提出了以集團(tuán)化、專業(yè)化、市場(chǎng)化為主要抓手，著力提升可持續(xù)融資能力和可持續(xù)發(fā)展能力。
一是堅(jiān)持以改革為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進(jìn)集團(tuán)轉(zhuǎn)型發(fā)展。堅(jiān)持用改革創(chuàng)新的思路，解決發(fā)展中存在的問題，以契約化方式理順政企關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)由行政管理體制向企業(yè)管理體制的轉(zhuǎn)變，由平臺(tái)公司向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的轉(zhuǎn)變。按照現(xiàn)代企業(yè)治理機(jī)制，理順集團(tuán)與直屬公司的管理體制，通過重組整合，聚集優(yōu)勢(shì)資源，解決同質(zhì)同業(yè)問題，形成業(yè)務(wù)清晰、分工合理、專業(yè)突出的經(jīng)營(yíng)格局。
二是堅(jiān)持融資創(chuàng)新，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。逐步置換存量政府性債務(wù)，研究制定化解、消減存量債務(wù)的舉措，充分利用天津綜合配套改革、自貿(mào)區(qū)等政策優(yōu)勢(shì)，發(fā)展類金融業(yè)務(wù)，利用各類資源，創(chuàng)新融資模式，確保資金鏈安全。
三是整合集團(tuán)內(nèi)部資源，提升項(xiàng)目組織實(shí)施的專業(yè)化能力。積極探索引入社會(huì)資本、投資建設(shè)一體化等模式，以城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)綜合解決方案提供商的方式，繼續(xù)承接完成市政府安排的重大項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)。積極拓展市場(chǎng)化建設(shè)項(xiàng)目，真正在競(jìng)爭(zhēng)中鍛煉隊(duì)伍、增長(zhǎng)才干，贏得更大的發(fā)展空間。
四是大力搞活經(jīng)營(yíng)，著力提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。按照市場(chǎng)化、專業(yè)化的要求，大力搞活經(jīng)營(yíng)，著力提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。積極推動(dòng)環(huán)境水務(wù)業(yè)務(wù)快速發(fā)展，做大市場(chǎng)規(guī)模，提高經(jīng)營(yíng)效益，對(duì)上市公司實(shí)施進(jìn)行資產(chǎn)重組。逐步解決高速公路公司的歷史問題，積極引入社會(huì)資本，提升高速公路的收益水平。多策并舉，有效盤活資產(chǎn)。
五是提高精細(xì)化管理水平，控制好各類成本。通過加強(qiáng)項(xiàng)目前期策劃、方案論證、平衡測(cè)算和投資預(yù)算管理和投資后評(píng)價(jià)，提升投資效率，強(qiáng)化對(duì)投資成本的控制。通過設(shè)定融資成本控制指導(dǎo)線，降低融資成本，加強(qiáng)資金集中管理和統(tǒng)籌調(diào)劑，提高資金使用效率，強(qiáng)化對(duì)資金成本的控制。通過對(duì)標(biāo)管理，提升項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理能力，強(qiáng)化對(duì)運(yùn)營(yíng)成本的控制。加強(qiáng)對(duì)管理成本特別是人力成本的控制。
今年以來，根據(jù)轉(zhuǎn)型發(fā)展方案，我們確定了一批具體工作任務(wù)，并層層分解到各個(gè)部門和子公司。從工作情況來看，取得了較好的進(jìn)展。目前，我們正在結(jié)合“十三五”戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展方案進(jìn)行深化，研究按照市場(chǎng)化、集團(tuán)化、專業(yè)化進(jìn)一步完善業(yè)務(wù)布局，對(duì)一些重點(diǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新探索，對(duì)公司治理模式進(jìn)行進(jìn)一步的完善。
我們希望力爭(zhēng)通過2-3年的努力，完成轉(zhuǎn)型，構(gòu)建城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)綜合解決方案提供商能力，實(shí)現(xiàn)由政府的融資平臺(tái)公司向具有融資平臺(tái)功能的市場(chǎng)化主體轉(zhuǎn)變，形成集團(tuán)化管控、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)、集約化管理的現(xiàn)代企業(yè)集團(tuán)。為企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
