風起于青萍之末：土地政策思想及制度演進
摘要：研究目的：通過對建黨百年來的土地政策文件及論述的梳理，探究百年來土地政策思想的發(fā)展變遷歷程，并進一步總結(jié)歸納土地制度的演進過程，對我國未來土地政策的選擇與方向進行展望。研究方法：歷史回溯法、文獻綜述法、歸納總結(jié)法。研究結(jié)果：建黨百年來土地政策思想內(nèi)涵實質(zhì)上就是對中國社會性質(zhì)的追根溯源，同時伴隨的土地制度演進就是不斷調(diào)整生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系間的關(guān)系的過程；土地制度的演進是土地政策思想的具體化表征結(jié)果，在這一百年的制度演進過程中總是跟隨著頂層設(shè)計對社會性質(zhì)的判斷趨向；面對下一階段的發(fā)展需求，土地政策思想依然會發(fā)揮重要作用，土地制度的調(diào)整也仍需因勢利導地貼合特色社會主義的社會性質(zhì)。研究結(jié)論：土地政策思想在建黨百年來具有發(fā)展指向性功能，未來的制度改革也要在一以貫之的土地政策思想指導下穩(wěn)慎推進。
關(guān)鍵詞：土地政策；政策思想；土地制度；制度演進；社會性質(zhì)；共產(chǎn)黨
1 引言
中國發(fā)展主要的問題是農(nóng)村問題，農(nóng)村面臨的主要問題是土地問題。
自1921年共產(chǎn)黨建立以來，土地政策先后經(jīng)歷了《土地法草案》時期（1931年）、《中國土地法大綱》時期（1947年）等由對社會性質(zhì)的思考決定的土地革命過程，建國后又以土地革命成果與經(jīng)驗為根基，由農(nóng)民土地私有制（1950-1953年）始，通過個體經(jīng)營集體互助、土地股份（1953-1956年）、人民公社化（1957-1977年）等形式摸索土地公有制道路，最終以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為代表的農(nóng)村土地集體所有制度道路得到確立并穩(wěn)固（1978年至今）。自1978年開始，陸續(xù)開展建立在“交夠國家的，留夠集體的，剩下自己的”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度基礎(chǔ)上，不斷完善的土地制度改革。
建黨百年來，土地政策思想在實踐中以土地制度和土地資源管理等方式反映在法規(guī)、文件、論述等著作中，探究土地政策思想和制度的演進過程離不開對相關(guān)資料的梳理。本文通過對百年來相關(guān)的依據(jù)和表述進行系統(tǒng)的整理分析，以期得到對于土地作為最基礎(chǔ)也最重要的生產(chǎn)資料之一的政策思想和制度演進的理論脈絡，進而探究土地制度未來走向的應然道路。
2 土地政策思想與制度演進的歷史回溯
2.1 社會性質(zhì)決定的土地政策思想（1921-1937年）
2.1.1中國共產(chǎn)黨土地革命理論的孕育階段（1921-1926年）
中國共產(chǎn)黨自成立伊始就對解決土地問題產(chǎn)生了初步思考。1921年4月，《共產(chǎn)黨》月刊刊發(fā)《告中國的農(nóng)民》一文，作者彭湃依據(jù)共產(chǎn)主義原理，運用歷史唯物主義觀點，直接點明面對封建剝削制度土地革命與農(nóng)民運動的必要性，其中有如下文字：“富者田連吁陌，貧者土無立錐”，彭湃認為“中國農(nóng)民占全人口底大多數(shù)，無論在革命的預備時期，和革命的實行時期，他們都是占重要位置的。設(shè)若他們有了階級的覺悟,可以起來行階級斗爭，我們底社會革命，共產(chǎn)主義，就有了十分的可能性了”，指明“他們所有的土地，是從他們娘肚子里搬起來的嗎？是他們用自己底力，把大海填平起來的嗎？不是！不是！這是大家應該共有的。這是他們從你們底手里搶去的。你們要快起來搶回來呀！”，據(jù)此提出“向田間去”的響亮口號，一針見血地寫出“你們不要埋怨自己底命運不好，你們只要埋怨現(xiàn)在的制度不好”的問題根源，并直白地向農(nóng)民介紹共產(chǎn)主義“就是要人人一樣地有飯吃，一樣地有工做”。
1921年7月，黨的一大提出包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)資料歸社會公有的主張，這也是中國共產(chǎn)黨初期對土地革命思考的萌芽成果。此后提及土地問題的中央文章、論述、文件眾多。1922年7月，中共中央發(fā)表《中國共產(chǎn)黨對于時局的主張》，中共二大、三大有關(guān)革命運動中的農(nóng)民均有重視并做提案決議，1925年的中共四大也提出“耕地農(nóng)有”的辦法來解決農(nóng)民困苦問題。
