| 展中亞洲財政政策縱覽(上) | |||
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過去幾年里，亞洲開發(fā)銀行(ADB)的發(fā)展中成員國(DMCS)面臨了全球的經(jīng)濟(jì)衰退和疲軟的外部需求。這種形勢促使了許多成員國政府采取了擴(kuò)張性貨幣及財政政策以刺激經(jīng)濟(jì)增長和防止進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)衰退。本文回顧了近年來發(fā)展中成員國實行的財政政策，并顯示出，小地區(qū)和國家之間在經(jīng)濟(jì)狀況和發(fā)展方面發(fā)生的重大變化需要建立起不盡相同的政策體系。日益增長的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)已成為人們擔(dān)憂的一個原因，處于這種情況的國家現(xiàn)在正在做出各種努力爭取實現(xiàn)財政統(tǒng)一。 財政指標(biāo)和危機(jī)后的政策 1997年亞洲金融危機(jī)和隨后而來的全球經(jīng)濟(jì)衰退對東亞和東南亞的影響普遍大于對亞洲其他小地區(qū)的影響。這次危機(jī)直接打擊了許多國家的經(jīng)濟(jì)。此外，這兩個小地區(qū)的對外開放和美國作為出口市場的重要性使它們特別易受過去兩年來美國經(jīng)濟(jì)疲軟的影響。而對信息與通信技術(shù)產(chǎn)品的需求的減少也損害了這兩個小地區(qū)的出口，因為它們非常依賴這些產(chǎn)品， 這次危機(jī)以及為了應(yīng)對它而推出的政策形成了東亞和東南亞地區(qū)政府的財政狀況的重要分水嶺，東南亞的財政平衡比東亞的出現(xiàn)了更明顯的惡化。在某些情況下，這個地區(qū)的政府收入急劇縮小，同時卻需要更大的支出以支持銀行部門和恢復(fù)銀行部門的名譽(yù)、滿足對社會保障網(wǎng)越來越多的需求以及繼續(xù)償還外債。隨著本幣大幅度貶值，用本幣償還外債的數(shù)額大大地增加了。另外，在某些情況下，或有財政負(fù)債則變成了實際負(fù)債。 在東亞，有些國家財政結(jié)余逐漸減少，而有些國家卻開始出現(xiàn)赤字。也許，最引人注目的轉(zhuǎn)變出現(xiàn)在中國香港。其預(yù)算在1997年之前幾乎都有盈余，但是由于1997年發(fā)生了金融危機(jī)，中國香港在1997年取得了相當(dāng)于當(dāng)年GDP(國內(nèi)生產(chǎn)總值)的6.5%的盈余，然而在1998年卻出現(xiàn)了相當(dāng)于當(dāng)年GDP的1.8%的赤字，據(jù)估計，在2002財政年度(FY)會出現(xiàn)相當(dāng)于當(dāng)年GDP的5.5%的赤字，因為資產(chǎn)價格的下跌繼續(xù)消耗政府的金庫，而疲軟的經(jīng)濟(jì)狀況又加劇了政府稅收收入的下降。中國臺北的財政亦字在20世紀(jì)90年代中期徘徊在相當(dāng)于同期GDP的1%左右，但是在2002年已上升到相當(dāng)于當(dāng)年GDP的3%的水平。中國的赤字從1995年相當(dāng)于當(dāng)年GDP的1%上升到2002年相當(dāng)于當(dāng)年GDP的3%。韓國的預(yù)算也從1997年的盈余下降到1999年的赤字，但該國強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長提高了政府的稅收收入，并從2000年起使國家財政出現(xiàn)了預(yù)算盈余。 在東南亞，印度尼西亞、馬來西亞和泰國在危機(jī)發(fā)生前長期保持財政盈余。1994年，菲律賓由于采納了更多鄰國所實行的保守財政政策，因此在20多年來第一次取得了財政盈余的成績。但是，這四國的預(yù)算在1998年都跌入赤字，而且從那以后預(yù)算一直都是赤字。新加坡在 2001年出現(xiàn)中度赤字，這是1987年以來的第一次。 東亞及東南亞政府都積極地實施了擴(kuò)張性財政政策以應(yīng)對危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)衰退。中國和馬來西亞的固定或?qū)嶋H匯率制度縮小了貨幣政策的適用范圍，因此這兩個國家在利用財政政策方面有其特別之處。為了提高政府支出，鼓勵私人投資與消費，它們實行了好幾套的重大激勵政策，體現(xiàn)出了范圍廣泛的各種首創(chuàng)精神。就連傳統(tǒng)上抵制使用財政政策來進(jìn)行短期需求管理的新加坡也實行了好幾套的重大激勵政策以對2001年出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)下降做出反應(yīng)。雖然這些激勵政策為這兩個國家注入了動力，但是也使其財政赤字更加嚴(yán)重。 除了馬來西亞和中國臺北，這兩個地區(qū)的國家經(jīng)常費用的增長一般都超過了資本支出。