上海學前教育的發(fā)展得益于上海社會經(jīng)濟發(fā)展所帶來的良好發(fā)展環(huán)境，以及市民對學前教育認識、需求的不斷提高，上海學前教育事業(yè)發(fā)展在規(guī)模不斷擴大的同時，也推進了學前教育從規(guī)模建設向內涵發(fā)展的進程。近年來，隨著政府管理職能的轉變，建立一個責任政府、服務政府和法制政府已成為政府管理工作的重心，為此，上海市教委在推進學前教育的改革發(fā)展，完善學前教育的法制建設方面做了如下幾方面的工作。
一、推進學前教育改革，促進多樣化服務體系的構建和內涵發(fā)展
?。ㄒ唬┩七M0-6歲托幼一體化管理體制改革。
1999年市政府頒布了《上海市人民政府辦公廳轉發(fā)市教委等九部門關于推進上海市0-6歲學前教育管理體制改革若干意見的通知》，初步形成了0-6歲學前教育整體、系統(tǒng)、科學的管理一體化格局，實現(xiàn)依法管理、結構合理、投資高效和運行機制科學有序發(fā)展的局面。主要體現(xiàn)為：
1、確立了托與幼統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調發(fā)展的思想。各區(qū)縣地方政府與教育主管部門確立了整體、系統(tǒng)的托幼一體化管理理念，開始關注本區(qū)域兒童自出生開始的動態(tài)情況，整體考慮托與幼、正規(guī)教育與非正規(guī)指導服務共同推進的發(fā)展策略。
2、初步理順了托幼一體化的管理體制。形成了由市區(qū)教育行政部門主管0-6歲的學前教育工作，衛(wèi)生行政部門負責衛(wèi)生保健工作，計劃、建設、財政、物價等相關部門在各自的職責范圍內分工負責的學前教育管理體系。各區(qū)縣政府職能部門依托區(qū)縣政府托幼領導小組，在區(qū)域推進托幼事業(yè)整體發(fā)展等重大問題上進行決策，協(xié)調推進各相關部門、條與塊間的工作。
3、優(yōu)化資源配置。本市托幼機構房產資源、人力資源已逐漸得到融通，逐步緩解了托幼機構教職人員結構不合理的矛盾。同時，采用新建的托幼配套資源聯(lián)體建設的方法，擴大了機構的辦學規(guī)模，提高了托幼配套資源的使用效益，學前優(yōu)質教育資源不斷得到擴大。
?。ǘ嫿?-3歲早期服務體系。
1、以課題為抓手推進早期教育。本市以開展國家哲學社會科學規(guī)劃“十五”重點課題《0-3歲嬰幼兒早期關心和發(fā)展的研究》為抓手，促進0-3歲早期教育工作的深入開展。確立長寧、盧灣、楊浦、虹口、徐匯、嘉定、青浦等7個區(qū)縣為試點區(qū)，近30家幼兒園為試點園，各試點區(qū)、園依托社會各方力量在構建0-3歲散居兒童早期教養(yǎng)工作管理網(wǎng)絡等方面開展了卓有成效的實踐探索。目前，試點成果已擴大至寶山、浦東新區(qū)、靜安、及黃浦等區(qū)。課題以研究方式組織專家開展對3歲前嬰幼兒身心發(fā)展特點和成長規(guī)律的研究，探索建立適合嬰幼兒成長的教養(yǎng)環(huán)境，制訂并出臺了《0－3歲嬰幼兒教養(yǎng)方案》，并由市教委、市衛(wèi)生局、市民政局、市編委、市計生委、市婦聯(lián)等機構聯(lián)合頒發(fā)了《關于推進0-3歲散居兒童早期教養(yǎng)工作的意見》，對科學育兒指導的目標、形式、內容、管理及運行機制等提出了要求，有力地推進了上海市普及科學育兒指導工作的開展。
2、擴大學前教育的服務內涵，探索0-3歲嬰幼兒早期教育指導的服務體系。一方面，各區(qū)縣教育部門發(fā)揮主管的職能，建立3歲前在園在托兒童保教研究指導網(wǎng)絡，提高托班的保教質量；另一方面，各試點區(qū)縣成立了具有管理、指導和服務功能的“0-3歲早期教育指導中心”，拓展托幼園所面向社區(qū)指導家長開展家庭教育的服務功能，以學前教育機構為主體，設立親子教育指導站，為3歲前散居兒童及家長提供指導服務，將區(qū)域內每一個兒童的發(fā)展納入視線范圍。
?。ㄈ┘訌姽芾砼c政策引導，動員社會各方面多渠道、多形式發(fā)展學前教育事業(yè)。
