讓每個(gè)不當(dāng)官的檢察官都覺得有干頭，是穩(wěn)定隊(duì)伍的需要。 肖杰攝
在目前行政化管理模式下，檢察人員職級(jí)劃分不能真實(shí)反映職責(zé)權(quán)利；對(duì)某人能力和成績(jī)的認(rèn)可也似乎只剩下：“給個(gè)官當(dāng)”，但有限的“官位”卻封閉了檢察官的發(fā)展空間，因此需要探索人事改革——
８月２９日，在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)顧秀蓮作一年一度的全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組跟蹤檢查“兩官法”（《法官法》和《檢察官法》）實(shí)施情況報(bào)告。
■報(bào)告高度評(píng)價(jià)了檢察機(jī)關(guān)根據(jù)自身特點(diǎn)，合理配置人力資源，積極推進(jìn)人員分類管理的做法。
■報(bào)告引用了重慶等地檢察院根據(jù)不同工作崗位特點(diǎn)，在部分基層院實(shí)行人員管理走分類定編、分類管理軌道的鮮活事例。
■顧秀蓮要求，抓緊研究確定編制內(nèi)檢察人員與司法行政人員的員額比例，以做到分類定編、分類管理，保證一線辦案力量。
【個(gè)案】上調(diào)一級(jí)忙了半年 【管理】行政職級(jí)是“攔路虎”
徐航，北京市檢察院第二分院公訴一處助理檢察員。２００６年１２月，徐航榮登第三屆全國(guó)十佳公訴人榜首。為表示嘉獎(jiǎng)，北京市二分院研究決定，將徐航的職級(jí)上調(diào)一級(jí)，從副科級(jí)提拔為正科級(jí)。為了這一職級(jí)變動(dòng)，北京市二分院政治部副主任賈穎玲在首次向北京市人事局遞交申請(qǐng)報(bào)告未果后，將高檢院關(guān)于徐航等人的表彰決定附在申請(qǐng)報(bào)告后，二次遞交給市人事局。期間，賈穎玲還撥打了數(shù)十個(gè)“催促”電話。最終“拿下”徐航的正科職級(jí)，時(shí)間過去已半年有余。
受我國(guó)干部管理人事制度的單一化管理模式的影響，檢察機(jī)關(guān)目前實(shí)行行政化管理。行政化管理模式下，行政職級(jí)在數(shù)量上受嚴(yán)格控制。“根據(jù)二分院的行政級(jí)別，二分院公訴處的正處、副處、正科、副科等職級(jí)數(shù)量都是既定的，一般不能隨意增設(shè)。”賈穎玲停頓片刻，接著意味深長(zhǎng)地說道，“偶有破例，要做很多工作。”她告訴記者，徐航的職級(jí)申請(qǐng)報(bào)告之所以久拖不批，并非徐航不符相應(yīng)的申請(qǐng)條件，而是二分院公訴處的正科職級(jí)已經(jīng)“人號(hào)對(duì)應(yīng)”，沒有富余。半年多的時(shí)間，賈穎玲就是花在了爭(zhēng)取徐航那個(gè)并不在“計(jì)劃內(nèi)”的正科職級(jí)名額上。
“雖然花了些時(shí)間，不過還是物超所值。”賈穎玲欣慰，是因?yàn)閹捉?jīng)輾轉(zhuǎn)“攻下”徐航的正科職級(jí)后，最后還把他留在了公訴崗位，好鋼用在了刀刃上。賈穎玲告訴記者，檢察人才，尤其是業(yè)務(wù)人才，一旦脫穎而出，若相應(yīng)的崗位騰不出空缺的職級(jí)，就很有可能換崗。“檢察機(jī)關(guān)很多政治部主任、辦公室主任等都是公訴出身，都是曾經(jīng)的公訴精英。公訴部門人才輩出，但職級(jí)非常有限，沒辦法，常常要異崗上任。畢竟，增設(shè)職級(jí)有一定難度。”
在最高人民檢察院政治部檢察官管理處處長(zhǎng)鄭建秋看來(lái)，行政化管理模式下，有限的行政職級(jí)不僅封閉了檢察官的自我發(fā)展空間，而且誤導(dǎo)了檢察官對(duì)職業(yè)發(fā)展方向的追求，對(duì)檢察隊(duì)伍建設(shè)而言，影響了專業(yè)化進(jìn)程。難怪有檢察人員戲言道：行政職級(jí)是“攔路虎”。
【癥結(jié)】職級(jí)決定待遇有失公平 【會(huì)診】檢察官對(duì)案件具有決定權(quán)
檢察機(jī)關(guān)實(shí)行行政化管理，不僅有礙檢察官隊(duì)伍的精英化發(fā)展，而且制造了“有失公平公正”的麻煩事。
鄭建秋給記者舉了個(gè)例子：在基層檢察院，同樣是科員級(jí)，檢察員代表國(guó)家行使檢察權(quán)，依法出庭支持公訴，與犯罪分子斗智斗勇，從事復(fù)雜的勞動(dòng)，而書記員則僅負(fù)責(zé)案件記錄等輔助性工作。