自從1997年以來，有好幾個國家用于福利及社會保障開支的經(jīng)常費用出現(xiàn)了特別顯著的增長 (見圖1)。例如，為了刺激國內(nèi)需求和支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，中國的福利及社會保障的支出從1996年僅占總支出的0.2%猛升至2002年的6%。在某種程度上，這是對快速增長的失業(yè)率的一種反應(yīng)，因為許多國有企業(yè)被日益激烈的競爭逼到了破產(chǎn)的邊緣，改革也逐漸把福利義務(wù)從工作單位轉(zhuǎn)移到政府身上。由于正在出現(xiàn)城市貧困群體，“最低生活補(bǔ)助”的支出在1998—2002年回增加了9倍，達(dá)到5.542億美元。 在稅收方面；東亞及東南亞政府為了復(fù)蘇私人部門的經(jīng)濟(jì)活動而實行了減稅和稅收鼓勵政策。相應(yīng)地，這兩個地區(qū)的大多數(shù)國家稅收增長從1997年到2001；年出現(xiàn)了大幅度的下滑，因為其中有若干國家的經(jīng)濟(jì)活動仍然在減少(自1994年稅收改革以來，中.國改進(jìn)了稅收，因此盡管最近降低了公司的收入稅，稅收的增長速度還是加快了。)與1990年到1996年15.3%的年均增長率相比，中國香港的實際收入總額從1997年到2002平均每年急劇下降了11.3%。 1997年之后出現(xiàn)的財政收入下降是由于對資產(chǎn)稅收的嚴(yán)重依賴、資產(chǎn)市場的不景氣以及實行了反周期性的財政措施造成的。泰國為新企業(yè)、家庭采購和股票上市交易提供減稅政策來刺激國內(nèi)需求。新加坡2002年的財政預(yù)算提出，調(diào)低公司及個人所得稅率、提高對金融部門的稅收鼓勵力度以及進(jìn)一步對某些服務(wù)性公司的研發(fā)支出實行減稅。馬來西亞調(diào)低了個人所得稅率，降低了一些中間貨物的進(jìn)口稅，調(diào)整了投資減免稅以及推出了免稅期政策，這些措施連同疲軟的經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致了作為CDP一部分的稅收收入從1997年到2000年出現(xiàn)了大幅度的下降。2000年以來馬來西亞的稅收已有所增加，但是仍低于危機(jī)前的水平； 圖1 社會保障與福利支出增加的份額%份額 注：中國與韓國的資料為1996年與1999年的資料；新加坡的資料為1998年與2000年的資料。 資料采源：亞洲開發(fā)銀行(ADB)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)；國際貨幣基金組織、政府財政統(tǒng)計年鑒。 圖2 中亞稅收收入很低 資料來源：亞洲開發(fā)銀行(ADB)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫系統(tǒng) 大多數(shù)南亞國家受到金融危機(jī)的影響較小，它們在20世紀(jì)如年代后期維持了穩(wěn)步增長，所以來自緩慢增長的預(yù)算壓力并不是影響這些國家的財政政策的主要因素。此外，由于稅收的不力以及政府在節(jié)支方面的無能(或不情愿)，因此持續(xù)的財政赤字一直是南亞國家的正常現(xiàn)象，這種情況使得進(jìn)一步實行財政擴(kuò)張的余地變得微乎其微。結(jié)果，大多數(shù)南亞國家的政府在過去的幾年里一直沒有實行財政擴(kuò)張，它們作為GDP份額的收支也保持相對穩(wěn)定。然而，財政狀況的不斷惡化近年來促使了一些政府對其財政政策進(jìn)行了適度的調(diào)整(見以下財政統(tǒng)一這一節(jié))。在2001年和2002年之間，斯里蘭卡政府的赤字由相當(dāng)于10.9%的GDP減少到 9%，這主要是通過縮減開支取得的。孟加拉國政府通過重新強(qiáng)調(diào)管理創(chuàng)新、嚴(yán)密監(jiān)控和監(jiān)督增加了稅收收入。 幾個經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的亞洲國家面臨著影響它們財政狀況的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)性問題。蒙古、柬埔寨和老撾在過去的十年里幾乎每年都出現(xiàn)重大的政府財政赤字。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、尤其是關(guān)閉無效率的國營企業(yè)以及失去大量的外國援助給蒙古帶來許多財政的挑戰(zhàn)，而政治動蕩和死氣沉沉的經(jīng)濟(jì)運作情況卻成了柬埔寨和老撾出現(xiàn)財政困難的原因。 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為影響中亞國家(CARS)的財政狀況的主要因素。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的最初階段往往伴隨著財政平衡的不斷惡化。