在1921-1926年期間，中國共產(chǎn)黨關(guān)于土地革命進行了理論與實踐的探索，取得了初步成就，并為下一階段的土地革命孕育了理論雛形。但同時，這一階段的理論摸索由于是在孫中山三民主義的思想體系下借鑒其他國家經(jīng)驗而來，脫離了當時中國的實際情況，所以出現(xiàn)了諸如地權(quán)平均忽略富農(nóng)等問題，同時在實踐中并沒有真正把農(nóng)民群體作為主力，而是作為實踐工作的“組成部分”，導致忽略了農(nóng)民的主觀能動性和宣傳的作用，取得的效果并沒有直接推動革命進程。
2.1.2土地革命初期（1927-1937年）
1927年4月，為應對反革命政變，黨的五大緊急召開，會上通過了我黨首個正式的《土地問題決議案》，內(nèi)容主要是消滅封建土地所有制和確定耕地農(nóng)有原則，同年7月，中共中央發(fā)出《目前農(nóng)民運動的總策略》，指出中國革命已經(jīng)進入“土地革命的階段”，并提出通過政權(quán)斗爭解決土地問題，次年的六大會議確立了中國共產(chǎn)黨對土地革命路線的基本思想，同時期，毛澤東根據(jù)井岡山和贛南土地斗爭運動經(jīng)驗主持制定了《井岡山土地法》和《興國土地法》。1930年5月，全國蘇區(qū)召開代表大會制定了《土地暫行法》。
在這些立法經(jīng)驗基礎(chǔ)上，1931年11月7日，中華蘇維埃第一次全國代表大會正式通過了《中華蘇維埃共和國土地法》，這部法規(guī)定“所有封建地主、豪紳、軍閥、官僚以及其他大私有主的土地，無論自已經(jīng)營或出租，一概無任何代價地實行沒收。被沒收來的土地，經(jīng)過蘇維埃由貧農(nóng)與中農(nóng)實行分配”，同時這部法條也重視基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)設(shè)施和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)升級變遷，在條件允許的地區(qū)，“開墾荒地”、“改良現(xiàn)有的及建立新的灌溉（工程）”，并“創(chuàng)辦工業(yè)，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展”。1933年6月，中華蘇維埃共和國中央臨時政府頒布了《關(guān)于實行土地登記》的布告，以法的形式承認了農(nóng)民對土地的所有權(quán)。
1927-1937年開展的土地革命真正推翻了封建土地所有制，實現(xiàn)了農(nóng)民對土地的訴求，帶來了深遠的社會變革，同時，這一時期的土地革命的理論建設(shè)與實踐探索逐漸發(fā)生有機融合，中國共產(chǎn)黨更加注重調(diào)查研究的重要性和必要性，土地政策更符合國情。但由于缺少成功經(jīng)驗與對照，中國共產(chǎn)黨在改革過程中的方案和政策上產(chǎn)生過較多爭論，尤其是在這一階段出現(xiàn)的關(guān)于社會性質(zhì)的大討論，也在一定程度上影響了革命的路線，并對后來的革命斗爭與理論研究都產(chǎn)生了深遠的影響，這一點在后文筆者會展開詳細討論。
2.2 矛盾轉(zhuǎn)變決定的土地政策思想（1937-1953年）
2.2.1特殊過渡時期（1937-1945年）
抗日戰(zhàn)爭時期，民族矛盾的加劇影響下，中國共產(chǎn)黨以民族為重，通過以減租減息、停止沒收地主階級土地等為代表的土地革命政策的調(diào)整建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。1937年8月，中共中央政治局在洛川會議通過了《為動員一切力量爭取抗戰(zhàn)勝利而斗爭》的決議，并在全國公布《抗日救國十大綱領(lǐng)》，這兩份文獻中均以減租減息為主要主張，在保證農(nóng)民先前已獲得土地的基礎(chǔ)上，為與國民黨建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線做出原則性不動搖的重大讓步。