“一般而言，同一個(gè)檢察院內(nèi)，反貪局局長(zhǎng)和辦公室主任的行政職級(jí)是相同的，但檢察業(yè)務(wù)工作和綜合管理工作在性質(zhì)上存有較大差別，難以做到同級(jí)同責(zé)。值得一提的是，檢察機(jī)關(guān)的大部分案子都集中在基層，同時(shí)隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，刑事案件呈上升趨勢(shì)，刑檢工作的量正在膨脹。”江蘇省檢察院政治部干部處處長(zhǎng)任慶華表示，越到基層，情況越突出。
相同的職級(jí)，不同的職責(zé)，反映在工資條上，卻又回到了相同的利益。行政化管理模式下，職級(jí)決定待遇。
“這顯然有失公平公正。職級(jí)劃分不能真實(shí)反映檢察人員的實(shí)際職責(zé)權(quán)利。”鄭建秋認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行職級(jí)的劃分并不科學(xué)。“時(shí)間久了，嚴(yán)重影響業(yè)務(wù)人員的積極性。在哪里干，怎么干都是一個(gè)樣。記功給榮譽(yù)，這畢竟不是實(shí)的。”
除此之外，鄭建秋認(rèn)為，在業(yè)務(wù)部門內(nèi)，由于行政職級(jí)的存在，檢察官在依法行使檢察權(quán)的過程中會(huì)出現(xiàn)一定程度的干擾。“檢察官是檢察機(jī)關(guān)職能的人格載體，依法行使國(guó)家檢察權(quán)。在具體辦案中，除法律明確規(guī)定由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定的事項(xiàng)外，承辦案件的檢察官應(yīng)當(dāng)具有對(duì)其承辦案件的決定權(quán)。檢察官對(duì)具體案件所作出的決定，應(yīng)當(dāng)對(duì)啟動(dòng)和終止訴訟程序、對(duì)案件涉及的公民是否追究法律責(zé)任具有決定性意義。但實(shí)際操作卻是‘檢察人員承辦、部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長(zhǎng)決定’。部門負(fù)責(zé)人這一中間環(huán)節(jié)的存在，難免會(huì)出現(xiàn)副處職級(jí)的檢察人員要服從正處職級(jí)的部門負(fù)責(zé)人的現(xiàn)象。辦案檢察官的權(quán)責(zé)失衡。”
“檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不應(yīng)作為權(quán)力載體，這是由檢察機(jī)關(guān)的司法屬性決定的。行政機(jī)關(guān)行政職能的落實(shí)得益于各組成部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能的一一實(shí)現(xiàn)，但檢察機(jī)關(guān)只需檢察官即可依法履行檢察權(quán)，法律監(jiān)督職能的落實(shí)不依靠檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能的實(shí)現(xiàn)。”鄭建秋認(rèn)為，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人若對(duì)辦案負(fù)責(zé)，是不具有檢察特色的。
【個(gè)案】渝北“三局一辦”大刀闊斧 【經(jīng)驗(yàn)】分類管理突出檢察官主導(dǎo)地位
檢察工作運(yùn)行中，如何做到檢察官權(quán)責(zé)利的相對(duì)平衡？２００３年，重慶市渝北區(qū)檢察院的一項(xiàng)改革“大刀闊斧”，在檢察系統(tǒng)引起了不小的轟動(dòng)：渝北區(qū)院撤銷原有的公訴科、偵監(jiān)科等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，將業(yè)務(wù)部門設(shè)置成“三局一辦”模式，即刑事檢察局、訴訟監(jiān)督局、職務(wù)犯罪偵查局和檢察長(zhǎng)辦公室。
