作者：丁伯康 李鑫
自2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，“加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，改組成立一批國有資本投資公司，組建一批國有資本運(yùn)營公司”（以下簡稱“兩類公司”）的號召以后，“兩類公司”改革已逐步成為地方國資普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。怎樣認(rèn)識兩類公司改革的重要性，又能夠承上啟下做好國資體制完善和國企改革工作，逐步實(shí)現(xiàn)國資管理在授權(quán)體制、組織架構(gòu)、運(yùn)營模式、經(jīng)營機(jī)制等四個方面的重點(diǎn)突破，全面推進(jìn)“兩類公司”的改革，通過打造不同業(yè)務(wù)定位和運(yùn)營模式的國有資本投資、運(yùn)營公司，不斷提高國有資本和國有企業(yè)的投資、運(yùn)營效率，就成為了這一輪深化國資國企改革的關(guān)鍵點(diǎn)，并將起到牽一發(fā)而動全身的效果。
那么，如何深化授權(quán)經(jīng)營體制改革，探索國有資本投資、運(yùn)營公司的有效創(chuàng)建方式和運(yùn)營管理模式，既是當(dāng)前需要重點(diǎn)解決的理論問題，也是各地政府特別是國資部門需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。
一、“兩類公司”改革是深化國有資產(chǎn)管理體制改革的必然產(chǎn)物
自2003年國務(wù)院成立國資委，其核心職能被歸結(jié)為三件事：管人、管事、管資產(chǎn)。當(dāng)時國務(wù)院國資委監(jiān)事會下設(shè)幾十個監(jiān)事局，每個監(jiān)事局都要管理100多家央企的監(jiān)事會，所管理的企業(yè)不僅數(shù)量多，而且行業(yè)跨度大，再加上“管人、管事、管資產(chǎn)”的權(quán)責(zé)設(shè)定，使國資委要實(shí)現(xiàn)這種一對多的、面面俱到的全覆蓋管理，已經(jīng)不現(xiàn)實(shí)。在多年的實(shí)踐中，大家也很快意識到了這方面存在的管理問題，逐步達(dá)成一致，認(rèn)為國資委應(yīng)該負(fù)責(zé)國有資本管理方面的制度安排而不是包辦代替，甚至涉足到企業(yè)的經(jīng)營管理中去。為此，中央層面開始實(shí)施國有資產(chǎn)管理體制改革，其主要目標(biāo)是把國資委“管人、管事、管資產(chǎn)”的職能部分向下遷移，在國資委和國有企業(yè)之間，形成一個中間層，來解決所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間職責(zé)界定和責(zé)任劃分問題，即我們今天所看到的國有資本投資、運(yùn)營公司這個形態(tài)。
國有資本投資、運(yùn)營公司的出現(xiàn)，標(biāo)志著我國國有資產(chǎn)管理體制將逐步由“二層架構(gòu)”轉(zhuǎn)變成“三層架構(gòu)”。即從國資委——國有企業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)閲Y委——國有資本投資、運(yùn)營公司——國有企業(yè)。因?yàn)槎蛹軜?gòu)下國資委直接管理國有企業(yè)，國資委既要履行監(jiān)管責(zé)任，又要直接參與到國有企業(yè)的日常經(jīng)營決策和管理中去，因此非常容易造成監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的角色錯位，也日益引發(fā)各種矛盾。這樣的一種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員的情況，在三層架構(gòu)下，國資委只扮演大監(jiān)管的角色，由國有資本投資、運(yùn)營公司具體承擔(dān)出資人的職責(zé)，并以企業(yè)法人的身份管理和控制國有企業(yè)，相較于過去二層架構(gòu)下的政企不分，就改善了許多。這種以國有資本投資、運(yùn)營公司為核心的三層架構(gòu)，是完善國有資產(chǎn)管理體制的重要舉措，它不僅有利于推動國有資產(chǎn)監(jiān)管模式由“管資產(chǎn)”向“管資本”的根本轉(zhuǎn)變，更有利于實(shí)現(xiàn)國有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)的分離，提高國有資本和國有企業(yè)的市場化運(yùn)作水平。因此我們說，它既是黨中央、國務(wù)院推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革的一項(xiàng)重要舉措，也是國資委完善內(nèi)部職能、深化國有資產(chǎn)管理體制改革的必然產(chǎn)物。
二、地方國資打造“兩類公司”意義重大但問題不少
國有資本投資、運(yùn)營公司是推動國資管理體制改革的重要載體，也是實(shí)現(xiàn)政企分開的重要平臺，其能否順利組建已成為新一輪國企改革成敗的關(guān)鍵。目前在地方的國資管理系統(tǒng)當(dāng)中，大部分還仍然停留在“管人、管事、管資產(chǎn)”的階段。地方國資委與下屬國有企業(yè)的權(quán)責(zé)關(guān)系、功能定位、管控模式等仍未充分明晰。以某地級市的六大平臺公司為例，目前平臺公司都還劃歸相應(yīng)的政府行業(yè)主管部門管理，以代建城市基礎(chǔ)設(shè)施為主營業(yè)務(wù)，經(jīng)營決策偏行政化，缺乏市場化競爭力?？梢姡诋?dāng)前中央力推國企改革的背景下，地方國有資產(chǎn)管理體制急需由“管人、管事、管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”，而組建國有資本投資、運(yùn)營公司正是推動地方國資管理體制改革的一項(xiàng)重要舉措。此外，這個地方部分的國有企業(yè)，由于受國家政策變動、歷史沿革、市場化轉(zhuǎn)型不力等多方面因素影響，不少企業(yè)甚至處于虧損或破產(chǎn)、清算階段。