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武漢大學(xué)法學(xué)院  洪浩教授

一、問題的提出

在我國檢察制度改革中，學(xué)界和實務(wù)界關(guān)于在公訴案件的審前程序中實行“捕訴合一”模式或“捕訴分離”模式的爭論由來已久。一般認(rèn)為，所謂“捕訴合一”模式，即指由檢察機(jī)關(guān)的員額檢察官或辦案組織全面負(fù)責(zé)辦理，集中行使對公訴案件的審查批捕權(quán)和公訴權(quán)。所謂“捕訴分離”模式，即指由檢察機(jī)關(guān)的辦案組織或員額檢察官負(fù)責(zé)辦理公訴案件，分別獨立行使審查批捕權(quán)和公訴審查權(quán)。

法學(xué)界對“捕訴合一”的觀點主要分成兩大派別。支持者的理由如下：首先，“捕訴合一”能提高效率，解決實際辦案過程中“案多人少”的現(xiàn)實問題。其次，“捕訴合一”能夠強(qiáng)化檢察官對偵查過程的監(jiān)督，方便其在證據(jù)收集和程序推進(jìn)等方面引導(dǎo)偵查行為。再次，“捕訴合一”有利于律師辯護(hù)，保障人權(quán)。因為在“捕訴分離”的情況下，負(fù)責(zé)審查批捕和審查起訴的檢察官往往不是同一個人，辯護(hù)律師可能需要說服兩個人；而在“捕訴合一”的模式下，辯護(hù)律師只需要說服一人即可。最后，“捕訴合一”可以提高檢察官的專業(yè)能力，因為承辦檢察官需要同時掌握審查批捕和審查起訴的專業(yè)知識。反對者強(qiáng)調(diào)“捕訴合一”會存在如下流弊：首先，“捕訴合一”制度侵蝕了審查逮捕檢察官的中立性，影響檢察機(jī)關(guān)的憲法定位。因為公訴權(quán)是行政權(quán)，而審查批捕權(quán)是司法權(quán)，將兩者賦予同一檢察官行使會使權(quán)力發(fā)生混同，導(dǎo)致審查批捕與公訴的同質(zhì)化。其次，“捕訴合一”會削弱檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部制約，可能降低案件辦理質(zhì)量。審查批捕與公訴由兩個部門行使，可以形成檢察內(nèi)部的制約；而這兩個部門的“合一”會消減其內(nèi)部制約關(guān)系，減少案件監(jiān)督的程序，從而可能增加冤假錯案的幾率。最后，作為公訴案件的控訴方，檢察機(jī)關(guān)同時行使逮捕審查權(quán)和公訴權(quán)，一定意義上會壓縮辯護(hù)空間和機(jī)會。畢竟“讓原告來做自己案件的法官，那只有上帝才能擔(dān)任辯護(hù)人”。

在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革實踐中，關(guān)于“捕訴合一”模式改革也呈現(xiàn)出不同的實然樣態(tài)：部分檢察院實行以“捕訴合一”為主、“捕訴分離”為輔的混合模式，部分檢察院實行的是“捕訴合一”的辦案模式，還有些實行的是“捕訴分離”辦案模式。依照現(xiàn)行刑事訴訟法和人民檢察院組織法之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的主要功能在于承載法律賦予檢察機(jī)關(guān)的各項職能，并確保各項職能得到專業(yè)化及高效率的履行，且西方的三權(quán)分立理論與我國獨創(chuàng)“議行合一”的政權(quán)結(jié)構(gòu)形式不符，用其來否定我國的“捕訴合一”模式的充分性不足。

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是我國現(xiàn)行憲法決定的。同時，現(xiàn)行刑事訴訟法規(guī)定，在公訴案件中檢察機(jī)關(guān)享有審查批捕權(quán)和審查起訴權(quán)。應(yīng)該說，我國檢察權(quán)具有司法權(quán)和行政權(quán)的雙重屬性，既是現(xiàn)行法律規(guī)范的基本要求，也是我國檢察制度的改革與創(chuàng)新。因此，在厘定“捕訴合一”模式的內(nèi)涵、性質(zhì)和特點等基礎(chǔ)上，梳理其歷史沿革，進(jìn)而確立其正當(dāng)性及限度，有利于我國檢察制度創(chuàng)新和發(fā)展，助力制度自信的樹立。