“三局”中，以刑事檢察局為例，其機(jī)構(gòu)職能主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)工作管理，不對(duì)辦案負(fù)責(zé)，其下又設(shè)若干檢察官辦公室，實(shí)行檢察官相對(duì)獨(dú)立負(fù)責(zé)辦案的工作機(jī)制。檢察長(zhǎng)辦公室的機(jī)構(gòu)職能則是對(duì)檢察官履行檢察權(quán)實(shí)施監(jiān)督。與之相對(duì)應(yīng)，原具有濃厚行政色彩的公訴科長(zhǎng)、偵監(jiān)科長(zhǎng)等職務(wù)被刑事檢察局的主任檢察官等代替，后者只承擔(dān)案件流程管理及業(yè)務(wù)工作管理職責(zé)，不對(duì)案件負(fù)責(zé)，不得干涉檢察官行使檢察權(quán)。
“改革后，檢察官履行檢察權(quán)只對(duì)分管檢察長(zhǎng)或檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)。一般檢察官之間只是業(yè)務(wù)工作上的協(xié)作、配合關(guān)系，沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，所有檢察官履行法律職能的地位都是平等的。”鄭建秋指出，渝北區(qū)院的改革相對(duì)確保了檢察官的責(zé)權(quán)平衡。
內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整的前因，是渝北區(qū)院作為試點(diǎn)院，按照高檢院政治部擬訂的《檢察人員分類改革框架方案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱草案）進(jìn)行了檢察人員分類管理。
重慶市檢察院政治部干部處處長(zhǎng)周瑋告訴記者，根據(jù)草案精神，渝北區(qū)院將檢察機(jī)關(guān)所有職位劃分為檢察官、檢察事務(wù)官（草案中為檢察輔助人員）和檢察行政人員三大類。“檢察官負(fù)責(zé)獨(dú)立辦案，依法行使國(guó)家檢察權(quán)。檢察事務(wù)官?gòu)氖螺o助性、事務(wù)性、技術(shù)性工作，保障檢察活動(dòng)有序開展。檢察行政人員從事檢察政務(wù)、黨務(wù)、行政管理等綜合管理工作。改革后，檢察官占在編檢察人員的比例從６０％左右下降到３０％左右，一半被‘砍’掉的檢察官絕大多數(shù)原屬非業(yè)務(wù)崗位。”根據(jù)各類職位，渝北區(qū)院還制定了各個(gè)崗位職務(wù)規(guī)范。
除業(yè)務(wù)工作機(jī)構(gòu)外，檢察事務(wù)官和檢察行政人員所屬的部門機(jī)構(gòu)仍舊實(shí)行行政化管理領(lǐng)導(dǎo)體制。“在職能劃分上盡量把業(yè)務(wù)工作職能部門的行政管理職能剝離出來(lái)。”周瑋告訴記者，分類管理重新配置了檢察權(quán)，突出了檢察官在檢察機(jī)關(guān)的核心地位和主導(dǎo)作用，回歸檢察官的本質(zhì)屬性。
分類改革中，渝北區(qū)院不僅把機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行分類管理，在勞動(dòng)所得上也盡量實(shí)行分類所得。“在保證各類人員的現(xiàn)行工資標(biāo)準(zhǔn)和福利待遇不變的前提下，根據(jù)各類職位不同的工作職責(zé)，在地方財(cái)力允許的范圍內(nèi)研究經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼辦法，實(shí)行職位補(bǔ)助。職位補(bǔ)貼適當(dāng)拉開差距，確保責(zé)權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一，有效調(diào)動(dòng)各職位人員的工作積極性。”周瑋表示，要真正實(shí)現(xiàn)與檢察人員分類管理掛鉤的工資制度，有待高檢院商中央和國(guó)家有關(guān)部門具體確定。
高檢院政治部：草案體現(xiàn)了分類管理
確保了檢察官責(zé)權(quán)利的相對(duì)平衡，分類管理對(duì)行政職級(jí)這一“攔路虎”又有怎樣的破解辦法呢？作為高檢院政治部《檢察人員分類改革框架方案（草案）》的主要起草者，鄭建秋告訴記者，檢察官職務(wù)序列設(shè)置能有效解決類似徐航這樣“難晉升”的問題。
