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縣域如何才“給力”？——6位縣委書(shū)記的肺腑之言

作者： ■師麗湯超加入時(shí)間：2011-1-28

　　“十二五”時(shí)期，縣域經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展？
2010年9月，中共四川省委黨校第2期縣（區(qū)）委書(shū)記班圍繞“增加四川縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)動(dòng)力”這一議題進(jìn)行了分組討論，其中第一小組有6位書(shū)記作了交流發(fā)言。
6位書(shū)記分別來(lái)自四川省6個(gè)市州的3縣3區(qū)，他們是大竹縣委書(shū)記向此德、米易縣委書(shū)記張偉、色達(dá)縣委書(shū)記徐芝文、自硫井區(qū)委書(shū)記張邦舉、五通橋區(qū)委書(shū)記梁杰鴻、東坡區(qū)委書(shū)記李曉宇。之后，我們對(duì)他們的發(fā)言記錄進(jìn)行了認(rèn)真整理分析，并通過(guò)當(dāng)面談訪、網(wǎng)上交流和電話咨詢形式與他們多次進(jìn)行交流。
盡管縣情和發(fā)展水平不同，其面臨的問(wèn)題和發(fā)展思路也有很大區(qū)別，但縣（區(qū)）工作也有很多共性，都要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道基層組織面向廣大人民群眾，都與中央、省、市的目標(biāo)任務(wù)、政策措施以及工作機(jī)制緊密銜接。對(duì)于怎樣才能增強(qiáng)縣區(qū)發(fā)展的內(nèi)動(dòng)力這個(gè)問(wèn)題，他們有著許多共同的認(rèn)識(shí)和心聲。
“一城獨(dú)大”與“多點(diǎn)支撐”
東坡區(qū)、五通橋區(qū)、自硫井區(qū)都是工業(yè)發(fā)展重鎮(zhèn)。特別是東坡區(qū)和五通橋區(qū)，原本均屬于樂(lè)山市，90年代后期才劃分并新建眉山市。3位書(shū)記在工業(yè)發(fā)展上有許多共識(shí)。
他們談到，目前一些工業(yè)發(fā)展區(qū)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)雷同，惡性競(jìng)爭(zhēng)。例如多晶硅的生產(chǎn)，五通橋區(qū)有8500噸，整個(gè)樂(lè)山市有千萬(wàn)噸的生產(chǎn)線，眉山市3000萬(wàn)噸，另外成都市高新區(qū)、雙流縣、新津縣、雅安市等都在上。有的縣區(qū)為了爭(zhēng)同一個(gè)項(xiàng)目，土地零地價(jià)，電力給補(bǔ)助，兌現(xiàn)難度非常大，目前一些企業(yè)還處于虧損狀態(tài)。
他們提出應(yīng)從全局進(jìn)行生產(chǎn)力布局規(guī)劃，加大調(diào)控力度，以防止省域內(nèi)惡性競(jìng)爭(zhēng)、自相殘殺和對(duì)資源環(huán)境的破壞。汽車(chē)生產(chǎn)、電子工業(yè)、旅游等同樣有這樣的問(wèn)題。
當(dāng)談到全省區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展布局時(shí)，自硫井區(qū)的張邦舉書(shū)記指出：在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，“一城獨(dú)大”是不夠的。現(xiàn)在四川發(fā)展的重點(diǎn)還在成都，但由于成都的聚集效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng)，拉大了區(qū)域間的差距。同時(shí)，其他距離成都較遠(yuǎn)的地區(qū)要等待成都的輻射帶動(dòng)發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的。川南有若干工業(yè)基礎(chǔ)雄厚的中等城市，交通發(fā)達(dá)，資源結(jié)合度高，應(yīng)是最具潛力的發(fā)展極，應(yīng)重點(diǎn)傾斜，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。
東坡區(qū)的李曉宇書(shū)記也提出：四川經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平均，增強(qiáng)內(nèi)在動(dòng)力要“多點(diǎn)支撐”。四川省是走先重點(diǎn)發(fā)展成都，然后成都也向沿海一樣搞“騰籠換鳥(niǎo)”，轉(zhuǎn)移自身的落后產(chǎn)業(yè)，再來(lái)帶動(dòng)其它地區(qū)發(fā)展的道路，還是走全省統(tǒng)一規(guī)劃，多極發(fā)展為好？顯然后者更為均衡合理。
五通橋區(qū)梁杰鴻書(shū)記提出，對(duì)于四川省許多重要的戰(zhàn)略資源，應(yīng)以省為單位，加強(qiáng)管理和研究。例如稀土是非常重要的戰(zhàn)略物資，四川是儲(chǔ)量相對(duì)集中的全國(guó)三大基地之一，但目前對(duì)重要戰(zhàn)略資源的管理、開(kāi)發(fā)以及資源的產(chǎn)業(yè)化等問(wèn)題，從機(jī)構(gòu)、人員到研究、管理都不足。此外，對(duì)于稀缺的旅游資源、礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)、保護(hù)和管理，都應(yīng)以省為單位加強(qiáng)研究，特別是對(duì)開(kāi)采區(qū)域建立資源補(bǔ)償機(jī)制十分迫切。
此外，他們還提出考核應(yīng)分類(lèi)、公正、透明?？茖W(xué)的考核激勵(lì)機(jī)制不僅與縣委“一把手”的提拔升遷密切相關(guān)，更與一個(gè)區(qū)域是否科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展緊密相連。
發(fā)言中書(shū)記們均提出應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)和完善地區(qū)排名和干部考核激勵(lì)機(jī)制。一是應(yīng)分類(lèi)考核，二是考核指標(biāo)應(yīng)客觀公正，三是考核結(jié)果應(yīng)公開(kāi)透明。