1939年11月中共中央發(fā)《關(guān)于深入群眾工作的決議》，正式要求各地實行減租減息。1942年1月中共中央通過《關(guān)于抗日戰(zhàn)爭根據(jù)地土地政策的規(guī)定》，《規(guī)定》指出“抗戰(zhàn)以來，我黨在抗日根據(jù)地實行的土地政策，是抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的土地政策，也就是一方面減租減息、一方面交租交息的土地政策”，“承認農(nóng)民（雇農(nóng)包括在內(nèi)）是抗日與生產(chǎn)的基本力量。故黨的政策是扶助農(nóng)民，減輕地主的封建剝削，實行減租減息，保證農(nóng)民的人權(quán)、政權(quán)、地權(quán)、財權(quán)，借以改善農(nóng)民的生活，提高農(nóng)民抗日的與生產(chǎn)的積極性”，與1921-1937年階段消滅封建土地所有制的取向不同的是，“承認地主的大多數(shù)是有抗日要求的，一部分開明紳士并是贊成民主改革的。故黨的政策僅是扶助農(nóng)民減輕封建剝削，而不是消滅封建剝削，更不是打擊贊成民主改革的開明紳士”，即減租減息與交租交息并舉是充分調(diào)動廣大群眾抗日與生產(chǎn)積極性的重要舉措，同時也是現(xiàn)階段中共土地政策的指導思想。
在這一階段，中國共產(chǎn)黨通過減租減息為代表的土地政策調(diào)整，實現(xiàn)了生產(chǎn)力與生產(chǎn)資料更緊密的結(jié)合，也及時調(diào)整了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的關(guān)系，總的來說是符合于當時實際國情與矛盾關(guān)系轉(zhuǎn)變的迫切需要，并筑牢了土地政策思想與制度演進的社會性質(zhì)根基。
2.2.2深入發(fā)展階段（1945-1949年）
解放戰(zhàn)爭時期，隨著階級矛盾代替民族矛盾的轉(zhuǎn)變，內(nèi)戰(zhàn)難以避免，解決解放區(qū)土地問題以贏得人民對共產(chǎn)黨的支持，是奪取戰(zhàn)爭勝利的根本。
在這一基礎(chǔ)上，1946年5月，中共中央發(fā)《關(guān)于土地問題的指示》，提出十八項原則，通過支持廣大人民群眾通過各種形式斗爭從地主手中獲得土地實現(xiàn)“耕者有其田”，同時強調(diào)共產(chǎn)黨對土地運動的有計劃的指導的必要性，依據(jù)群眾運動的規(guī)模與程度幫助其迅速實現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上，十八項原則也明確表示在土地問題解決后的重點和任務是保護農(nóng)民的財產(chǎn)利益，反對“無底止地清算和斗爭”。1946年7月中共中央發(fā)《關(guān)于要求各地答復制定土地政策最終的幾個重要問題的指示》，對如何制定公開的土地政策做了詳細的論述和說明。1947年10月，中國共產(chǎn)黨發(fā)表《中國人民解放軍宣言》和《中國土地法大綱》，《大綱》“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”，且“廢除一切地主的土地所有權(quán)”，不但廢除了封建土地制度、平均分配耕地，還發(fā)動群眾進行土改，在這一系列的政策調(diào)整落地實施后，解放區(qū)土地改革達到高潮，并成為歷次各階段土地改革中范圍最廣、程度最高的土地革命。
解放戰(zhàn)爭階段中國共產(chǎn)黨的土地革命理論，是在減租減息政策持續(xù)推進的過程中深入發(fā)展的，土地政策的調(diào)整適合于農(nóng)民群眾新愿景的實現(xiàn)，并符合于當時社會性質(zhì)和基本國情，這也體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在實踐中掌握貼合社會發(fā)展特點與歷史發(fā)展階段的人民群眾選擇方向的客觀規(guī)律，同時推動了農(nóng)民土地所有制的確立，推倒封建土地所有制與半封建土地所有制的進程在加速化的歷史階段被提前實現(xiàn)。
2.2.3土地私有化階段（1950-1953年）