二、“捕訴合一”模式的厘定

作為我國“議行合一”政體下的二級權(quán)力形式之一，我國檢察權(quán)具有司法權(quán)和行政權(quán)的雙重屬性。具體來說，我國的檢察權(quán)具有行政權(quán)的本質(zhì)屬性，但又具有司法權(quán)的行為特征。宏觀上，我國的檢察權(quán)是一種混合型的權(quán)力，它是行政權(quán)和司法權(quán)的集合體。微觀上，我國的逮捕權(quán)、公訴權(quán)等具有本土化的內(nèi)容，表現(xiàn)為一種混合性的權(quán)力。應(yīng)該說，具有司法屬性的審查逮捕權(quán)和兼有行政屬性的公訴權(quán)是當(dāng)下檢察制度的主要權(quán)能。這也是我們討論“捕訴合一”模式正當(dāng)性的制度基礎(chǔ)。筆者擬從“捕訴合一”模式的內(nèi)涵入手，剖析 “捕訴合一”模式的性質(zhì)以及特點。

根據(jù)我國2012年修訂的《刑事訴訟法》第3條之規(guī)定，批準(zhǔn)逮捕和提起公訴由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。同時，我國人民檢察院組織法也規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)辦理刑事公訴案件時，可以組織內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別行使批捕權(quán)和公訴權(quán)等檢察職能。從立法規(guī)定看，檢察機(jī)關(guān)在辦理公訴案件中適用“捕訴合一”模式，即由具體的員額檢察官或辦案組織合并行使批準(zhǔn)逮捕和提起公訴等職權(quán)并無不當(dāng)。有學(xué)者指出，在檢察機(jī)關(guān)大部制改革背景下，“捕訴合一”是指由同一個部門同時承擔(dān)批捕、起訴職能，有些還特指由同一位檢察官一桿子辦到底，同時負(fù)責(zé)同一個案件的批捕、起訴和出庭支持公訴工作。還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，“捕訴合一”即批捕權(quán)與起訴權(quán)由同一業(yè)務(wù)部門行使。在實務(wù)部門改革過程中，對于“捕訴合一”的做法也不完全相同，有些檢察院將批捕和起訴整合成一個部門，批捕和起訴的職能由同一檢察官行使；有些檢察院則在將批捕和起訴整合成一個部門后，還是由不同的檢察官分別行使不同的職能，即部門合并，檢察官的職能并沒有合并。有學(xué)者從法理上分析，“捕訴合一”實質(zhì)上是將裁判權(quán)與追訴權(quán)交由同一主體行使。不難看出，前述學(xué)者主要是從權(quán)力的主體、權(quán)力的內(nèi)容以及部門等因素來界定“捕訴合一”的內(nèi)涵。其定義雖具有一定的合理性，但仍存在著不周延性。當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)提出“捕訴合一”制度改革的目標(biāo)之一是為了解決“案多人少”、司法供給不足的矛盾。從提升司法效能的角度出發(fā)，必然要涉及部門、人員和權(quán)力的整合。所以，筆者認(rèn)為，我國的“捕訴合一”模式是指：檢察機(jī)關(guān)在公訴案件辦理中將內(nèi)設(shè)的偵查監(jiān)督（審查批捕）部門和公訴部門整合，使同一員額檢察官或者辦案組同時享有審查批捕、審查起訴、提起公訴和出庭支持公訴等權(quán)力，并由其對案件質(zhì)量負(fù)責(zé)的制度。

