| 封建監(jiān)察官吏考核制度利弊談 |
| [ 2010-08-02 ] |
| 謝春龍 對(duì)監(jiān)察官吏的考核是中國(guó)封建官吏考核制度的重要組成部分。鑒于監(jiān)察制度在鞏固皇權(quán)、維護(hù)朝綱、糾舉官邪、整肅吏治、維護(hù)封建國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的重要作用，以及監(jiān)察官吏職責(zé)的特殊性，歷代封建統(tǒng)治者都十分重視對(duì)監(jiān)察官的考核，并在實(shí)踐中逐步建立了一套有別于其他官吏的監(jiān)察官考核制度。雖然這些考核制度從根本上來(lái)說(shuō)是為了維護(hù)封建專制統(tǒng)治，但在一定程度上也有可供借鑒之處。 考核系統(tǒng)自成一體，有利于監(jiān)察官獨(dú)立履職。在封建時(shí)代，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其官吏由中央御史臺(tái)或都察院直接領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行垂直管理，而御史臺(tái)或都察院又直接聽(tīng)命于皇帝。與這種領(lǐng)導(dǎo)體制相配套，御史或諫官初考有別于其他官吏的考核，一般由中央御史機(jī)關(guān)長(zhǎng)官或副職直接負(fù)責(zé)，并填注考語(yǔ)，造冊(cè)移送中央主司百官考核的機(jī)關(guān)吏部會(huì)考，最后由皇帝裁定。對(duì)地方監(jiān)察官的考核則由御史臺(tái)或都察院負(fù)責(zé)，而三品以上的監(jiān)察長(zhǎng)官通常由皇帝親自定考。相對(duì)而言，這種自成一體的考核體系有利于增強(qiáng)監(jiān)察官吏履職的獨(dú)立性，為監(jiān)察官在糾舉、彈劾或諫諍時(shí)打消顧慮、大膽直言創(chuàng)造了條件。 實(shí)行定期定事相結(jié)合的考核方式，有利于提高監(jiān)察工作效率，優(yōu)化監(jiān)察官吏結(jié)構(gòu)。監(jiān)察官吏必須參加國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的定期考核，如漢代規(guī)定職官每年一小考，謂之“常課”；三年一大考，謂之“大課”。由于古代交通和通訊不發(fā)達(dá)，還有針對(duì)巡歷期滿的巡按御史進(jìn)行考核的規(guī)定，稱之為“回道考察”。如，明正統(tǒng)《憲綱事類(lèi)》中規(guī)定：“凡監(jiān)察御史行過(guò)文卷，從都察院磨勘……中間果有枉問(wèn)事理，應(yīng)請(qǐng)旨者，具實(shí)奏聞。”正統(tǒng)十四年更規(guī)定：“令御史差回，都察院堂上官考其稱否具奏。” 考核內(nèi)容涵蓋德、能、勤、廉、效等方面，為監(jiān)察官吏考核工作提供詳盡依據(jù)。在兩漢、魏晉南北朝時(shí)期，對(duì)監(jiān)察官的考核沒(méi)有專門(mén)的條格，原則上以其監(jiān)察職責(zé)為考核內(nèi)容或標(biāo)準(zhǔn)。唐朝以來(lái)，對(duì)監(jiān)察官的考核內(nèi)容伴隨著所有職官考核內(nèi)容的確立也相應(yīng)明確。如唐朝的“四善二十七最”，所謂“四善”即德義有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈，著眼于對(duì)官德的考核，這是對(duì)包括監(jiān)察官在內(nèi)的所有職官的要求。而“二十七最”則是針對(duì)不同職事規(guī)定的有關(guān)才能、績(jī)效方面考核，其中對(duì)諫官的要求是“獻(xiàn)可替否，拾遺補(bǔ)闕，為近侍之最”。