1950年，新中國成立后的第一次土地制度變遷，是建立在革命老區(qū)土地制度基礎(chǔ)之上，針對解放新區(qū)而開展的更加具體徹底的改革。黨的七屆三中全會對當時中國土地制度所面臨的問題進行了深入詳細的討論，而后《中華人民共和國土地改革法》的頒布，則被學術(shù)界普遍認為是這次改革的標志。這次改革的路線和主要政策，是依靠貧農(nóng)和雇農(nóng)、團結(jié)中農(nóng)、中立富農(nóng)，消滅封建剝削制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)。這一改革的主要內(nèi)容，就是廢除地主階級所有的土地制度，變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制。在歷時近兩年，除西藏等少部分地區(qū)，全國范圍內(nèi)完成了土地改革，全國將近3億的中下貧農(nóng)分到了逾7億畝土地以及其他生產(chǎn)資料，占據(jù)了農(nóng)村人口的70％，絕大多數(shù)地主富農(nóng)也分到了屬于自己的一份土地，與封建社會時期不同的是，需要土地持有者自行耕種。
土地改革沒收了全國43％的耕地（4千5百萬公頃），再重新分配給佃戶和無地農(nóng)民，第一次實現(xiàn)了農(nóng)民平均土地的愿望，農(nóng)民對自產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品擁有了充分的控制權(quán)和索取權(quán)，因此免除過去每年需要向地主繳納糧食的地租達350億噸。由于農(nóng)民與土地充分有效地結(jié)合在一起，大大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和國民經(jīng)濟的發(fā)展，使國家和廣大農(nóng)民群體都獲得了巨大收益。據(jù)統(tǒng)計，從1949年到1952年，全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值由326億元增長到461億元，年均增長接近20％，糧食總產(chǎn)量增長39％，每公頃產(chǎn)量增長390公斤，年均增長5.5％。糧食產(chǎn)量的增長直接帶動了農(nóng)民消費水平的提高，農(nóng)民人均購買力從1949年的14.2元增加到1952年的24.6元，增長幅度超過70％。農(nóng)民整體增加生產(chǎn)資料的投入，相較于建國前農(nóng)民投入，貧農(nóng)增加了5.2倍，雇農(nóng)增加了2.95倍，中農(nóng)增加了2.13倍，糧食消費平均增長超過10％。農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展的同時，農(nóng)民也在經(jīng)濟上擺脫了對地主的經(jīng)濟依附關(guān)系，形成了有利于發(fā)展向現(xiàn)代化的社會關(guān)系。
這次改革持續(xù)的時間十分短暫，但奠定了十分堅實的基礎(chǔ)。第一，土地所有權(quán)的歸屬發(fā)生了重大的改變，改變了土地占有極不合理的格局，除西藏臺灣等少數(shù)地區(qū)外，由此初步達成了真正普及“均田地”的社會目標，充分調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性；第二，這次改革對后續(xù)的改革起到了非常重要的影響，也為當時的中央領(lǐng)導帶來了啟示，那就是對于農(nóng)村居民而言，土地的社會穩(wěn)定作用的是無法被取代的，通過調(diào)整土地制度，可以更好地適應發(fā)展生產(chǎn)力的與生產(chǎn)關(guān)系間的要求；第三，土地私有制的確立為當時的中國帶來了約3億的小農(nóng)戶，農(nóng)民成為土地所有權(quán)的主體，家庭成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位，這些一直到今天，仍然是奠定農(nóng)村土地制度的根基。
但這次改革仍然存在不足。首先是受限于時代原因，改革過程中忽略了對土地產(chǎn)權(quán)的界定和規(guī)范，通過《中華人民共和國土地改革法》的部分條文規(guī)定，不難判斷，這一階段的改革仍是以政府高于農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系為主要架構(gòu)的，即農(nóng)民得到的是土地的使用權(quán)，政府對土地有較大的干預權(quán)限；其次，這一土地制度變革沒有為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式創(chuàng)造條件，由于以家庭為基本經(jīng)濟活動單位，導致土地更加分散化細碎化，靠手工勞動推動生產(chǎn)對規(guī)模經(jīng)濟和技術(shù)革新的幾乎沒有作用，對發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力能起到的作用也十分有限。