這是由于私有化和企業(yè)重組需要增加失業(yè)津貼、養(yǎng)老金以及其他形式的福利支出的緣故。在一些國家，社會保障和福利支出占了當(dāng)前總支出的30%以上(蒙古的情況也大致如此，2000年蒙古的社會保障和福利支出占了政府總支出的24.6%。)與此同時，來自國有企業(yè)的稅收收入下降了，而來自新興的私人部門的稅收收入增長的速度卻很緩慢(見圖2)。 由于稅收收入不斷減少而與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相關(guān)的支出不斷增加，大多數(shù)中亞國家在20世紀(jì)90年代持續(xù)出現(xiàn)了巨大的財政亦字。然而，自從1999年以來，盡管全球經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了下滑趨勢，中亞國家的經(jīng)濟(jì)狀況卻出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入了健康的軌道，這使它們減少了財政赤字；反過來又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型最初階段的巨大困難之后，一些中亞國家近些年成功地躋身于世界最高增長率的國家行列。這些國家的政府支出不是用于刺激需求，而是主要集中在長遠(yuǎn)的事項上，例如提供基礎(chǔ)設(shè)施。有些中亞國家也利用改善的經(jīng)濟(jì)狀況來改革其財政體系，實施財政統(tǒng)一。然而，由于GDP的快速增長，現(xiàn)在，這些國家用占GDP的百分率來計算的總支出與20世紀(jì)90年代早期的高水平支出相比已有所下降。 財政狀況最嚴(yán)峻的國家也許是太平洋國家，它們?nèi)匀幻鎸χ邢薜慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，仍然要在很大程度上依靠外援，對外部沖擊的抵御能力仍然很脆弱，在財政金融管理方面仍然有種種困難。有些太平洋國家最近還遭受到政治動蕩、種族沖突和國內(nèi)騷亂的影響，其中大多數(shù)國家的經(jīng)濟(jì)增長仍然很低。因此，其中有許多國家持續(xù)出現(xiàn)財政赤字。 公共部門較大和中央政府的支出占了GDP的巨大份額這兩點是許多太平洋國家的特點，因此這些國家對這些開支的變化高度敏感，許多太平洋國家的國內(nèi)稅收收入能力仍然很脆弱，政府的支出過度依賴國外援助。對國外資助的過度依賴降低了財政政策對宏觀經(jīng)濟(jì)管理的作用，因為政府支出取決于是否能得到國外援助。國外援助往往不像稅收收入那樣穩(wěn)定和具有可持續(xù)性；因此導(dǎo)致了不穩(wěn)定的財政平衡。 如果援助款不到位，這些國家的經(jīng)濟(jì)可能就會非常緊張，正如發(fā)生在馬紹爾群島上的情況一樣，在那，政府和整個國家都非常依賴“自由聯(lián)合條約”中美國提供的各項資金款項。馬紹爾群島政府大量舉債，但是公共投資卻不能產(chǎn)生出預(yù)期的收益，而且公共部門變得過于龐大而低效。這些再加上美國援助的按比例減少導(dǎo)致了發(fā)生于1996年和1997年的那次重大的金融危機(jī)，從那以后，該國的經(jīng)濟(jì)一直很疲軟。同樣，在美國削減子按照“自由聯(lián)合條約”對密克羅尼西亞聯(lián)邦提供的資金后，除2000年外，該國的經(jīng)濟(jì)增長自從20世紀(jì)90年代中期以來一直非常疲軟。自從1999年以來，該國經(jīng)濟(jì)增長的恢復(fù)一直被擴(kuò)張性財政政策所驅(qū)動，該政策之所以可能實施是因為該國從“自由聯(lián)合條約”中得到的資金突然增加了。 發(fā)展中亞洲面對的財政挑戰(zhàn) 用增加政府債務(wù)來為財政赤字提供資金的做法可能會增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，還可能會危及財政的可持續(xù)性，并阻礙經(jīng)濟(jì)的運作。在過去幾年里，大多數(shù)亞洲開發(fā)銀行的發(fā)展中成員國的債務(wù)與GDP的比率都上升了?？焖俚膫鶆?wù)增長會排擠掉私人投資，抑制私人消費，使各種資源從實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)向他用，限制對人力發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的投資，并且給實施貨幣政策帶來各種困難。債務(wù)與GDP的高比率也往往會使財政政策刺激經(jīng)濟(jì)增長的效率降低。對于遭受持續(xù)財政赤字和沉重債務(wù)之苦的國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，減少赤字和償還債務(wù)是至關(guān)重要的。 在大多數(shù)東亞國家中，總體的債務(wù)與GDP的比率仍然是適中的，但是在最近幾年里，這個比率已大大上升了，這與財政赤字的擴(kuò)大或出現(xiàn)是一致的。