【啟示】
城鎮(zhèn)化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。然而走一條什么樣的城市化道路？隨著城市版圖的不斷擴(kuò)大，中心城區(qū)向外放射延伸的快速交通走廊隨著兩邊土地的開(kāi)發(fā)，以及越來(lái)越多的環(huán)城路的切割而越來(lái)越慢，從而影響了生產(chǎn)要素的流動(dòng)與合理配置，并出現(xiàn)了交通擁堵，醫(yī)療、學(xué)校、住房、水電氣供應(yīng)緊張，消費(fèi)品物價(jià)上漲等“大城市病”。
而在許多較為邊遠(yuǎn)的中小城市，盡管新城打造得很壯觀，但由于城市文明的缺乏而難以聚集人氣，在邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)更是人走屋空，土地拋荒，農(nóng)業(yè)蕭條，形成“貧困的惡性循環(huán)”。
我們認(rèn)為，對(duì)于一個(gè)具有8270萬(wàn)人口和48.5萬(wàn)平方公里土地的四川省，不能寄希望于一個(gè)增長(zhǎng)極來(lái)帶動(dòng)。綜觀世界五大城市群的人口分布，沒(méi)有哪個(gè)地區(qū)是將2000多萬(wàn)人口集中在一個(gè)城市之中的，而需要培育兩個(gè)或多個(gè)首位度高，具有吸引力的增長(zhǎng)極，并在其帶動(dòng)下形成網(wǎng)絡(luò)型的、大中小城市和小城鎮(zhèn)相結(jié)合的城市體系和城市群。
新的增長(zhǎng)極不僅要有產(chǎn)業(yè)支撐，而且要有大學(xué)、金融和厚重的歷史文化氣息，不僅是一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)中心，而且也是政治文化中心，這樣才能吸引高素質(zhì)的人才和優(yōu)質(zhì)的資源。如何建立新的增長(zhǎng)極？這一重任需由省級(jí)政府來(lái)?yè)?dān)當(dāng)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收放之外
大竹縣是百萬(wàn)人口大縣，共有50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為“一把手”的向此德書(shū)記最為關(guān)注的就是加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作。
他指出，過(guò)去每一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革都是權(quán)力上收，當(dāng)時(shí)有一個(gè)客觀原因，就在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識(shí)水平和能力不強(qiáng)，我國(guó)農(nóng)村突發(fā)案件的增加，與一些基層干部的責(zé)任心不強(qiáng)和工作方法不當(dāng)有一定關(guān)系?，F(xiàn)在的基層干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的水平有了很大的提高，同時(shí)，農(nóng)村工作的難度和復(fù)雜性也日益增大，仍然收權(quán)就不切實(shí)際了。收權(quán)使干部不安心基層工作，他們的工作積極性和創(chuàng)新精神得不到發(fā)揮，同時(shí)不利于農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。為了強(qiáng)化基層工作，應(yīng)該給鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的自主權(quán)。
為此，大竹縣出臺(tái)了激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10項(xiàng)辦法，概括起來(lái)包括四個(gè)方面的內(nèi)容：一是放權(quán)。下放了20多項(xiàng)委托執(zhí)法權(quán)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權(quán)，明確塊塊管理的人員全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，條條管理的人員鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核占60%，縣占40%。
二是讓利。下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算高于縣級(jí)部門(mén)20%，縣3.8萬(wàn)元，鄉(xiāng)4.6萬(wàn)元，集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)土地收益全部讓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
三是減壓。向書(shū)記認(rèn)為，在正常情況下，如果縣鄉(xiāng)的工作出現(xiàn)“白加黑”、“5加2”，晚上睡覺(jué)“睜一只眼閉一只眼”是不科學(xué)的。關(guān)鍵是星期一至星期五干部們?cè)诟墒裁?？八小時(shí)內(nèi)在干什么？平時(shí)休閑型工作，休息時(shí)間再加班，是無(wú)效勞動(dòng)。因此，應(yīng)少說(shuō)空話，減少會(huì)議，特別要減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)接待。在大竹縣，正常情況下縣委和政府一月只開(kāi)一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議，使干部能提前安排好基層工作，有更多的時(shí)間和精力抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作；縣直機(jī)關(guān)和部門(mén)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)督查工作要經(jīng)縣委、縣政府批準(zhǔn)把關(guān)，減少基層接待負(fù)擔(dān)；同時(shí)還建立了基層干部大病救助制度。