2.3 國家道路決定的土地政策（1953年-）
2.3.1土地公有制的探索（1953-1956年）
從1953年開始，中國進入了將土地所有權(quán)收為公有開展農(nóng)業(yè)合作化的土地制度。土地公有制的實質(zhì)就是通過互助合作的形式將生產(chǎn)資料所有制為基礎(chǔ)的小農(nóng)戶經(jīng)濟改造為生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的合作經(jīng)濟的過程。土地制度在這一改進程中，先后經(jīng)歷了以個體經(jīng)濟為基礎(chǔ)、由農(nóng)民按照自愿互利的原則而形成集體勞動組織的互助組（至1953年末），在互助組基礎(chǔ)上發(fā)展起來的土地入股統(tǒng)一經(jīng)營的初級社（1954年-1955年）以及土地、牲畜、農(nóng)具等基礎(chǔ)生產(chǎn)資料折價歸集體所有的高級社三個階段。
在互助組階段，農(nóng)民之中既有臨時性、季節(jié)性的互助組，也有比較固定的常年互助組，與家庭為基本生產(chǎn)單位的土地私有制階段相比，互助組階段只是以換工形式聯(lián)合了農(nóng)民的生產(chǎn)活動，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，并未有所提高，包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)資料仍然歸農(nóng)民個人所有，由于互助合作的確提高了生產(chǎn)效率，農(nóng)民成立互助組的熱情逐漸高漲。
從1954年開始，國家為了吸納更多的農(nóng)民進入合作社組織，開始在經(jīng)濟、政策等方面給予大力支持，將入社農(nóng)民的土地統(tǒng)一交由合作社調(diào)配使用，歸并了農(nóng)民的主要財產(chǎn)，如耕畜、農(nóng)具等，農(nóng)產(chǎn)品由合作社統(tǒng)一支配。每年農(nóng)民按照土地數(shù)量質(zhì)量從集體收入中獲取相應報酬，除此之外，還包括生產(chǎn)資料所支付的報酬，產(chǎn)品分配實現(xiàn)了部分的按勞分配原則。從本質(zhì)上看，農(nóng)民是通過土地入股取得財產(chǎn)收入實現(xiàn)其對土地等生產(chǎn)資料的所有權(quán)。在這一階段中，農(nóng)民還擁有對土地的處分權(quán)和退出權(quán)，但初級社制度在一定程度上已經(jīng)改變了私有制，促進了生產(chǎn)力的發(fā)展，是個體經(jīng)濟向集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過渡，農(nóng)業(yè)合作化標志著中國農(nóng)村土地制度已經(jīng)具有半社會主義的性質(zhì)。
高級社階段是農(nóng)業(yè)合作迅猛發(fā)展的階段，同時，也是合作社經(jīng)濟和集體經(jīng)濟的一個重要分水嶺。在這一階段中，已經(jīng)完全否定了農(nóng)民的私有權(quán)利，社員的私有土地全部無償轉(zhuǎn)為集體所有。其私有的耕畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料由公社按照合理的價格購買成為集體財產(chǎn)，因而在高級社階段不再有土地等生產(chǎn)資料的分紅，全部用集體購置積累共有性質(zhì)的牲畜和農(nóng)具。合作社在整合土地及各類基礎(chǔ)生產(chǎn)資料后，作為基本勞動單位進行有計劃地生產(chǎn)活動，對于取得的收益，主要投入到擴大規(guī)模再生產(chǎn)活動，僅留一小部分用于農(nóng)民的個人消費。在本質(zhì)上，高級社階段的土地產(chǎn)權(quán)歸集體所有，土地制度已完全成為公有制，國家政策在一定程度上限制和干預農(nóng)民的個體所有權(quán)，并未在法權(quán)法理層面加以消滅。值得一提的是，政府承認農(nóng)民與合作社在經(jīng)濟方面是地位平等的法律主體。
