網(wǎng)紅學(xué)者陸銘：東京VS上海，直擊未來(lái)20年的戰(zhàn)略機(jī)會(huì)
中國(guó)城市化進(jìn)程極快，從1978年的18%到現(xiàn)在超過(guò)60%。將近40年內(nèi)，國(guó)家對(duì)于城市的發(fā)展政策也在進(jìn)行非常明顯的轉(zhuǎn)折：即從城市間的“均勻發(fā)展”過(guò)渡到城市群的發(fā)展。昨天，長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)正式揭牌，示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)為660平方公里，行政區(qū)域包括金澤、朱家角、黎里、西塘和姚莊，這是長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施邁出的重要的一步。中心城市邁向都市圈是全球的普遍規(guī)律。作為長(zhǎng)三角地區(qū)核心大城市上海，面對(duì)前所未有的城市和區(qū)域大變局，未來(lái)應(yīng)該如何建設(shè)？上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）提出上海將主動(dòng)融入長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級(jí)城市群。大上海的都市圈相比東京等國(guó)際城市的“都市圈”有何不同？區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化真的會(huì)帶來(lái)美好的未來(lái)嗎？中心城市的擴(kuò)張會(huì)不會(huì)加重城市?。?/span>本文內(nèi)容整理自中國(guó)交通大學(xué)特聘教授、《大國(guó)大城》作者陸銘11月1日的講座《從城市群到都市圈如何建設(shè)未來(lái)城市？》城市應(yīng)該至少包括三個(gè)概念：中心城市（區(qū)）、城市管轄區(qū)、都市圈。在世界上絕大多數(shù)國(guó)家，城市的概念是一個(gè)經(jīng)濟(jì)和公共事務(wù)自治單位。因此它們的城市非常小，相當(dāng)于中國(guó)大城市的區(qū)。中國(guó)比較特殊，我們以上海為例，上海的中心城市（區(qū)）是在中環(huán)以外，外環(huán)不到的區(qū)域。上海的城市管轄區(qū)是6000平方公里。都市圈和城市群，這兩個(gè)概念今天在中國(guó)有混淆的。城市群的范圍沒(méi)有明確的界定，都市圈是以核心大城市為中心，以軌道交通緊密連接周邊中小城市的日通勤圈。以日本為例，因?yàn)槿毡镜亩x是目前世界上普遍認(rèn)可接受的。我們來(lái)看東京的都市圈。日本的市都很小，東京的城市蔓延，幾乎就是把以東京都半徑50公里的區(qū)域里包含的幾十市連成片，稱為東京都市圈。為什么是半徑50公里？日本定義如果外圍這個(gè)地方每天到中心城區(qū)上班的人口比例超過(guò)15%的話，那么外圍就屬于以中心城市為核心的都市圈的發(fā)展。比如橫濱市位于東京都市圈內(nèi)，因?yàn)樗嚯x東京30公里左右，每天可以坐軌道交通到東京市中心上班。由此可見(jiàn)，目前中國(guó)所提的城市群和國(guó)際的都市圈并非同一個(gè)概念。中國(guó)的城市群是由鐵路、公路連接的，而都市圈是公路、地鐵（包括郊區(qū)快軌）連接。城市群的空間形態(tài)是多中心，而都市圈內(nèi)部更集聚更極化。2、只有更集聚的經(jīng)濟(jì)，才會(huì)有更強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力縱觀全世界城市發(fā)展，有三個(gè)規(guī)律：中國(guó)目前提出的城市群發(fā)展，在全國(guó)同時(shí)選擇了9個(gè)中心城市，已經(jīng)開(kāi)始突出大城市中心地位。但是大多數(shù)時(shí)候我們不能正確理解城市群內(nèi)部不同層級(jí)城市之間分布和協(xié)調(diào)的問(wèn)題，很多地方把江浙滬一體化理解為承接上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，所以在周邊建工業(yè)園，等待上海把產(chǎn)業(yè)搬過(guò)去。如果是這樣的話，那又將遇到中心城區(qū)和邊緣的矛盾。形成都市圈內(nèi)部的密度梯度。中心城區(qū)集聚服務(wù)業(yè)，產(chǎn)生人口回到市中心的需求，導(dǎo)致高密度的高收入低收入者共居；部分中產(chǎn)階級(jí)以上的人在郊區(qū)居住，地鐵通勤導(dǎo)致低密度的郊區(qū)以低收入者聚居區(qū)，產(chǎn)生高失業(yè)或長(zhǎng)途通勤；盲目疏散人口導(dǎo)致職住分離、居住與公共服務(wù)分離。從世界城市發(fā)展的規(guī)律，我們可以看到只有更集聚的經(jīng)濟(jì)，才會(huì)有更強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。中國(guó)城市發(fā)展目前強(qiáng)調(diào)城市群的發(fā)展，城市群內(nèi)部會(huì)牽涉到不同層級(jí)城市間的關(guān)系處理，最核心問(wèn)題是如何進(jìn)行跨行政邊界的規(guī)劃和資源的配置。核心大城市（中心城市）邁向都市圈是全球普遍規(guī)律。最終，中國(guó)已然邁向一個(gè)城市群和都市圈的時(shí)代。上海土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大？人口過(guò)多？城市病太重？
