如果包括高速公路在內(nèi)的所有收費(fèi)公路止于政府還貸公路，那么，收費(fèi)機(jī)構(gòu)的非營利性質(zhì)是理所當(dāng)然的。對(duì)非營利性機(jī)構(gòu)實(shí)行收支兩條線，同樣理所當(dāng)然。盡管現(xiàn)在有部分公路成了經(jīng)營性公路，但將其回歸政府還貸公路直至“公共路”，是大勢(shì)所趨，而從解決收費(fèi)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)入手破題，當(dāng)為合理、可行的選擇
收費(fèi)公路的通病到底是什么？
全國收費(fèi)公路專項(xiàng)清理第一階段摸底調(diào)查已于8月底結(jié)束，各地的摸底情況近期正陸續(xù)對(duì)外公布；截至目前，至少已有江蘇、北京、重慶、寧夏等12省市區(qū)作了公布，他們的摸底調(diào)查結(jié)果反映了那些值得關(guān)注的問題？
首先是債務(wù)余額高，東部地區(qū)尚可承受，而中西部地區(qū)存有隱憂。根據(jù)12省市區(qū)的調(diào)查結(jié)果，他們的收費(fèi)公路的累計(jì)債務(wù)余額超過7500億元，而去年的總收費(fèi)額為1025.7億元。應(yīng)該說，近十幾年來各地公路尤其是高速公路建設(shè)進(jìn)展迅猛，在“貸款修路、收費(fèi)還貸”的模式下，收費(fèi)公路暫時(shí)負(fù)債經(jīng)營是正常的，不必過分擔(dān)憂。以欠債較多的江蘇省為例，雖然累計(jì)債務(wù)余額高達(dá)1338億元，但全省收費(fèi)公路每年進(jìn)賬也高達(dá)234億元，巨額債務(wù)并非不可承受?？墒牵形鞑恳恍┦^(qū)的情況恐怕就不那么樂觀了，如前一陣被媒體曝光的云南省公路近千億元貸款面臨違約、平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)引起銀行業(yè)高度關(guān)注的事件。
其次是還貸占比低，還貸速度大可提升。從各地公布的情況看，很多省份公路還貸占收入之比為六七成，有的不足50%。比如某個(gè)特大城市，2010年收取公路通行費(fèi)近60億元，只有20.66億元用于還貸，占比不足34.6%，其中償還本金僅0.52億元，償還利息20.14億元——照此還貸速度，余額為338.57億元的債務(wù)不知何時(shí)才能還清。實(shí)際上，公路管理部門機(jī)構(gòu)臃腫、人員收入和運(yùn)營管理費(fèi)用過高等問題，是全國很多地方收費(fèi)公路的通?。贿@種狀況如不改變，再多的公路收費(fèi)也填不滿這個(gè)無底洞。
公路收費(fèi)本來是為了什么？
根據(jù)摸底調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合為期一年的收費(fèi)公路專項(xiàng)清理轉(zhuǎn)入后續(xù)的自查自糾、檢查復(fù)核、總結(jié)完善階段的工作實(shí)際，筆者認(rèn)為，有必要再次重申公路收費(fèi)的指導(dǎo)思想和基本原則。簡而言之，公路收費(fèi)是為了在較短的時(shí)間里建設(shè)更多的公路，以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和老百姓出行的需要；收費(fèi)是為了還貸，而不能摻雜其他動(dòng)機(jī)，還貸的速度越快，還路于民就越快，政府提供公路這一公共服務(wù)的目的也就能夠較快實(shí)現(xiàn)。
這次專項(xiàng)清理，應(yīng)該進(jìn)一步落實(shí)上述指導(dǎo)思想和基本原則。筆者以為，清理并糾正公路超期收費(fèi)、通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高等違規(guī)及不合理行為，堅(jiān)決撤銷已經(jīng)期滿的收費(fèi)項(xiàng)目，取消間距不符合規(guī)定的收費(fèi)站（點(diǎn)），只是階段性的工作目標(biāo)；而再次思考“公路收費(fèi)本來是為了什么”，并對(duì)公路建設(shè)模式和管理體制進(jìn)行反思與改革，才能從根本上解決問題。
實(shí)行收支兩條線已刻不容緩