這些虧損破產(chǎn)的國有企業(yè)既影響了地方國有資產(chǎn)保值增值，也阻礙了地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過組建國有資本投資、運(yùn)營公司，一方面有助于地方政府整合分散的國有資源，促進(jìn)國有資本合理流動，優(yōu)化國有資本投向，向重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢企業(yè)集中，另一方面，也有利于推動地方國有經(jīng)濟(jì)的布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而提高地方國有資產(chǎn)的投資效率和國有企業(yè)的經(jīng)營效益。所以，地方政府加快國資打造“兩類公司”，對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，促進(jìn)國有資本和國有企業(yè)的戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，意義是非常重大的。
但是，我們也要看到，目前地方國有企業(yè)在發(fā)展中，也遇到了不同程度的轉(zhuǎn)型速度慢，發(fā)展方向不清，改革措施不力的問題。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，特別是不少地方政府的投融資平臺公司，在面臨國家新的調(diào)控政策和債務(wù)管理方面要求時，缺乏工作激情和創(chuàng)新的動力，在公司未來的轉(zhuǎn)型發(fā)展方面，沒有信心，在管理決策上也有寅吃卯糧的現(xiàn)象。組建國有資本投資、運(yùn)營公司，則有助于地方政府建立健全“協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡”的公司治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)董事會的戰(zhàn)略決策能力。其次，國有資本投資、運(yùn)營公司通過其資本運(yùn)營能力可以合理配置平臺公司的償債周期，降低融資成本并管控債務(wù)風(fēng)險，更好發(fā)揮經(jīng)營性國有資本杠桿作用，增強(qiáng)平臺公司的持續(xù)融資能力，進(jìn)一步推動投融資體制改革。最后，國有資本投資與運(yùn)營相結(jié)合有助于國有企業(yè)預(yù)算控制、成本控制、盤活存量、財務(wù)預(yù)警、妥善應(yīng)對復(fù)雜的市場環(huán)境，增強(qiáng)有效管控財務(wù)和運(yùn)營風(fēng)險的能力。
從資源配置角度看，國有資本投資公司側(cè)重于對市場不完善、市場失靈的糾正與彌補(bǔ)。在那些市場不能發(fā)揮作用但又對保障民生具有戰(zhàn)略性功能的領(lǐng)域，國有資本投資公司需要發(fā)揮應(yīng)有的作用。通過產(chǎn)業(yè)投融資，實(shí)現(xiàn)政府的政策性目標(biāo)。國有資本運(yùn)營公司則采取資本運(yùn)作與資本整合相結(jié)合的方式，側(cè)重于通過市場機(jī)制推動國有資本由實(shí)物形態(tài)的企業(yè)向價值形態(tài)的資本轉(zhuǎn)變。通過股權(quán)運(yùn)營、價值管理等市場化力量讓國有資本流動到最能發(fā)揮作用的地方。從各省市的試點(diǎn)成效來看，無論是國有資本投資公司還是國有資本運(yùn)營公司，對整合地方國有資源、提高國有資產(chǎn)運(yùn)營效率都有明顯的促進(jìn)作用。
三、地方國資在“兩類公司”改革中切忌照搬照抄脫離實(shí)際
地方國有資本投資、運(yùn)營公司改革，既是一項(xiàng)前沿性的理論研究，也是一個操作性的實(shí)踐探索。只有在對我國國資國企改革、國有資本管理、國有資本投資運(yùn)營公司等的相關(guān)理論和改革背景，進(jìn)行深入研究的基礎(chǔ)上，經(jīng)過科學(xué)分析，與地方的實(shí)際情況進(jìn)行結(jié)合，才能總結(jié)和探索出一條適合地方國資國企深化改革、打造符合地方實(shí)際的“兩類公司”改革新路子、新舉措。
首先，組建“兩類公司”有前提，地方政府需補(bǔ)齊短板。作為地方政府而言，與央企和部分國有大型國有企業(yè)相比，地方國有企業(yè)整體上來說，資產(chǎn)質(zhì)量不高，整體實(shí)力較弱，與組建國有資本投資、運(yùn)營公司有一定差距，急需補(bǔ)足短板。就以某地級市為例，我們調(diào)研分析的數(shù)據(jù)顯示，目前該市六大平臺整體呈現(xiàn)盈利性較差，主業(yè)不突出，現(xiàn)代企業(yè)制度不健全，管理有待規(guī)范，業(yè)務(wù)邊界不清，資本運(yùn)作能力較弱，專業(yè)化人才隊(duì)伍不足，部分平臺負(fù)債率過高等問題，需在職能定位、專業(yè)人才、制度建設(shè)方面進(jìn)行補(bǔ)足。
第二，目前地方國有經(jīng)營性資產(chǎn)，不僅缺乏，分布還較為分散，國有資源利用率有待提升。目前在不少地方的市、縣域范圍內(nèi)的國有經(jīng)營性資產(chǎn)，分割管理依然存在，資產(chǎn)分散和沉淀現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。急需將國有經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)一納入同級國資管理部門進(jìn)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。同時，還需要對相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行清查、梳理、整合，把各企業(yè)與政府之間的關(guān)系理順，對其職能定位和業(yè)務(wù)范圍需重新界定、重新劃分。