在這三個進程階段中，土地作為一種生產(chǎn)資料，性質(zhì)逐漸發(fā)生改變。在政治因素推動下的第二次土地制度變革是由新民主主義向社會主義過渡總路線的基本內(nèi)容之一。農(nóng)業(yè)合作化的核心，就是將生產(chǎn)資料由私有制改造為集體所有制，將個體經(jīng)濟改造為集體經(jīng)濟。農(nóng)民在這一改革進程中，正式脫離獨立個體經(jīng)營者，喪失了對土地的所有權(quán)及獨立經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村的經(jīng)濟關(guān)系由原本的國家與農(nóng)民間的關(guān)系，變?yōu)榱藝摇⒓w與農(nóng)民三者之間的關(guān)系。集體成為了國家與農(nóng)民之間的中間組織。土地的集體所有雖然解決了私有制中凸顯的細碎化經(jīng)營弊端，有利于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入產(chǎn)出比，但由于集體經(jīng)濟組織的薄弱和國家宏觀層面的干預，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的利益難以得到保證，集體經(jīng)濟組織沒有足夠能力發(fā)展能夠滿足農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展進程的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2.3.2人民公社化（1957年-1977年）
1958年，由于“左傾”冒進情緒影響，中共中央政治局擴大會議上通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，決議指出人民公社將作為基層單位逐步從社會主義向共產(chǎn)主義過渡。人民公社的特點是“一大二公”：規(guī)模大，一個公社平均500戶農(nóng)民，1000個勞動者和1000畝土地；公有化程度高，社員的土地、牲畜、農(nóng)具等一切生產(chǎn)資料以及公共財產(chǎn)全部無償收為公社所有。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動進行三級結(jié)構(gòu)管理，包括管理委員會、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊，至此，國家徹底改變農(nóng)村社會的所有權(quán)形式。1960年中央發(fā)出《關(guān)于人民公社當前政策問題的緊急指示》，規(guī)定土地的所有制度為“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，即公社、大隊、生產(chǎn)隊三級所有，并以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)核算單位。但這一制度并未有效解決土地產(chǎn)權(quán)的界定問題，只是代替了經(jīng)濟組織的職能。本質(zhì)上，它的存在是國家為了積累工業(yè)化所需資金同時降低土地集體所有制下的交易成本而構(gòu)建的組織載體；其次，人民公社的實質(zhì)是生產(chǎn)關(guān)系的大躍進，并不利于生產(chǎn)要素的最優(yōu)配置，在這種制度安排中，國家、集體和農(nóng)民都未從中獲取自身利益的最大值。
2.3.3家庭承包制（1978年-）
人民公社制度的確立是為了適應當時國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略的需要所做出的選擇。1978年，國家初步工業(yè)化的目標已經(jīng)順利實現(xiàn)，工業(yè)化原始積累的任務已經(jīng)完成，人民公社制度的解體就成為了歷史的必然。
1978年12月，安徽省小崗村首先發(fā)起以“大包干”到組、包產(chǎn)到戶等為主要形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制，十一屆三中全會后，廣大農(nóng)民和農(nóng)村干部開始解放思想，從本地實際出發(fā)，大膽探索農(nóng)村改革之路。