本市學前教育多元投資辦園的格局已基本形成。本市托幼機構中，社會力量舉辦的約占42%，在園所兒童占到了36%。據(jù)對2002年全市
幼兒園經(jīng)費的估算，全市學前教育來自民間的資金投入已占54.48%，改變了學前教育以財政投入為主的狀況。1996年上海市教委頒發(fā)《關于進一步加強本市民辦幼兒園管理工作的若干意見》以來，市區(qū)縣民辦教育管理的職能定位更加明晰，本市民辦幼兒園發(fā)展的政策環(huán)境、市場環(huán)境不斷得到改善。
1、民辦幼兒園的發(fā)展已顯現(xiàn)一定的規(guī)模優(yōu)勢。2003年上海民辦幼兒園數(shù)量達178所，占獨立幼兒園的17.6%。同時，上海的民辦幼兒園已呈現(xiàn)集團化發(fā)展趨勢，由于教育部門辦園主導作用的發(fā)揮，民辦園的辦學水平正穩(wěn)步得到提高，部分園所機構已達到或接近一級幼兒園的辦學水平。
2、營造有利于民辦學前教育機構公平發(fā)展的政策環(huán)境。放開民辦托幼機構的收費與招生政策，使民辦幼兒園的運作更加符合市場規(guī)律；在辦學條件上與公辦幼兒園一視同仁，并注重發(fā)揮民辦幼兒園自主管理、自我發(fā)展的優(yōu)勢；通過合理布局與對公立園的政策調控，保持不同性質辦學主體的公平發(fā)展與學前教育市場的總體平衡；與此同時，將對民辦幼兒園的管理重心下放至區(qū)縣層面，對區(qū)縣教育主管部門加強政策指導。為更好地貫徹國務院13號文件精神，上海市教委即將出臺《關于深化學前教育辦學體制改革的若干意見》，就辦學體制改革的指導思想和基本原則、政府責任及提供發(fā)展保障等一系列問題提出具體意見。
?。ㄋ模╅_展課改推進工作，提高學前教育的辦學質量。
學前教育課程改革是關系到上海市未來人口素質和上海城市未來發(fā)展前途的一項重要工程。為此，上海積極貫徹國家《幼兒園教育指導綱要》精神，在課程建設方面，制定了《上海市學前教育綱要》、《上海市學前教育課程指南》（試行），編制《學前教育教師參考用書》，研究幼兒園園本課程建設的要素，走的是一條逐步深入、由宏觀到具體的課程建設之路。而課程建設發(fā)展的每一步都源自對課改推進問題的深入思考。
在課程實踐方面，通過抓試點研究、培訓推廣兩個環(huán)節(jié)，提升學前教育質量和園長、教師隊伍的專業(yè)水平。我們以課改區(qū)域性推進試點區(qū)和1所國家《綱要》試點園、28所市試點園為引領，積極推廣試點區(qū)全區(qū)聯(lián)動，專題合作，運用群體智慧、以課題研究方式來攻克改革中難點問題的做法，弘揚試點園結合園所實際進行先進理念下教育行為創(chuàng)新的經(jīng)驗，對推動全市學前教育課改工作起到了積極的作用。在隊伍培訓方面，運用滾雪球方式將課改的理念和富有成效的實踐經(jīng)驗通過參與式培訓層層推廣，實現(xiàn)思維碰撞，人際互動。教師是課改的主體，我們通過開展反思性教研，組
織合作研究和集中攻堅，搭設教師教育創(chuàng)新展示交流的平臺，發(fā)揮教師的主觀能動性，讓他們真正成為教改的主人。教育管理方面，在試點園管理改革探索的基礎上，積極探索現(xiàn)代學校制度建設，在突破課程管理的制度界限、組織靈活多樣的教研活動、深入班級的教育管理、開展適合園所特點的教師教育培訓、教師教育評價機制的改革、幼兒園與家庭、社區(qū)的互動等方面都作了有力的嘗試，使園長不斷改變管理的思維方式和行為，提高自己駕馭課程改革的能力，成為課程改革的“領頭羊”。園長、教師與幼兒在課改中實現(xiàn)了共同成長。
上海已連續(xù)三年每年舉行全市性課改經(jīng)驗交流會，為教師的教育創(chuàng)新提供交流展示的平臺。2001年的交流側重于師生互動背景下探索性主題活動的產生；2002年的交流側重于課程改革與教育管理改革；2003年的交流側重于兒童行為分析與教師教育策略，這些展示交流把我們課程改革的關注點落實到先進理念指導下的教育行為創(chuàng)新上。2004年底，我們集幾年的課改成果，舉辦“多元視角下的教育創(chuàng)新”大型學前教育交流活動，有90多個場次，300多位教師園長上臺交流，2700多位與會人員積極參與，為本市學前教育工作者提供了一個更多、更大的交流平臺，進一步促進學前教育改革不斷深入。