根據(jù)2018年修改后的《憲法》第37條第2款，2012年《刑事訴訟法》第85條、第167條以及1986年《人民檢察院組織法》第12條、第13條等法律之規(guī)定，審查批捕權(quán)和公訴權(quán)是我國檢察機(jī)關(guān)的法定權(quán)力。審查批捕的主要任務(wù)是審查逮捕是否滿足法定條件，并對偵查階段的訴訟行為進(jìn)行監(jiān)督，保障人權(quán)，確保刑事訴訟的順利進(jìn)行。公訴的主要任務(wù)是查明犯罪事實是否清楚、證據(jù)是否確實充分，偵查活動是否合法等，保障人權(quán)，確保無罪的人不受刑事追究。因此，對于我國“捕訴合一”模式的性質(zhì)可以做如下的解讀：首先，審查批捕權(quán)和公訴權(quán)都是檢察機(jī)關(guān)的法定內(nèi)部職能，審查批捕權(quán)具有純粹的司法屬性，而公訴權(quán)具有行政屬性，所以“捕訴合一”模式是一種兼有司法和行政屬性的內(nèi)部混合權(quán)力模式。其次，審查批捕程序和公訴程序是刑事審前中前后不同、循序遞進(jìn)的兩道“工序”，審查批捕程序在前，公訴程序在后。“捕訴合一”模式并沒有將審查批捕程序與公訴程序合二為一，它是一種“形合而實不合”的模式。最后，審查批捕程序和公訴程序都具有對偵查（調(diào)查）結(jié)果的全面檢驗的作用，且都承擔(dān)著控制犯罪、保障人權(quán)的責(zé)任。在目的和功能上，批捕程序和公訴程序具有耦合性。在訴訟機(jī)制上表現(xiàn)為通過對證據(jù)的審查、對犯罪嫌疑人的訊問以及對辯護(hù)意見的聽取等，決定偵查行為是否合法。所以，“捕訴合一”是一種具有高度內(nèi)部耦合性的程序混合模式。

自2007年以降，檢察機(jī)關(guān)逐步推行“捕訴合一”模式的制度改革。目前已有部分市縣區(qū)檢察機(jī)關(guān)全面實現(xiàn)了這種模式的調(diào)整。從已完成“捕訴合一”模式改革的實踐情況來看，其主要表現(xiàn)出“四個合一”的特點，即：部門合一、權(quán)力合一、主體合一以及責(zé)任合一等。具體而言，其一，從部門的整合情況來看，檢察機(jī)關(guān)將行使批捕權(quán)的偵查監(jiān)督部門與行使公訴權(quán)的公訴部門整合成了一個部門，或稱“職務(wù)犯罪檢察部”或“知識產(chǎn)權(quán)犯罪檢察部”等，體現(xiàn)出了審查批捕部門和公訴部門合一的特點。其二，從權(quán)力的性質(zhì)上看，具有司法屬性的審查批捕權(quán)和具有行政本質(zhì)屬性的公訴權(quán)合一，形成了一個兼具司法行政并以行政為主的混合權(quán)力。其三，從人員角度來看，在“捕訴合一”模式下，批捕權(quán)和公訴權(quán)都由同一員額檢察官或獨立辦案組織行使，權(quán)力主體合一。其四，審前程序的司法責(zé)任同一。根據(jù)《國家賠償法》第17條第1款第2項，對逮捕后不起訴的責(zé)任應(yīng)當(dāng)由審查批捕的檢察官承擔(dān)；而起訴所產(chǎn)生的責(zé)任應(yīng)當(dāng)由享有公訴職能的檢察官承擔(dān)。在“捕訴合一”的模式下，因為審查逮捕和審查起訴由同一員額檢察官或者辦案組織負(fù)責(zé)，所以審前程序相關(guān)的司法責(zé)任都由同一檢察官或者辦案組織承擔(dān)。

三、我國“捕訴合一”模式改革的正當(dāng)性基礎(chǔ)

在我國刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是承擔(dān)審查逮捕權(quán)和公訴權(quán)的法律主體。我國憲法、人民檢察院組織法和刑事訴訟法都明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)同時享有審查逮捕權(quán)和公訴權(quán)等權(quán)力。在公訴案件的辦理中，確立“捕訴合一”抑或“捕訴分離”模式均屬于檢察機(jī)關(guān)自主權(quán)衡和選擇的結(jié)果，是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律實踐情況，結(jié)合辦案需要權(quán)衡利弊綜合評價后之抉擇。隨著司法體制改革和監(jiān)察體制改革之深化，檢察機(jī)關(guān)的職能已經(jīng)發(fā)生了重大變化。其中，“案多人少”和“兩法銜接”是檢察機(jī)關(guān)當(dāng)下必須直面的現(xiàn)實問題。通過對我國檢察機(jī)關(guān)“捕訴合一”模式試點運行情況的觀察和相關(guān)資料的梳理，筆者認(rèn)為，“捕訴合一”模式在提高效率、強(qiáng)化監(jiān)督、保障人權(quán)和兩法銜接等方面具有重要作用，符合我國司法實踐的客觀規(guī)律，具有一定的正當(dāng)性。