四是明責(zé)。向書(shū)記說(shuō)：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部當(dāng)?shù)貌蝗菀?，下得容易，要使干部培養(yǎng)和提拔制度化。”為了激勵(lì)干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，大竹縣形成了從基層鍛煉和選拔干部的一套機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)干好了到縣上各局當(dāng)一把手，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作三年沒(méi)有變化的，也會(huì)調(diào)整到縣級(jí)部門(mén)作副職?，F(xiàn)在許多縣級(jí)副局長(zhǎng)主動(dòng)要求到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)過(guò)基層煅煉，再到縣級(jí)當(dāng)局長(zhǎng)就很輕松，同時(shí)也從制度上杜絕了“跑官買(mǎi)官”的漏洞。
東坡區(qū)的李曉宇書(shū)記也談到，過(guò)去派出所、司法、水利、農(nóng)技、衛(wèi)生醫(yī)療等上收，建立片區(qū)站所，管理與服務(wù)不到位，目前這些機(jī)構(gòu)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都全部恢復(fù)。并且為了激勵(lì)基層工作的積極性，解決基層工作的實(shí)際困難，工作經(jīng)費(fèi)和津貼費(fèi)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜?，F(xiàn)在出現(xiàn)了很多干部積極爭(zhēng)取到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的干部不愿調(diào)回縣的局面。

【啟示】
長(zhǎng)期以來(lái)，“人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)稱(chēng)，責(zé)權(quán)利不匹配，束縛太多，積極性難調(diào)動(dòng)，缺乏自主權(quán)，工作壓力大”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映最強(qiáng)烈而又最無(wú)奈的聲音。特別是農(nóng)業(yè)稅改革后，基于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部催糧催款的事務(wù)減少以及沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪重負(fù)，難于運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，我國(guó)基層農(nóng)村進(jìn)行了以“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、減人減事減機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能”為內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，一方面提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效率，另一個(gè)方面減輕了財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)和行政成本。
然而，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革由局部試點(diǎn)到廣泛推開(kāi)，一方面我國(guó)農(nóng)村的鄉(xiāng)、村越并越大，機(jī)構(gòu)和人員越來(lái)越少，但另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事物并沒(méi)有隨著農(nóng)業(yè)稅免征而減少，而是大量增加。因此，米易縣張偉書(shū)記提出應(yīng)多給鄉(xiāng)鎮(zhèn)增點(diǎn)編制：“我們有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘點(diǎn)對(duì)點(diǎn)’有100公里路程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每一次改革都是減編，減得讓人驚心。”色達(dá)縣委書(shū)記更是提到在9000多平方公里的高原上維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和安全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的力量不能減少。
不僅人少事多，而且權(quán)利越來(lái)越小，壓力和工作難度越來(lái)越大。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一年要簽20多份責(zé)任書(shū)，經(jīng)常接待來(lái)自上級(jí)多個(gè)部門(mén)的各種檢查，但卻沒(méi)有相應(yīng)的人事管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)和財(cái)力，常常違法行政、負(fù)債行政。“上級(jí)要求多、農(nóng)民企盼多、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控弱”。對(duì)此，在2010年12月15日剛剛進(jìn)行的對(duì)四川59位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的問(wèn)卷中，設(shè)立了“你對(duì)縣委書(shū)記最想說(shuō)的話”這樣一個(gè)開(kāi)放型問(wèn)題，59句話概括起來(lái)只有兩條：（1）責(zé)權(quán)利明確和對(duì)稱(chēng)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)與事權(quán)相配的財(cái)權(quán)和部門(mén)延伸機(jī)構(gòu)的人事考核權(quán)和執(zhí)法權(quán)，（2）關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)，關(guān)心基層干部。