二、推進學前教育法規(guī)建設，依法加強學前教育管理
進入本世紀，上海迎來了建設社會主義現(xiàn)代化國際大都市和國際經(jīng)濟、金融、貿易、航運中心之一的重要戰(zhàn)略機遇期，并提出了率先全面建成小康社會、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標。而要實現(xiàn)這一目標，必須率先實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，使教育在上海城市現(xiàn)代化進程中發(fā)揮先導性、全局性、基礎性的作用。為此，上海在召開教育工作會議中，明確提出了上海的基礎教育要按照統(tǒng)籌協(xié)調、開放創(chuàng)新、發(fā)展內涵、追求一流、服務全國的要求，全面實施教育綜合改革，擴大教育開放的要求。
自1999年以來，上海市學前教育為順應群眾的需要，其范疇發(fā)生了很大變化。從托幼機構內的教育延伸為機構外教育，教育對象也從0-6歲進入集體保教機構內的兒童擴展為對0-6（尤其是0-3）歲散居兒童及其家長的教育和指導服務，教育形式由純粹的集體教育方式延伸為個別化教育（如上門指導服務）等多種形式，辦園性質也更為多元。本市學前教育在服務外延擴展的同時，其服務內涵也發(fā)生著深刻的變化，且已涉足每個核心家庭。事業(yè)的迅猛發(fā)展向政府的管理工作提出了更高的要求，而與之相應的學前教育法規(guī)建設卻顯得相對滯后，從而使政府的依法管理工作面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，也引發(fā)了事業(yè)發(fā)展中的諸多矛盾與問題，為此，市教委將完善法規(guī)建設作為推進政府依法管理的一項重要工作。
?。ㄒ唬╅_展立法調研，發(fā)現(xiàn)并分析事業(yè)發(fā)展中的問題。
通過調研，我們對當前事業(yè)發(fā)展中的問題和矛盾進行了集中疏理與歸納，集中反映出了如下幾方面的問題：
1、早教服務
機構的規(guī)范問題。上海市早教指導服務的市場需求日趨旺盛，各早教服務機構應運而生，種類繁多，并有較強勁的增長態(tài)勢，但有的機構存在著人員素質良莠不齊和缺乏專業(yè)資質等情況，有的機構受市場利益驅動，對兒童潛能進行過度開發(fā)或進行不科學的渲染和引導，以此來迎合家長的不合理的期望與需要。
2、學前兒童權益的維護問題。市民期望子女接受優(yōu)質學前教育的強烈需求與與社會轉型期對兒童權益的漠視之間存在著一定的反差，由此產生了一些有損兒童權益的問題。如在開發(fā)居住房的同時，容易忽視學前教育用房的配套建設，有些學前教育機構通過減員增效來提高所謂的辦學效益，部分托幼機構為迎合家長的不當需求，過于強調學前兒童的知識教育，減少兒童游戲時間，有的幼兒園因裝修工程所產生的室內空氣質量問題對兒童健康產生了負面影響，以及幼兒園兒童的安全問題等等。
3、保教指導工作者的定位與權利保障問題。從事保教與指導工作的人員，其專業(yè)地位的定位低，在專業(yè)訓練、職業(yè)規(guī)范、在職進修、專業(yè)資格制度等方面缺乏完整的法律規(guī)范與保障體系，影響了保教人員的工作積極性。因此，需要通過立法不斷促進學前兒童保教與指導工作人員隊伍水平的提高，在掌握特定的專業(yè)知識和技能之同時，賦予其與履行專業(yè)服務和指導義務相匹配的專業(yè)地位。
4、不同性質及類型托幼機構發(fā)展的公平性問題。因對社會力量舉辦的學前教育機構辦園性質界定的不清晰，引發(fā)了投資等諸多政策的定位不明，許多不公平的政策“待遇”成了制約這些機構可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，使得此類機構難以開展同業(yè)間的競爭。
我們通過調查與分析，認為上述問題之所以較多地存在而又無法有效杜絕，其根源仍在于學前教育缺乏有效的法律保障，缺乏相應的政策定位，而要從根本上解決這一問題，唯有通過立法和加強政府的依法管理水平予以實現(xiàn)。