在某些情況下，東亞各國政府還要面對增加的種種或有負(fù)債。中國政府把扶持國有企業(yè)的重?fù)?dān)轉(zhuǎn)移給.國有銀行部門。不良貸款可能會因此而累積起來，它可能會威脅到財政的可持續(xù)性，并且妨礙宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。在印度尼西亞、.馬來西亞、菲律賓和泰國，本國貨幣急劇貶值、國內(nèi)實際利率調(diào)高、政府稅收收入降低以及金融危機(jī)引起的出口下降等因素結(jié)合起來導(dǎo)致了外債償還的規(guī)模和負(fù)擔(dān)兩方面都急劇擴(kuò)大。財政擴(kuò)張進(jìn)一步導(dǎo)致財政亦字的增加和債務(wù)累積的增加。 南亞有幾個國家由于持續(xù)的財政赤字而背負(fù)起沉重的債務(wù)，例如印度在2001年中央及地方政府的負(fù)債合起來增加到大約相當(dāng)于當(dāng)年GDP的72.6%。一些南亞國家可以獲得外來資金，因此緩解了國內(nèi)信用的壓力，減少了赤字籌資以及因此排擠掉私人投資的可能性。但是對外來資金的過分依賴是要冒越來越多地受到國外沖擊的風(fēng)險的。 強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長減輕了中亞各國的財政壓力；政府的外債下降了，這符合政府限制借款和償還未付國外債務(wù)的意圖。盡管如此，中亞各國仍然面對著重大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，比如塔吉克斯坦的政府外債在2002年超過了當(dāng)年GDP的87%。 在太平洋國家，控制持續(xù)的財政赤字和減少外債仍然是主要的挑戰(zhàn)。其中有些國家的高額赤字和負(fù)債已經(jīng)對財政的可持續(xù)性構(gòu)成了威脅，而且引起了宏觀經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。庫克群島和馬紹爾群島的政府負(fù)債在20世紀(jì)90年代中期達(dá)到無法支撐下去的水平，導(dǎo)致了財政危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。瑙魯幾乎沒有什么籌資選擇權(quán)來應(yīng)對其持續(xù)的預(yù)算赤字。缺乏足夠的抵押資產(chǎn)、地方無償債能力或者沒有未來的收入來源大大地削弱了政府獲得新資金的能力。一些太平洋國家現(xiàn)在面臨著無力支付公共部門工資和公用事業(yè)賬單的困境。 債臺高筑可能會變?yōu)閻盒匝h(huán)(見表1)。不斷增加的債務(wù)給許多國家的支出帶來了越來越多的壓力，因為債務(wù)增加了，相應(yīng)地就要支付較多的債務(wù)利息，結(jié)果可能會導(dǎo)致更高的債務(wù)水平、更大的利率壓力、更大的預(yù)算赤字和更多的債務(wù)。1999年，印度尼西亞和菲律賓總收入的近20%被用來償還利息；2000年，印度和斯里蘭卡當(dāng)年收入的30%以上也同樣被用來償還利息。2001年11月，有幾個國家，其中包括印度尼西亞、巴基斯坦和塔吉克斯坦，不得不和巴黎俱樂部成員國重新安排償還雙邊債務(wù)的日期。為了降低債務(wù)水平，這些國家的政府必須取得大量的基本預(yù)算結(jié)余，或許必須賣掉一些資產(chǎn)。 公共支出的增加和政府債務(wù)的不斷增加可能會限制私人部門可獲得的貸款，導(dǎo)致更高的利率，而且會排擠私人投資。運用宏觀經(jīng)濟(jì)模型來模擬一些國家的經(jīng)濟(jì)表明，由于私人投資者對貸款的需求在金融危機(jī)過后遭到了沉重的打擊，在東亞及東南亞，排擠私人投資的影響并不大，這些小地區(qū)的國家仍然具有巨大的超額生產(chǎn)能力。但是如果持續(xù)下去，債務(wù)累積最終會妨礙私人投資。在南亞，摸擬的結(jié)果表明，高額的公共支出已經(jīng)導(dǎo)致了對私人投資的排擠。在太平洋國家，公共部門龐大并且占用了大量的資源，遏制了私人部門的發(fā)展。大量的援款也許已經(jīng)抬高了匯率，阻礙了出口增長，削弱了國內(nèi)產(chǎn)品和進(jìn)口產(chǎn)品競爭的能力。不斷增加的債務(wù)也會限制貨幣政策的選擇權(quán)，因為對政府外債的不同看法會影響金融市場的走勢和利率。為了保證貨幣政策的可靠性，為了避免將維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定作為惟一責(zé)任的、負(fù)擔(dān)過重的貨幣政策，就必須實行謹(jǐn)慎的財政政策。 作者:何其菁（譯） 來源:《世界經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2004年第1期 |
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