達(dá)州市大竹縣提出的重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)，以及關(guān)于“賦權(quán)讓利”激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作積極性、“提拔交流”關(guān)心愛(ài)護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作機(jī)制，是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后中西部農(nóng)村發(fā)展新問(wèn)題所作出的切合實(shí)際的探索和創(chuàng)新，也是對(duì)近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的成效在一定區(qū)域內(nèi)作出的評(píng)價(jià)和反思。
我們認(rèn)為：我國(guó)正處于一個(gè)歷史機(jī)遇期，同時(shí)也是一個(gè)矛盾高發(fā)期，農(nóng)村基層政權(quán)組織不能動(dòng)搖，而必須加強(qiáng)。同時(shí)，僅僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革是不夠的，改革的重點(diǎn)應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)到縣級(jí)以上，省、市、縣統(tǒng)籌，縣、鄉(xiāng)、村聯(lián)動(dòng)，只有上下聯(lián)動(dòng)和條條塊塊的配合，才能形成分工合理、責(zé)任明確、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、管理科學(xué)的行政管理體制。
“政府要笑，農(nóng)民也要笑”
米易縣委書(shū)記張偉談到，在黨校有兩個(gè)月時(shí)間靜下心來(lái)好好讀書(shū)，十分難得，也有了許多新的思考和體會(huì)。其中最重要的一點(diǎn)，就是增加縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力要靠全民創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新。
活力要來(lái)自基層。“政府要笑，農(nóng)民也要笑”。當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)是政府增收，農(nóng)民依靠政府的補(bǔ)貼越來(lái)越多，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力是否具有可持續(xù)性？活力是錢(qián)買(mǎi)不來(lái)的。不能只靠發(fā)錢(qián)，如果有一天發(fā)的錢(qián)少了或者沒(méi)有錢(qián)發(fā)了怎么辦？補(bǔ)貼越多依賴(lài)性越強(qiáng)，不激發(fā)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)活力就難以科學(xué)發(fā)展。
新農(nóng)村建設(shè)中統(tǒng)一刷外墻，農(nóng)民群眾并不領(lǐng)情，說(shuō)“把房子拿給你弄，要弄就里外一起弄”。因此，我們的全民創(chuàng)業(yè)不能只停留在面子上、口號(hào)上。怎樣才能實(shí)現(xiàn)全民創(chuàng)業(yè)？金融活動(dòng)是一切發(fā)展活動(dòng)的基礎(chǔ)，農(nóng)村金融要與全民創(chuàng)業(yè)結(jié)合起來(lái)，要與誠(chéng)信教育和誠(chéng)信制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)，要與農(nóng)村人才培養(yǎng)和農(nóng)民子女受教育時(shí)間的均等化結(jié)合起來(lái)。
大竹縣向此德書(shū)記也說(shuō)，要激勵(lì)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)精神和熱情，還必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民群眾的教育。長(zhǎng)期以來(lái)我們對(duì)黨員教育抓得緊，但要通過(guò)黨員教育提升群眾教育。一些外出務(wù)工人員幾年不回家，不給家里打電話，不敬老養(yǎng)老，刑事案件頻發(fā)；國(guó)家的各項(xiàng)補(bǔ)貼增加，但有些農(nóng)民嫌少嫌麻煩，沒(méi)有起到激勵(lì)作用。

【啟示】
取消農(nóng)業(yè)稅后，鎮(zhèn)村干部不再面對(duì)農(nóng)民催糧催款，把節(jié)約出來(lái)的三分之二的時(shí)間用于服務(wù)農(nóng)民，落實(shí)黨和國(guó)家的惠農(nóng)政策，干群關(guān)系有很大的改善。但也有不少農(nóng)民群眾感激黨和國(guó)家的好政策，而對(duì)自己身邊的干部評(píng)價(jià)不高，認(rèn)為中央的政策是好的，是基層的“小和尚把經(jīng)念歪了”。
同時(shí)，很多基層干部也有委屈和報(bào)怨，過(guò)去損傷了群眾利益，老百姓還規(guī)規(guī)矩矩，現(xiàn)在為群眾辦好事，有人理所當(dāng)然“不知足”，有人指責(zé)挑剔“不領(lǐng)情”，還有人作為當(dāng)事人或受益人,本應(yīng)作為主角卻反倒成了“看客”，“農(nóng)民不急政府急”。
過(guò)去是群眾怕政府，現(xiàn)在是政府怕群眾，信訪和維穩(wěn)工作難度加大，軟硬兼施，圍追堵截阻止上訪，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至打出了“嚴(yán)禁非正常越級(jí)上訪”和“打擊非法上訪”的標(biāo)語(yǔ)。為此，必須改善基層政府服務(wù)水平，探索維護(hù)農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)治久安的工作機(jī)制。
（作者單位:中共四川省委黨校）

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