這需要地方政府在頂層設(shè)計上，采用組建國有資本投資、運(yùn)營公司的方式，對政府掌控的國有經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理和運(yùn)作，使資源、資產(chǎn)、資金、資本相互轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)國有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)國有資本市場化運(yùn)作，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大，有效防止國有資產(chǎn)流失，切實(shí)發(fā)揮各國有企業(yè)在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和推動地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的帶動作用。
第三，打造地方國有資本投資運(yùn)營公司首先需要從其功能、作用出發(fā)，時刻堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，抓住打造兩類公司的核心要素和根本目的，結(jié)合地方政府所擁有的國有資本和國有企業(yè)實(shí)際狀況，做好國有資本投資運(yùn)營公司組建方案的頂層設(shè)計。
地方推進(jìn)兩類公司的改革，主要是以服務(wù)城市發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化地方國有資本布局、提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合實(shí)力為目標(biāo)。通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運(yùn)作等，發(fā)揮投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整作用，推動產(chǎn)業(yè)集聚、化解過剩產(chǎn)能和轉(zhuǎn)型升級，培育核心競爭力和創(chuàng)新能力，提升國有資本控制力、影響力。通過盤活國有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動社會資本共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國有資本合理流動和保值增值。要以經(jīng)濟(jì)效益為主兼顧社會效益，以“項(xiàng)目投資、城市運(yùn)營、多元服務(wù)”為基本發(fā)展理念，以產(chǎn)業(yè)基金、創(chuàng)投基金、策略投資、產(chǎn)權(quán)交易、資本運(yùn)作為服務(wù)手段，實(shí)現(xiàn)地方國有資產(chǎn)向國有資本的轉(zhuǎn)變，為地方政府的重點(diǎn)項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供支持和服務(wù)。
第四，打造地方國有資本投資運(yùn)營公司應(yīng)以國發(fā)〔2018〕23號文為指導(dǎo)，劃入國有股權(quán)和完善法人治理結(jié)構(gòu)。從組建方式來看，地方國資委試點(diǎn)的國有資本投資運(yùn)營公司要結(jié)合地方政府事權(quán)集中、城市資源分散和市場空間有限的特殊情況，通過創(chuàng)新性財權(quán)與事權(quán)結(jié)合方式，把國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司的職能進(jìn)行集中打造，即根據(jù)地方政府確定的目標(biāo)任務(wù)和布局領(lǐng)域，通過無償劃轉(zhuǎn)或市場化方式重組整合相關(guān)業(yè)務(wù)的國有資本，把原有的地方國企轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂姓厥饽康牡膰匈Y本投資運(yùn)營公司，并承接部分國資委的管理職能，履行好國有資本出資人的義務(wù)和責(zé)任，經(jīng)營和管理好企業(yè)。同時從公司治理架構(gòu)來看，要重視提高外部董事的參與度，使董事會權(quán)責(zé)在重大事項(xiàng)決策和企業(yè)的長期發(fā)展方面，得到有效落實(shí)。避免照搬照抄在央企層面打造“兩類公司”的做法，人為的把地方國有資本投資、運(yùn)營公司分割設(shè)立。造成國資監(jiān)管的難度加大，職責(zé)權(quán)限和管理架構(gòu)不清晰，國有資本投資、運(yùn)營公司自身監(jiān)管難度增加和成本上升的情況。
最后，對于財力較弱的縣一級地方政府不建議組建“兩類公司”。特別是對于在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的國有企業(yè)開展國有資本投資運(yùn)營公司的改革試點(diǎn)，要十分慎重。由于監(jiān)管理念的相對滯后，加上地方國資本身規(guī)模小、國企數(shù)量少及市場化程度不高、監(jiān)管架構(gòu)不清晰等原因，如果在方案上不夠合理和成熟，那么極易導(dǎo)致“兩類公司”的改革變形，甚至失敗。要不就會出現(xiàn)方案遲遲難以落地，或盡管名義上成立了投資運(yùn)營公司，實(shí)際上卻未真正按照新一輪國企改革的方向運(yùn)營的情況。
作者簡介：丁伯康，系國家發(fā)改委和財政部PPP專家?guī)祀p庫專家、中國城投網(wǎng)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，現(xiàn)任住建部中國建設(shè)會計學(xué)會投融資專業(yè)委員會副主任、中國現(xiàn)代集團(tuán)有限公司董事長兼現(xiàn)代研究院院長、江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司董事長。李鑫，系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司現(xiàn)代研究院高級研究員。