1980年9月中央召開省、市、自治區(qū)黨委第一書記座談會，專門討論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制問題，并寫出了會議紀要，會后中共中央向各地下發(fā)了《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》，第一次以中央文件的形式闡明了包產(chǎn)到戶的性質(zhì)，初步肯定了包產(chǎn)到戶。1982年1月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《全國農(nóng)村工作會議紀要》，正式完全肯定了“雙包”（包產(chǎn)到戶、包干到戶）的合法地位，文件指出“目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組等等，都是社會主義的生產(chǎn)責任制。”這些生產(chǎn)責任制在土地等基本生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上實行家庭和集體“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理制度。1986年6月25日，第六屆全國人大常委會第十六次會議通過《中華人民共和國土地管理法》，以法律形式確認了家庭承包責任制：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)”。1993年3月29日，第八屆全國人大第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，明確“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟”。
1993年，由于從1978年開始的為期15年的第一輪土地承包陸續(xù)到期，為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民增大種植投入，提高土地生產(chǎn)率，根據(jù)中央的政策精神，全國各地區(qū)先后開始了第二輪土地承包，落實土地承包期“再延長30年不變”的政策。1998年8月29日，新《土地管理法》頒布，該法第14條明確規(guī)定：“土地承包期限為30年”，“延長土地承包期30年”的政策第一次以法律條文的形式體現(xiàn)出來，這也意味著農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)，不僅將實現(xiàn)長期化，而且有了實際的法律保障。1998年10月14日中共十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》再次強調(diào)“要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策，同時抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，《決定》把以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，確定為我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村跨世紀發(fā)展的重要方針之一，并明確指出，這是我國農(nóng)村的一項基本經(jīng)營制度，必須長期堅持。
3 土地政策思想對制度演進的回響
3.1 土地政策思想邏輯
基于前文，建黨百年來，我國土地政策思想的基本邏輯是：首先堅定最廣大人民群眾利益的代表性身份的根植，通過社會性質(zhì)的判別確定整體政策結(jié)構(gòu)，再經(jīng)過矛盾關(guān)系的分析調(diào)整政策導向，以釋放和發(fā)展生產(chǎn)力作為土地政策的最終歸宿，以正確認識農(nóng)民群體作為土地政策實施的基本保證，在保證堅持正確總目標條件下以多種方式手段的綜合運用實現(xiàn)土地政策。
3.2 制度演進的規(guī)律
制度演進的基礎(chǔ)是資源本底，百年來土地制度的演進是通過行政手段對資源稀缺性質(zhì)與配置進行多種方式同時發(fā)揮作用的過程。土地資源稀缺的不斷加劇體現(xiàn)在人多地少的基本國情；同時土地利用強度也伴隨著發(fā)展進程而不斷提高，尤其是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷對土地利用結(jié)構(gòu)的影響至關(guān)重要；加之由于經(jīng)濟社會活動密度與質(zhì)量的同步增強，對于土地利用功能的追求也愈發(fā)趨于多樣性；最后就是在土地利用過程中出現(xiàn)土地生態(tài)環(huán)境退化情況十分嚴峻。