對(duì)御史的要求是“訪察精審、彈舉必當(dāng)，為監(jiān)察之最”。再如宋代的監(jiān)司考課格，明朝的二十八條考察回道御史，清代的“四格八法”，都體現(xiàn)了德才兼?zhèn)涞脑瓌t。 循名責(zé)實(shí)的考核標(biāo)準(zhǔn)，有利于提高考核的針對(duì)性和準(zhǔn)確性。封建監(jiān)察官吏考核制度的另一個(gè)特點(diǎn)就是注重考核實(shí)績(jī)。如唐代的“四善二十七最”分為九等：一最四善，為上上；一最三善，或無(wú)最而有四善，為上中；一最二善，或無(wú)最而有三善為上下。一最一善，或無(wú)最而有二善為中上；一最或無(wú)最而有一善為中中；職事粗理，善最不聞，為中下。愛(ài)憎任情，處斷乖理為下上；背公向私，職務(wù)廢闕，為下中；居官諂詐，貪濁存狀，為下下。清代的“四格”包括守、政、才、年，每格分三等，守分廉（清）、平、貪（濁），政分勤、平、怠，才分長(zhǎng)、平、短，年分青、中、老，視監(jiān)察官履職表現(xiàn)依上述標(biāo)準(zhǔn)評(píng)定為稱職、勤職、供職三等。宋代則以按刺多寡而定其高下，元、明時(shí)期則更注重考核地方監(jiān)察官的實(shí)際監(jiān)察效果。 依據(jù)考核結(jié)果對(duì)監(jiān)察官員實(shí)行厚賞嚴(yán)罰，有利于激勵(lì)監(jiān)察官吏盡職盡責(zé)。歷代封建統(tǒng)治者對(duì)監(jiān)察官實(shí)行厚賞嚴(yán)罰，以勸功抑怠。獎(jiǎng)懲方式有職位變動(dòng)、品階升降、俸祿增減以及榮辱褒貶等。其中職位變動(dòng)是對(duì)監(jiān)察官考核后進(jìn)行獎(jiǎng)懲的主要方式。秦漢唐時(shí)期，凡丞相缺位時(shí)，即由御史大夫遷補(bǔ)。如唐太宗的七位御史大夫，其中有五位任宰相。雖然歷代一般監(jiān)察官的品秩不高，但監(jiān)察官考核后的升遷比一般官吏為優(yōu)，既快又易得高位。依唐制，一般官吏須經(jīng)四考之后，方能按格銓注，遷轉(zhuǎn)他官，而監(jiān)察御史以25個(gè)月為限，殿中侍御史18個(gè)月，侍御史12個(gè)月，考核后，政績(jī)卓著者升遷。明代科道官升遷則更快，正七品的監(jiān)察御史、都給事中和從七品給事，外遷時(shí)往往為正四品知府、按察副使或正五品僉事，甚至可升為從三品的布政司參政。清科道官內(nèi)升，可補(bǔ)授各部尚書(shū)、太常少卿等官。反之，歷代監(jiān)察官如果失職、瀆職，往往予以降職，甚至終身廢黜。例如《唐律疏議·斗訟》規(guī)定，對(duì)于“挾私彈事不實(shí)者”，“挾私飾詐，妄作糾彈者”，處以與“誣告”罪相等的“反座”。 有一套較為完備的考核監(jiān)控措施，防范考核失實(shí)。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)考核工作的有效監(jiān)控，歷代統(tǒng)治者還采取了以下措施堵塞漏洞：一是建立考核責(zé)任制，規(guī)定對(duì)考核不實(shí)者治罪。如根據(jù)《文獻(xiàn)通考》記載，考官（包括監(jiān)察官）對(duì)考解不直書(shū)被考核者的行能、功過(guò)、異政、勞效，而任意書(shū)寫(xiě)善惡，虛美浮夸者，降其考第。二是對(duì)監(jiān)察官考課實(shí)行互察制。隋唐均以尚書(shū)省的左右仆射和左右丞來(lái)監(jiān)察御史，御史糾彈有不當(dāng)，左右仆射、左右丞可再糾彈之。宋代進(jìn)一步發(fā)展此制，在尚書(shū)省特設(shè)都司御史房，掌管對(duì)御史的再監(jiān)察，專事彈劾御史等監(jiān)察官。