其實(shí)，人員分類能否真正實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于各類人員的職務(wù)序列能否真正建立起來(lái)。“檢察輔助人員的職務(wù)序列，將根據(jù)其工作特點(diǎn)，分別參照國(guó)家規(guī)定的行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員及人民警察職務(wù)序列設(shè)置；檢察行政人員，將比照國(guó)家規(guī)定的綜合管理類公務(wù)員職務(wù)序列執(zhí)行。”鄭建秋說，其中的難點(diǎn)是檢察官職務(wù)序列設(shè)置。
根據(jù)公務(wù)員法的規(guī)定，檢察官作為特殊類公務(wù)員，其職務(wù)序列可以單獨(dú)設(shè)置。鄭建秋介紹說，２００３年擬訂的草案中，將檢察官職務(wù)劃分為六個(gè)職務(wù)層次。經(jīng)過近四年的反復(fù)論證，該意見已相對(duì)成熟。“檢察官職務(wù)從高至低劃分為首席大檢察官、大檢察官、高級(jí)檢察官、主任檢察官、副主任檢察官、檢察官六個(gè)層次。層次的劃分并非事先設(shè)定，是根據(jù)國(guó)家關(guān)于檢察院四個(gè)層次的設(shè)置與每個(gè)檢察院中三個(gè)不同層級(jí)檢察官職務(wù)的設(shè)置，依照責(zé)任、權(quán)力層次的劃分客觀形成。檢察官實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列，其職務(wù)層次的確定與其所承擔(dān)的法律職責(zé)相適應(yīng)，不再與行政職級(jí)和行政機(jī)構(gòu)規(guī)格掛鉤。”
鄭建秋解釋說，檢察官職務(wù)層次較少，一方面提高了職務(wù)層次的起點(diǎn)，一方面加大了與公務(wù)員對(duì)應(yīng)的級(jí)別幅度，并且職務(wù)層次越低，對(duì)應(yīng)的公務(wù)員級(jí)別幅度越大。這樣的設(shè)置，弱化了檢察官對(duì)“升官”的追求，保證處于較低職務(wù)層次的檢察官能夠在不晉升職務(wù)層次的條件下，有足夠的機(jī)會(huì)晉升級(jí)別，有利于穩(wěn)定隊(duì)伍。
草案中，記者看到，六個(gè)職務(wù)層次對(duì)應(yīng)現(xiàn)行公務(wù)員從二級(jí)到二十三級(jí)的級(jí)別。除首席大檢察官外，其他檢察官職務(wù)層次與綜合管理類公務(wù)員職務(wù)均沒有一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，每個(gè)檢察官職務(wù)層次對(duì)應(yīng)的級(jí)別幅度都相當(dāng)于兩個(gè)以上綜合管理類公務(wù)員職務(wù)所對(duì)應(yīng)的級(jí)別幅度。比如，縣級(jí)檢察院的檢察員屬于“檢察官”這個(gè)層次，對(duì)應(yīng)的級(jí)別可以設(shè)計(jì)為二十三級(jí)至十三級(jí)，相當(dāng)于綜合管理類公務(wù)員縣處級(jí)正職和鄉(xiāng)科級(jí)副職所對(duì)應(yīng)的級(jí)別幅度。
不過，在檢察人員分類管理改革試點(diǎn)過程中，大部分試點(diǎn)檢察院采取現(xiàn)行檢察官等級(jí)作為職務(wù)層次。對(duì)此，鄭建秋表示，以檢察官等級(jí)作為檢察官職務(wù)序列，實(shí)際上只是表面上改變了名稱，檢察官等級(jí)的稱謂取代了局、處、科級(jí)的稱謂，不能真正擺脫行政職級(jí)，更解決不了理順檢察官職務(wù)間的地位、關(guān)系問題，也不利于建立檢察官單獨(dú)的工資標(biāo)準(zhǔn)。“所以說，檢察官職務(wù)序列設(shè)置難，讓大家接受檢察官職務(wù)序列設(shè)置更需要一個(gè)時(shí)間段。”
“分類管理牽扯著機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、工資待遇等諸多并非檢察系統(tǒng)一家能解決的問題。高檢院將繼續(xù)和中央有關(guān)部門溝通協(xié)商。”鄭建秋表示，分類管理將是檢察機(jī)關(guān)人力資源管理的一個(gè)大方向。
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