制度演進的脈絡是城鄉(xiāng)二元，包括土地產(chǎn)權(quán)制度、配置工具、管理與利用等在內(nèi)的土地制度二元性質(zhì)與特征是把握制度演進主線的關(guān)鍵。土地產(chǎn)權(quán)制度逐漸由注重所有權(quán)基礎(chǔ)的歸屬性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暿褂脵?quán)衍生的利用性質(zhì)；土地配置逐漸由計劃為主的政府主導轉(zhuǎn)變?yōu)樾б鎯?yōu)先的市場主導；土地管制逐漸由單一的土地用途管制向綜合多元的國土空間用途演進。
制度演進的理論依托是土地政策思想的循序漸進的完善。在目標上，效率與公平是始終貫徹的價值取向，但價值內(nèi)在組成逐漸豐富，由生產(chǎn)價值到生產(chǎn)生活生態(tài)價值的綜合性演變是符合于歷史規(guī)律和實際情況的；在經(jīng)濟增長過程中，土地制度由支撐增長到保持發(fā)展發(fā)生了思想理念上的過渡，對邊際思想的重視提升了土地制度對經(jīng)濟發(fā)展和宏觀大勢的適應水平；伴隨著制度與法律法規(guī)的逐步完善，限制與自由的關(guān)系逐漸由分割對立向統(tǒng)一結(jié)合轉(zhuǎn)變，特別是制度限制與合約（市場）自由共同作用產(chǎn)生的更加高效率的經(jīng)濟效益與潛力的釋放。
3.3 土地制度改革路徑
如果說有理論意義，首先在于實踐意義。農(nóng)村土地改革工作的核心實質(zhì)，就是不斷明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)。土地制度改革，主要分為“三塊地”，即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革。
對于土地征收，首先要改造享有土地所有權(quán)的“農(nóng)民集體”，厘清本集體經(jīng)濟組織與集體成員的權(quán)利義務關(guān)系，同時，要清晰界定村集體經(jīng)濟組織與村民小組的關(guān)系。其次，要在實質(zhì)性確權(quán)的基礎(chǔ)上全面落實集體土地所有權(quán)和用益物權(quán)的登記發(fā)證，從擁有用益物權(quán)的集體成員和代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織兩個層面剖析征收補償機制。
針對集體建設(shè)用地制定《集體建設(shè)用地使用權(quán)條例》，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進行獨立立法回應，進一步開展對集體建設(shè)用地所有權(quán)與相應用益物權(quán)的權(quán)利邊界探索，同時要加強土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度規(guī)劃，保障集體和成員的規(guī)劃參與權(quán)。只有進一步促進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，才能爭取到農(nóng)村土地與城市土地之間同價同權(quán)的可能性，進而對農(nóng)村土地進一步放活。
對于宅基地管理制度改革，首先要考慮宅基地制度的特殊性和復雜性，結(jié)合實際情況，通過創(chuàng)新探索找尋突破口，通過明確宅基地用益物權(quán)的內(nèi)涵，完善宅基地權(quán)利體系；改革宅基地無償獲得和集體成員分配制度；改革村莊規(guī)劃方式，進一步完善用途管制的路徑，完成宅基地制度改革。
4 結(jié)論
中國共產(chǎn)黨建立一百年來，土地問題是一以貫之的核心問題之一，不斷地處理、解決土地問題就是發(fā)展的過程。通過不同時期、不同階段面對由于社會性質(zhì)、生產(chǎn)力與生產(chǎn)資料關(guān)系模糊、生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系不相配適等原因產(chǎn)生的問題，及時調(diào)整發(fā)展思想為不變根基的土地政策是最為行之有效的處理方式，掌握動態(tài)的土地政策之中始終堅持的政策核心思想也是在當下以及未來發(fā)展的重要依托點。基于此，以改革為表征的制度演進仍需要過去一百年積淀的土地政策思想作為理論支持，并通過實踐不斷提煉、檢驗配適于現(xiàn)實世界的新的土地政策思想。
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