目前，我國的收費(fèi)公路分為政府還貸公路和經(jīng)營性公路。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在現(xiàn)有一級(jí)和二級(jí)公路中，政府還貸公路居多，而在高速公路中，經(jīng)營性公路居多。經(jīng)營性公路大多是從政府還貸公路變性而來，如建成于1993年的某特大城市的機(jī)場高速公路，總投資11.65億元，其中銀行貸款7.65億元，其余4億元為該市與交通部合資，前者使用市財(cái)政資金，后者以投入車輛購置附加費(fèi)的形式出資，這兩項(xiàng)均歸為國家財(cái)政出資；在收費(fèi)3年多后，該市于1997年1月，將機(jī)場高速由政府還貸公路變更為經(jīng)營性公路，重新批準(zhǔn)收費(fèi)30年；兩年后，該市將路權(quán)劃撥給當(dāng)?shù)毓钒l(fā)展集團(tuán)有限公司，由這家公司運(yùn)營管理。這是經(jīng)營性公路的一種，另一種是經(jīng)營權(quán)上市，由上市的路橋公司運(yùn)營管理。
盡管許多人堅(jiān)持認(rèn)為，高速公路應(yīng)當(dāng)止于政府還貸公路，選擇路權(quán)轉(zhuǎn)讓或上市的方式并不妥當(dāng)，但并不妥當(dāng)?shù)淖冃砸呀?jīng)發(fā)生，復(fù)雜的利益關(guān)系已經(jīng)形成，改正需要時(shí)間；那么當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)如何規(guī)范社會(huì)各方質(zhì)疑頗多的公路收費(fèi)呢？筆者以為，在諸多可以采取的措施中，實(shí)行收支兩條線已刻不容緩。特別要指出的是，這里的收支兩條線，不是公司內(nèi)部的收支兩條線，而是由主管部門介入的收支兩條線，即全部公路收費(fèi)上繳主管部門，主要用于償還公路修建的貸款；公路管理機(jī)構(gòu)或公司通過編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，經(jīng)審查、批準(zhǔn)后，獲得運(yùn)營管理費(fèi)用。惟其如此，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)期限才能得到嚴(yán)格執(zhí)行，收費(fèi)流向才能做到切實(shí)透明。
路橋應(yīng)逐步成為真正的公共物品
可能有人會(huì)問，路權(quán)轉(zhuǎn)讓或上市后，公路的經(jīng)營管理已經(jīng)是公司行為，實(shí)行上述意義的收支兩條線不是對(duì)公司經(jīng)營管理的干預(yù)嗎？首先，我們需要明確，路權(quán)的轉(zhuǎn)讓或上市是不恰當(dāng)?shù)?，?shí)行收支兩條線是對(duì)此的一種糾正，如此方可“治本”。其次，應(yīng)在實(shí)行收支兩條線的基礎(chǔ)上，逐步將路橋行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)行業(yè)，將路橋公司回歸非營利性組織，直至使路橋成為真正的公共物品。因此，這一干預(yù)是不得已而為之，乃至是必須為之，不為之，不僅不能解決路橋收費(fèi)之亂象，更無法“還路于民”。
在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架中，中國目前的高速公路和部分一、二級(jí)公路是混合物品（服務(wù)），即兼有公共物品和私人物品的性質(zhì)，其投入既來自公共資源即財(cái)政資金，也來自私人資源，即車輛收費(fèi)?；旌衔锲芬话阌蓛煞N原因引起：一是具有非競爭性和排他性；二是具有外部性。中國現(xiàn)有的公路是二者兼而有之。提供混合物品的行業(yè)一般是公共服務(wù)業(yè)，根據(jù)中國收費(fèi)公路的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，逐步將路橋行業(yè)劃入公共服務(wù)業(yè)，再恰當(dāng)不過。如果這一分析成立，那么，路橋行業(yè)的微觀組織不應(yīng)當(dāng)是營利性企業(yè)，更不應(yīng)該是上市公司，而應(yīng)當(dāng)是非營利機(jī)構(gòu)。
如果包括高速公路在內(nèi)的所有收費(fèi)公路止于政府還貸公路，那么，收費(fèi)機(jī)構(gòu)的非營利性質(zhì)是理所當(dāng)然的。對(duì)非營利性機(jī)構(gòu)實(shí)行上述意義的收支兩條線，同樣理所當(dāng)然。盡管現(xiàn)在有部分公路成了經(jīng)營性公路，但將其回歸政府還貸公路直至“公共路”，是大勢(shì)所趨，只是一個(gè)時(shí)間問題，而從解決收費(fèi)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)入手破題，當(dāng)為合理、可行的選擇。
?。ㄗ髡撸宏悜?nbsp; 上海交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，執(zhí)行院長）
