改變中國過去三十年經濟發(fā)展格局的制度安排——分稅制

2022.02.07

2022-02-06 23:00·陳說pro

首先我們要有這樣的覺悟，對于過去所發(fā)生的一切，我們都不應當站在上帝視角去進行批判，很多決策和制度都是在當時的歷史時代背景下所作出的，中間夾雜著大量的無奈和妥協。所以我們要評判一個歷史事物，必須將目光置于當時的歷史背景之下，否則得出的結論將會有失偏頗。

而分稅制就是這樣一個充滿爭議而又影響深遠的制度，要說它的出現影響了至今中國經濟發(fā)展的方方面面一點也不為過，小至個人的階層跨越，大至房價、債務問題，都可以或多或少追溯至分稅制。今天我們就一起簡單回顧一下改變中國過去經濟發(fā)展格局的制度安排——分稅制。

壹財政包干

在我們的印象中，中國自古以來都是一個大一統的國家，但是根據歷史學家葛劍雄的統計，自秦統一六國至清朝覆亡，中國真正意義上的大一統只有區(qū)區(qū)的950年，僅占這一段歷史時期的45%，其他時間都是處于分裂狀態(tài)。而在大一統的時期，中央和地方的博弈從來都是中國政治中最精彩的部分，如漢武帝實行的推恩令、宋太祖的杯酒釋兵權，如何在中央和地方之間取得平衡，非?？简灩芾碚叩闹腔?。一般而言，事權與財權應當匹配，多大的權利承擔多大的責任，所以在平衡的過程中事權與財權的劃分就顯得異常重要了。

中國自1985年開始實行的是財政包干制，簡單來說就是中央給地方稅收定個任務數，地方完成了任務上繳中央后，剩余的部分由地方自主使用。這其實就是農民包產到戶的另一個擴大版本?？上攵谶@樣的制度安排下，地方政府自然有強大的經濟建設積極性，畢竟蛋糕越大自己拿的份兒也越大，所以當時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如同雨后春筍般冒了出來。在當時的中國，根本不需要擔心需求，當時的矛盾就是落后的生產跟不上日益增加的需求，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只管生產，不愁銷路。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產車間

財政包干一定程度上激發(fā)了地方政府的經濟建設熱情，但是凡事一旦過熱就容易出問題，收錢容易支出難，時間一長地方政府有了自己的小九九：通過虛報企業(yè)利潤、隨意減免稅費、通過攤派等手段截留利潤，從而達到少交甚至不交的目的。而且地方政府容易各自為政，出現對其他地方產品設置關卡等行為，目的就是要保證本地企業(yè)產品的銷路。這樣的后果就是中央越來越缺錢，中央財政沒錢搞全國通盤建設，體制人員的供養(yǎng)都成了問題，以至于出現了中央財政收入占國家財政收入和國家財政收入占GDP的“雙比重”的急劇下滑。

兩個比重變化數據來源：萬得數據庫

貳分稅制

1994年，分稅制改革正式拉開帷幕，所謂的分稅制即是把全國稅收分成三種：中央稅、地方稅、中央地方共享稅，同時為了便于稅收征管分別設置了國稅和地稅兩套機構。中央稅基本是一些稅源穩(wěn)定、稅基廣且容易征收的稅種，比如關稅，中央地方共享稅中比較大頭的就是增值稅，由中央和地方按照75%：25%的比例分享。

通過上面我們就可以看到，經過分稅制改革以后，實際上地方政府的稅收收入相比較與財政包干是下降的。雖然錢少了，但是事沒有少啊，該地方出力的還是地方來做，這樣一來事權和財權就出現了不匹配。所以為了不讓地方財政收入出現大幅度的下滑，分稅制改革時留了一個口子，就是國有土地轉讓的決定權和收益都留給了地方。

再疊加1998年單位福利分房政策停止執(zhí)行，地方政府終于開始從城市土地上著手增加財政收入。由此拉開了轟轟烈烈的土地財政大幕。

叁騰飛的房地產

很多人都對土地財政有所詬病，認為這是中國土地國有的一個弊端，但是他們沒有認識到其實國外也是有過這樣的經歷，只不過他們老早就經歷了這一階段。上面說了地方政府經過分稅制后財政收入出現下降，而國有土地轉讓收益歸地方所有，所以地方政府開始“經營土地”。

增值稅中有25%歸地方所有，這就意味著地方上的企業(yè)數量越多，稅收也就越多，所以招商引資成了地方政府的頭等大事。企業(yè)為什么會選擇某個地方，當然是看中政策、營商環(huán)境、配套設施等方面，因此地方政府熱衷于基礎建設。當企業(yè)來了以后，不僅帶來了稅收還帶來了人，人多了起來商業(yè)配套也隨之而來，商業(yè)配套跟上之后土地價值也提高，地方政府從升值的土地中獲取更大的收益。

所以地方政府會用盡一切可用的方法拉來投資，包括超低的土地使用成本，當城市中可用的土地大部分都用來建設廠房，發(fā)展制造業(yè)，那么留給住宅發(fā)展的土地就會減少，從一定程度上相當于限制了土地供應。而制造業(yè)帶來了一大波的人口流入，這些人都是房地產的潛在需求，當供需出現失衡，價格自然會出現飆升。