在“捕訴合一”模式中，一位員額檢察官或獨立的辦案組織既要負(fù)責(zé)案件的審查批捕也要負(fù)責(zé)這個案件的審查起訴。從訴訟程序上看，它具有提高效率、降低司法成本的功效。首先，從案件辦案時間上看，“捕訴合一”模式可以減少承辦人閱卷、訊問、制作文書等重復(fù)性勞動的時間。因為，負(fù)責(zé)審查起訴和審查批捕的是同一檢察官或辦案組織，其在審查批捕階段已經(jīng)接觸過案件的材料，對案件相對熟悉。經(jīng)測算，“捕訴合一”模式下，辦理單人單筆的簡單案件，閱卷、訊問、制作文書環(huán)節(jié)可節(jié)約50%左右的時間；辦理多人多筆的復(fù)雜案件，可節(jié)約25%左右。其次，從辦案檢察官配置上看，在“捕訴分離”的制度下，一個案件至少需要兩個以上的檢察官進(jìn)行審查?；趩T額制改革的要求，其司法成本相對較高；而在“捕訴合一”模式下，一個案件的審查批捕、審查起訴、提起公訴和出庭支持公訴只需一個檢察官或辦案組織承辦，大大節(jié)約了司法成本。最后，從程序運行和銜接的角度來看，在“捕訴合一”模式下，由于負(fù)責(zé)審查批捕的檢察官對審查起訴標(biāo)準(zhǔn)也熟悉，在審查批捕后能針對偵查機(jī)關(guān)后續(xù)的偵查行為提出科學(xué)合理的意見，以降低退回補充偵查的概率、防范程序倒流。在深化司法改革的背景下，刑事訴訟中的檢察機(jī)關(guān)要面臨著公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會等機(jī)關(guān)移送審查的大量案件，其案多人少的矛盾已日漸突出，檢察機(jī)關(guān)在辦理公訴案件時選擇“捕訴合一”模式以提高訴訟效率、降低司法成本，具有一定的正當(dāng)性。

根據(jù)我國憲法、刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的主要職能是對偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的偵查、司法、執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。在檢警關(guān)系上，與域外檢警一體或者檢察指導(dǎo)、引導(dǎo)警察的司法制度不同，我國檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間是分工負(fù)責(zé)、互相配合和互相制約的關(guān)系。同時，我國檢察機(jī)關(guān)能夠介入偵查程序的手段和措施較少，且大多沒有強(qiáng)制性；在實踐層面，隨著監(jiān)察體制改革，檢察機(jī)關(guān)的“反貪反瀆”等偵查部門已經(jīng)轉(zhuǎn)隸至國家監(jiān)察委員會，在辦理刑事案件中檢察機(jī)關(guān)由于案多人少也容易出現(xiàn)監(jiān)督不足的問題?！安对V合一”的制度改革，可以緩解甚至解決前述問題：首先，“捕訴合一”模式有助于承辦檢察官較早地運用審查的思維指導(dǎo)案件偵查工作，督促偵查部門注重證據(jù)的收集和固定時機(jī)，落實以審判為中心的刑事訴訟制度改革。其次，“捕訴合一”模式可以將審查逮捕的職權(quán)和公訴等職權(quán)整合起來，強(qiáng)化訴訟監(jiān)督力度。再次，在“捕訴分離”的情況下，審查逮捕和審查起訴不是同一個人，“批捕檢察官只關(guān)注把握批捕的法定條件，保證批捕不會出錯就行”，一般不會去研究和把握捕后案件偵查的情況；而公訴的檢察官也沒有權(quán)力介入審查起訴前的監(jiān)督。所以，在批準(zhǔn)逮捕后到審查起訴的階段會形成一個偵查監(jiān)督“真空地帶”；而“捕訴合一”模式中審查逮捕和審查起訴都由一個檢察官或辦案組織負(fù)責(zé)，可以強(qiáng)化訴訟監(jiān)督，填補中間的“真空”。最后，“捕訴合一”模式可以實現(xiàn)檢察引導(dǎo)偵查。在“捕訴合一”制度下，負(fù)責(zé)審查逮捕和審查起訴的是同一個檢察官或辦案組織，對審查起訴的標(biāo)準(zhǔn)和審查逮捕的標(biāo)準(zhǔn)把握更加一致、專業(yè)?；跈z察官的主觀責(zé)任，在批準(zhǔn)逮捕后，員額檢察官應(yīng)當(dāng)會按照審查起訴的標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)收集和完善證據(jù)，從而減少退回補充偵查（調(diào)查）等逆程序的情形發(fā)生。