按照日本的都市圈定義來(lái)看，我們以半徑50KM上?！岸际腥Α焙蜄|京都市圈來(lái)比較。先看人口，東京都面積為2188平方公里，人口約1300萬(wàn)，相對(duì)于上海的中心城區(qū)人口約1200萬(wàn)。東京都市圈人口總量超過(guò)3700萬(wàn)，相對(duì)于上海“都市圈”的人口約3000萬(wàn)。再來(lái)看土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，可以知道的是，東京都市圈的面積僅占全國(guó)面積的3.5%，而其人口和GDP都占全國(guó)的三分之一。相對(duì)于東京都市圈，大上海都市圈更像城市群。其次，看城市空間形態(tài)。上海的城市體系更像是“太陽(yáng)系”，上海有一個(gè)中心城區(qū)，但是也有寶山、嘉定、青浦，區(qū)域之間也有軌道交通，但軌道交通沿線的土地利用效率非常低，還有農(nóng)田、綠化形成隔斷，區(qū)與區(qū)之間還有很多邊界還沒(méi)有打通，造成土地資源的浪費(fèi)。而世界上其他國(guó)家的大都市圈比如東京圈，則是“八爪魚(yú)”模式，有一個(gè)強(qiáng)大的中心城市，比如東京都。軌道把中心和邊緣連接起來(lái)，在軌道邊上建東京的蔓延區(qū)。從這種意義上的比較來(lái)看，上海都市圈人口并不大，土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度并不高，軌道交通的供給還不足。2、合理增加核心城市的土地供應(yīng)可以增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，緩解城市病上海要提高自己的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，首要是要吸引尖端人才，與香港新加坡甚至紐約競(jìng)爭(zhēng)。高端人才選擇城市居住的兩大因素一個(gè)是收入，另一個(gè)是支出。在一個(gè)城市生活的硬性支出有兩大部分，住房和服務(wù)。前者和土地政策相關(guān)，后者緊密聯(lián)系人口政策。目前上海房?jī)r(jià)高，應(yīng)該做的是增加土地供應(yīng)，甚至是放寬容積率管理制度。如果我們尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的話，價(jià)格和短缺兩個(gè)信號(hào)會(huì)告訴你，人民對(duì)美好生活的向往是什么。我們要順著價(jià)格和短缺信號(hào)去做，而不是反著來(lái)。有很多人認(rèn)為大城市病是因?yàn)槿丝谶^(guò)多帶來(lái)的問(wèn)題，那讓我們回憶一下，在1990年代的時(shí)候，從徐家匯到北外灘需要花多少時(shí)間？3小時(shí)。現(xiàn)在上海人口比當(dāng)年翻了兩番，但同樣的路程僅需1小時(shí)。1990年代，蘇州河是黑臭的，而現(xiàn)在，蘇州河里是有魚(yú)的。所以，人口本身并不帶來(lái)污染。城市病的很多問(wèn)題出現(xiàn)在供給側(cè)，是沒(méi)有把治理污染和治理?yè)矶碌恼哂米銓?dǎo)致的。相反，把市中心人口疏散的后果是，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)城市中心會(huì)缺乏生氣與活力，大量的商業(yè)中心會(huì)沒(méi)生意，如同之前淮海路沿街店鋪開(kāi)始賣起了“熟食”。發(fā)展和平衡的關(guān)系，在研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)非常重要的概念叫“空間均衡”，這里用了一個(gè)等式來(lái)表示。這其中的道理非常簡(jiǎn)單，如果在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部，人口是自由流動(dòng)的，如果把這個(gè)國(guó)家區(qū)分為兩個(gè)部分，方程左邊理解為農(nóng)村，右邊理解為城市?；蛘咦筮吺切〕鞘?，右邊理解為大城市。其實(shí)，也可以理解為左邊為中國(guó)中西部，右邊就是沿海地區(qū)。
城市經(jīng)濟(jì)主要以制造業(yè)服務(wù)業(yè)為主，增長(zhǎng)主要來(lái)自于兩個(gè)驅(qū)動(dòng)力：技術(shù)和資本。目前中國(guó)的情況是，式子的左邊由于自然地理各種局限，增長(zhǎng)有限制。如果理解空間均衡的思想，就能理解現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個(gè)最為重要的特征：第一，人口為什么會(huì)持續(xù)向城市集中？因?yàn)橛疫叺慕?jīng)濟(jì)在持續(xù)增長(zhǎng)，需要吸納更多的人口才可以維持等式。第二，為什么中小城市向大城市集中？也是右邊的大城市更有經(jīng)濟(jì)規(guī)模特征，小城市的經(jīng)濟(jì)相對(duì)來(lái)說(shuō)是資源受約束的特征。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)集中的過(guò)程中產(chǎn)生了一些成本。