?。ǘW前立法工作所形成的幾大成果。
上海市教委承擔了立法調研、起草法律文本等的前期工作。學前立法調研工作從啟動至今，主要開展了三方面的工作：一是疏理國家及本市現(xiàn)有的相關法規(guī)，根據(jù)學前教育事業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展需要，提出立法的必要性及所需解決的重點問題；二是根據(jù)上海市未來城市發(fā)展的功能要求以及學前教育適應性發(fā)展的需要，提出本市學前教育的發(fā)展定位，為《學前教育管理條例》草案的審議、討論和修改提供背景材料與討論平臺；三是收集分析兄弟省市、國外與境外的學前教育相關法案，為起草本市學前教育法律草案文本提供參考。目前業(yè)已完成《上海市學前教育立法現(xiàn)狀的調研報告》、《上海市學前教育條例（草案）起草的背景報告》和《部分國家和地區(qū)學前教育相關法案綜述》，并初步完成《上海市學前教育條例（草案）》文本的起草工作。
?。ㄈ┥虾W前教育立法工作所要達到的幾大目的。
1、使社會各界達成重視學前教育的共識。立法的過程是各界統(tǒng)一思想和認識的過程，也是使各界對學前教育重要性重新予以確認的過程。為此，我們意在通過這一過程來加強學前教育的宣傳力度，強調學前教育的長效性和兒童終身可持續(xù)發(fā)展的理念，強調對學前兒童發(fā)展規(guī)律的尊重，強調兒童潛能的科學合理開發(fā)、培養(yǎng)，使學前教育為兒童未來生活及終身學習提供準備。
2、順應上海學前教育管理體制的實際需要。上海市人民政府在1999年頒發(fā)《關于推進上海市0-6歲學前教育管理體制改革若干意見的通知》，由此實行了由市教委主管0-6歲學前教育、市衛(wèi)生部門負責衛(wèi)生保健業(yè)務的托幼一體化管理體系，這有別于歷來沿用的由教育部門主管幼兒園、衛(wèi)生部門主管托兒所的管理體系，通過立法主要解決已有的法規(guī)所確定的管理體系與上海市現(xiàn)行的學前教育管理體系間的矛盾沖突，使學前教育法規(guī)為上海市推行0-6歲托幼一體化的管理體系提供法律保障。
3、擴大法規(guī)調節(jié)的適用對象。力圖將法規(guī)以往僅調節(jié)的幼兒園、托兒所等辦學機構的辦學行為，擴大至對其他形式的以6歲前兒童及其家長為主要對象的
早教服務機構及其服務行為，使法規(guī)適用于在上海市開展的以學前兒童及其父母、其他看護人員為對象的各類學前教育。
4、爭取實現(xiàn)政策上的突破。在投資政策方面，力圖在滿足市民基本的學前教育需求的前提下，通過制定符合各非公性質學前教育機構發(fā)展規(guī)律特點的收費政策來促進其良性發(fā)展，使政府支持鼓勵社會多元投資辦學的方針得以真正的貫徹和落實；力圖突破原有的從業(yè)資格體系，滿足學前教育服務人員專業(yè)化、促進管理規(guī)范化的需要；在國有教育資源多頭管理的歷史背景下，力圖淡化部門利益，從有利于兒童發(fā)展的整體利益出發(fā)，實現(xiàn)公共教育資源歸口管理、統(tǒng)籌調配和充分利用，為學前教育事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展提供法律保障。
5、保護兒童與教師的合法權益。力圖通過強化家長、學前教育機構與社會其他相關機構的責任來維護兒童應有的權益，并從兒童的安全、健康、隱私和尊嚴、教育和發(fā)展權益等方面做出具體的規(guī)定；根據(jù)政府行政管理職能轉變這一實際，在立法中強化教育機構內部的民主管理程序，健全和發(fā)揮各組織及中介機構在學前教育事業(yè)發(fā)展中的作用，完善教師的申訴制度，并就教師專業(yè)發(fā)展、待遇、基本保障等問題做出具體規(guī)定，以保護處于弱勢地位的教師的合法權益。
我們相信，有國家和本市各級政府的支持關心，有與各兄弟省市的良好合作，有廣大學前教育工作者的艱辛付出，學前教育事業(yè)一定會擁有一個美好燦爛的明天！（2004年12月