在我國，逮捕作為一種強(qiáng)制措施，其主要目的為了保障刑事訴訟的順利進(jìn)行。2012年新修訂的刑事訴訟法進(jìn)一步明確：保障人權(quán)是我國刑事訴訟目的之一。

在審前程序中我國檢察機(jī)關(guān)同時具有控制犯罪和保障人權(quán)的雙重職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)“捕訴合一”模式的改革在一定程度上具有保障人權(quán)和防范冤假錯案的程序價值。首先，從檢察官辦案的親歷性角度看，“捕訴合一”模式增強(qiáng)了員額檢察官程序上的親歷性。在“捕訴分離”模式下，員額檢察官往往只負(fù)責(zé)案件的一個階段，難以把握案件的全局，可能形成片面性的結(jié)論。而在“捕訴合一”的模式下，審查、逮捕、出庭支持公訴均由同一個員額檢察官負(fù)責(zé)，檢察官對案件全局的把握更加全面和準(zhǔn)確，有利于減少冤假錯案。2003年至今，實行“捕訴合一”的W高新區(qū)檢察院捕后不起訴、捕后判無罪、起訴后判無罪案件均為0。其次，從刑事辯護(hù)律師的視角看，“捕訴合一”模式有助于刑事辯護(hù)的連貫性。在“捕訴分離”模式中，刑事辯護(hù)律師在不同的訴訟階段可能面臨著不同的檢察官，而每個承辦檢察官的理念、責(zé)任、經(jīng)驗和法律知識等有異，必然會影響刑事辯護(hù)的展開。在“捕訴合一”模式中，從審查逮捕、審查起訴到出庭支持公訴，辯護(hù)律師只需要與一個承辦檢察官交流、溝通即可，其辯護(hù)的難度明顯小于“捕訴分離”模式下控辯對抗的制度安排。

2018年3月通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）賦予了監(jiān)察委員會留置的權(quán)力。留置期間可以長達(dá)6個月。毋庸置疑，留置屬于短期限制人身自由的措施。根據(jù)《監(jiān)察法》第47條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對于監(jiān)察委員會移送起訴的案件應(yīng)當(dāng)按照刑事訴訟法對被調(diào)查人采取強(qiáng)制措施。在普通刑事案件辦理過程中，審查逮捕一般處于偵查階段，且審查逮捕和審查起訴處于循序遞進(jìn)的訴訟程序中。在職務(wù)犯罪案件的調(diào)查程序中，并沒有監(jiān)察委員會向檢察機(jī)關(guān)申請逮捕的制度安排。對于需要限制人身自由、保障調(diào)查順利進(jìn)行的，監(jiān)察委員會可以直接對被調(diào)查人采取留置措施。但是，在監(jiān)察委員會向檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴的時候，證據(jù)材料和被調(diào)查人都已轉(zhuǎn)移到檢察機(jī)關(guān)。在審查起訴階段，對被調(diào)查人是否需要采取或變更強(qiáng)制措施是必須要解決的現(xiàn)實問題。在“捕訴分離”模式下，審查逮捕等強(qiáng)制措施的權(quán)力一般由偵查監(jiān)督部門行使；而監(jiān)察委員會移送的職務(wù)犯罪案件由檢察機(jī)關(guān)的公訴部門受理審查。在這種情況下，如果被調(diào)查人滿足逮捕的條件，公訴部門因為沒有批準(zhǔn)逮捕的權(quán)力無法及時有效地采取或變更強(qiáng)制措施，必然會造成兩法銜接的不順暢。而在“捕訴合一”模式下，審查逮捕權(quán)和審查起訴權(quán)都由同一承辦檢察官行使，此類問題則能夠很順利地解決：面對監(jiān)察委員會移送起訴的案件，審查起訴的承辦檢察官對于滿足逮捕條件的被調(diào)查人可以直接決定逮捕，以推進(jìn)“兩法銜接”、保障刑事訴訟的順利進(jìn)行。由此可見，“捕訴合一”模式與目前的監(jiān)察體制改革相適應(yīng)，有助于深化監(jiān)察體制改革。