深刻變革的實現(xiàn)關(guān)鍵要調(diào)動人的積極性
全面推進依法治國需要大批懂法律、懂政策、懂國情的同志參加，需要調(diào)動全社會的力量參與建設(shè)，才能實現(xiàn)國家治理模式的深刻變革。這其中，關(guān)于人的方針政策和制度設(shè)計是非常關(guān)鍵的。脫離了有關(guān)人的政策，有關(guān)制度的政策也很難落實?！斗ㄖ螞Q定》認識到了這一點，在多個方面有明確的制度安排。
首先，增強立法的科學(xué)性、民主性依賴于立法者有較高的法律和政治素養(yǎng)，尤其是需要全國人大常委切實實現(xiàn)專職化?！斗ㄖ螞Q定》提出增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例，依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度，就是解決我國立法機關(guān)長期以來存在的不專業(yè)、不專職、不專注的頑疾。
其次，增強行政執(zhí)法效果，有賴于行政執(zhí)法人員素質(zhì)提升。我國行政執(zhí)法隊伍龐大，但行政執(zhí)法人員的素質(zhì)不高，這主要和行政執(zhí)法單位多、層次低有關(guān)。為此，應(yīng)當(dāng)減少行政執(zhí)法隊伍、提高行政執(zhí)法隊伍的層次、提升行政執(zhí)法人員素質(zhì)水平。《法治決定》提出，要推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，嚴(yán)格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動，就是解決執(zhí)法隊伍人的問題。
第三，增強司法機關(guān)的專業(yè)性和獨立性，必須建立司法人員保障體系，使得司法人員敢于依法獨立公正辦案，敢于對抗外在壓力?！斗ㄖ螞Q定》明確要求，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分，用意在此。
第四，要提高全體社會的法律素養(yǎng)，對于法治，也要從娃娃抓起，這是全面推進依法治國的社會基石?！斗ㄖ螞Q定》的一大亮點是將法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學(xué)設(shè)立法治知識課程，這是提升全社會法律素養(yǎng)的最深遠舉措。
最后，要把法治思維和依法辦事能力當(dāng)成各級領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的重要依據(jù)。長期以來，我國各級黨政系統(tǒng)都沒有將領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素養(yǎng)當(dāng)成晉升的重要因素，不少領(lǐng)導(dǎo)干部不知法、不懂法也沒有積極性學(xué)習(xí)法律，關(guān)鍵就是懂不懂法不影響升遷。為此，《法治決定》提出，要把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部。對特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。這一舉措，為全面推進依法治國提供了最直接的組織保障。
國家治理講求政府與社會合作，不僅僅指政府與社會合作確保法律在社會成員中得到實施，也包括政府接受社會的監(jiān)督確保法律在政府活動中得以貫徹。從世界各國實踐看，社會成員監(jiān)督政府的主要途徑就是行政訴訟。行政訴訟之所以居于主導(dǎo)地位，原因有二：
第一，行政訴訟具有超然性。社會成員當(dāng)面臨行政權(quán)侵害的時候，具有多重救濟選擇，可以選擇在行政體系內(nèi)部申訴復(fù)議，也可以選擇法院起訴。相比于在行政系統(tǒng)內(nèi)部申訴復(fù)議，或者找上級領(lǐng)導(dǎo)反映問題，行政訴訟是行政機關(guān)以外的人民法院主持實施，法院的公正性更強，更值得信賴。原因就在于法院獨立于行政機關(guān)的制度設(shè)計。
第二，行政訴訟賦予社會成員更多主動權(quán)。行政訴訟過程中違法行政受害者與行政機關(guān)在法庭上平起平坐，對等參加訴訟，進行陳述、辯論、質(zhì)證，主動行使訴訟權(quán)利，決定起訴的訴求、舉證質(zhì)證策略、是否上訴、是否接受和解等。而在其他救濟程序中，社會成員往往只能被動接受調(diào)查結(jié)論或者協(xié)調(diào)結(jié)果，自身往往無法參與其中，更沒有主動權(quán)。
行政訴訟是協(xié)商治理的依托和保障。在現(xiàn)代社會，政府依然掌握軍隊、警察和監(jiān)獄，掌握強大而又龐大的強制力量。促使政府與社會成員之間協(xié)商治理，其中一個重要因素就是行政訴訟制度的健康運行。行政訴訟制度賦予社會成員在法庭上依據(jù)法律和事實與行政機關(guān)對等交鋒的權(quán)利，這實際上構(gòu)成協(xié)商治理的依托。另一方面，行政訴訟也是協(xié)商治理的法律保障機制。
首先，沒有社會成員在法庭上的權(quán)利，政府也很難放下身段與社會成員協(xié)商治理。行政訴訟中包含雙方和解的制度設(shè)計，很多行政爭端都是以行政訴訟原告撤訴、被訴行政主體自行采取補救措施化解的。在法庭之外，政府往往愿意與社會成員協(xié)商治理，其背后的動力之一就是避免強行推行造成的敗訴風(fēng)險。
其次，行政訴訟也是協(xié)商治理的法律保障。政府與社會成員達成協(xié)議協(xié)商治理，這種模式需要防止雙方背信。一般而言，社會成員違背承諾政府可以直接處置，但政府違背承諾社會成員往往缺乏有效手段予以救濟。行政訴訟就是社會成員監(jiān)督政府履行承諾的法律手段。
行政訴訟是規(guī)則治理的核心環(huán)節(jié)。行政訴訟并非恣意進行，行政訴訟全過程都必須依據(jù)憲法和法律實施，行政訴訟的目的就是通過對行政行為合法性審查的方式促使行政機關(guān)依法行政。因此，行政訴訟是規(guī)則治理的核心環(huán)節(jié)，對此相關(guān)論述非常充分，已成常識。（作者為國家行政學(xué)院法學(xué)部講師、法學(xué)博士）