其一就是制度約束，另外一個(gè)是城市病，污染和擁堵問(wèn)題。于是，真正的等式成立就是在式子的右邊減去所面臨的成本，最后達(dá)到左右的均衡。上海2035規(guī)劃當(dāng)中，提出上海未來(lái)要建設(shè)一個(gè)創(chuàng)新之城。創(chuàng)新之城就會(huì)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，驅(qū)動(dòng)上海的收入提高。同時(shí)又提出上海要建成一個(gè)人文之城，如果真要建成一個(gè)人文之城，長(zhǎng)期存在的戶籍制度對(duì)于外來(lái)人口的歧視也必然要取消。還要建成生態(tài)之城，如果這個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，城市的宜居程度就會(huì)提高。如果上海這三個(gè)目標(biāo)都要實(shí)現(xiàn)，人口是必須要移動(dòng)的。如果上海要真的把人口管制住，在方程右邊，2035年的規(guī)劃目標(biāo)至少要放棄一個(gè)：如果上海不增長(zhǎng)，左邊的人不到右邊去，因?yàn)檎也坏焦ぷ?；如果上海不宜居了，擁堵和污染?wèn)題嚴(yán)重，人也不過(guò)來(lái)了；如果增長(zhǎng)也要，宜居也要，唯一只能犧牲社會(huì)的和諧，加大戶籍制度的歧視和管制。理解了這三個(gè)目標(biāo)之間的關(guān)系，就能理解接下來(lái)的政策導(dǎo)向，為什么一定要走向市場(chǎng)化的導(dǎo)向，基本的邏輯就在這里。最新數(shù)據(jù)顯示，上海目前的勞動(dòng)年齡人口中，非上海本地的數(shù)據(jù)已經(jīng)接近60%。我們不能抹去他們對(duì)城市和服務(wù)成本降低的貢獻(xiàn)。相反，我們應(yīng)該通過(guò)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，讓更多的人能夠安居樂(lè)業(yè)，享受城市化水平提高帶來(lái)的美好生活。
今年8月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議釋放出一個(gè)重大信號(hào)，一句話概括為“進(jìn)一步發(fā)揮中心城市和城市群的經(jīng)濟(jì)和人口承載。”，這是一個(gè)重大變化。這預(yù)示著，承載力是可以增加的。上海如果要承擔(dān)更加重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，它的未來(lái)該怎么走？1、制定都市圈戰(zhàn)略。不再局限于上海的發(fā)展，而是把上海與周邊城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展。2、實(shí)施都市圈交通、物流、基礎(chǔ)建設(shè)。大力開(kāi)展軌道交通，打通斷頭路和隔斷區(qū)。3、加快都市圈核心大城市培育。上海中心城區(qū)發(fā)展仍有很大空間，只要城市病還存在，就有供給不斷增加和改善的空間。4、圍繞都市圈大力發(fā)展中小城市、小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)一定是緊緊圍繞中心城區(qū)的，圍繞開(kāi)車一小時(shí)的半徑重點(diǎn)開(kāi)發(fā)。5、加快都市圈地區(qū)的鄉(xiāng)村振興。農(nóng)村的需求一定是由核心城市的服務(wù)需求所帶動(dòng)的。鄉(xiāng)村振興要圍繞著都市圈開(kāi)發(fā)。上海周邊的鄉(xiāng)村振興，首先是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，第二是農(nóng)業(yè)旅游，隨之帶來(lái)的民宿等。6、加快都市圈綜合改革（人口、土地），提高承載力。對(duì)戶籍制度，土地供應(yīng)等政策更開(kāi)放。7、推進(jìn)都市圈房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。真正在核心大城市建設(shè)，房地產(chǎn)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制必須從供應(yīng)端下手，增加供應(yīng)，進(jìn)行土地管理重大改革。借用8月的十六號(hào)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議表述，叫做“增強(qiáng)土地管理的靈活性，來(lái)加強(qiáng)中心城市的經(jīng)濟(jì)人口承載“。那么具體上海要干什么事？第一，上海的建設(shè)城區(qū)的數(shù)量，建設(shè)用地指標(biāo)要放。第三，房子可以建高一點(diǎn)，密度可以再大一點(diǎn)。上海中心城區(qū)像紐約曼哈頓這樣的區(qū)域可以再多一點(diǎn)，中心城區(qū)的承載力上升。第四，對(duì)低收入階層的群租，或者所謂的違章建筑，可以提高一些容忍度。因?yàn)樽罱K這些非正式住房的居住成本都將轉(zhuǎn)化為常住人口的生活成本。要持續(xù)對(duì)城市的競(jìng)爭(zhēng)力的提高創(chuàng)造條件。
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