三是設(shè)冊(cè)記錄平時(shí)政績(jī)，作為考評(píng)依據(jù)。秦時(shí)建立了考核勞功簿，作為年終考核的依據(jù)，唐時(shí)還專門(mén)在御史臺(tái)臺(tái)院中設(shè)置御史考功簿———黃卷，記錄御史的違法與錯(cuò)失，由主簿掌管。四是公布考第，糾其不當(dāng)。為防止主司考核的監(jiān)察長(zhǎng)官書(shū)寫(xiě)考第其僚屬不知、升降賞罰莫知其因，唐代以后的封建統(tǒng)治者都規(guī)定考狀要當(dāng)眾宣讀，并允許應(yīng)考人提意見(jiàn)。 由于特定的歷史條件，封建監(jiān)察官吏考核制度也存在不少弊端： 過(guò)于倚重皇權(quán)，致使考核結(jié)果難保公允。中國(guó)封建監(jiān)察官吏考核制度的最大弊端在于它是皇權(quán)的附屬品，這是問(wèn)題的根本。主要表現(xiàn)在： 監(jiān)察官吏的考核系統(tǒng)是否完善取決于皇帝的決策，包括監(jiān)察官吏考核制度的制訂與廢止、考核系統(tǒng)的設(shè)置與裁撤、監(jiān)察官吏的任免與升降，都在相當(dāng)程度上受皇帝個(gè)人意志的左右，封建“人治”嚴(yán)重制約著監(jiān)察官吏考核系統(tǒng)效能的發(fā)揮。 監(jiān)察官吏彈劾的效果完全取決于皇帝，自然影響到考核獎(jiǎng)懲效果的發(fā)揮。遇明君，在厚賞嚴(yán)懲的考核制度下，監(jiān)察官吏可成為“糾百官罪惡之司”，倘遇昏君，君主好惡由己，往往隨心所欲地歪曲、破壞自己制定的考核制度，導(dǎo)致不少監(jiān)察官謹(jǐn)小慎微，不求有功，但求無(wú)過(guò)，明哲保身；或諂事權(quán)貴，包庇不法，以求顯達(dá)；而正直的監(jiān)察官卻往往不得善終。 考核內(nèi)容多而雜，影響了監(jiān)察官吏作為執(zhí)法監(jiān)督者專職作用的發(fā)揮。考核內(nèi)容涉及農(nóng)、工、商、行政、司法、軍事等，主張“凡職皆有課，凡課皆責(zé)實(shí)”，這樣的考核要求，致使監(jiān)察官吏職權(quán)過(guò)分膨脹，至少造成兩個(gè)不良后果：一是影響、限制乃至妨礙了政府行政及司法、軍事等部門(mén)職權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。例如宋代，在朝儀時(shí)臺(tái)諫官受考核激勵(lì)機(jī)制的影響多與宰相作對(duì)，宰相言東，臺(tái)諫偏偏言西，往往使行政事務(wù)議而不決，貽誤政務(wù)。二是削弱了監(jiān)察機(jī)關(guān)自身監(jiān)察職能的發(fā)揮。在考核內(nèi)容無(wú)所不包的制度下，監(jiān)察機(jī)關(guān)要以相當(dāng)大的人力、精力去參與本屬于行政、司法部門(mén)的工作，其自身的監(jiān)察工作便不能不受影響。同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察職能與行政、司法職能的這種交錯(cuò)，混淆了監(jiān)察主體與監(jiān)察客體的區(qū)別。從宏觀上說(shuō)，則是導(dǎo)致了監(jiān)察系統(tǒng)與行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)之間平衡的被破壞，影響了封建國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。 （中國(guó)廉政網(wǎng)——中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)） 責(zé)任編輯：于潔秋 |
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