摘要：“金磚四國(guó)”都屬新興市場(chǎng)。但其農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式及其支持政策卻各不相同。本文比較了除中國(guó)以外的其他3國(guó)在轉(zhuǎn)移和分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)方面機(jī)制的特點(diǎn)，討論其各自農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的情況，以及促進(jìn)本國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的支持政策，這些將會(huì)為中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的探索和建立提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)和重要的啟示。
“金磚四國(guó)”是指巴西、俄羅斯、印度及中國(guó)(簡(jiǎn)稱(chēng)BRICs，即Brazil、Russia、India、China)，這是4個(gè)被認(rèn)為有希望在未來(lái)幾十年內(nèi)取代7國(guó)集團(tuán)(G7)成為世界最大經(jīng)濟(jì)體的國(guó)家(Jim 0'Neill，2001)。4國(guó)中，巴西被稱(chēng)為“世界原料基地”，俄羅斯被稱(chēng)為“世界加油站”，印度被稱(chēng)為“世界辦公室”，而中國(guó)則被稱(chēng)為“世界工廠”。表l可以看出，4國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)于全球發(fā)展的重要性：2009年，“金磚四國(guó)” 的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為16．49萬(wàn)億美元， 占到全球總額(70．29萬(wàn)億美元)的23％；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占GDP的比例為8．48％ ，比世界平均水平(6％)高2．48個(gè)百分點(diǎn)；經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長(zhǎng)速度比全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展快3．84個(gè)百分點(diǎn)；4國(guó)勞動(dòng)力人口占全球總勞動(dòng)力總數(shù)量的46％ ，農(nóng)業(yè)部門(mén)就業(yè)人口所占的比例為25．32％，比全世界平均水平(37．5％)低12．18個(gè)百分點(diǎn)。在面臨百年一遇的國(guó)際金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，“金磚四國(guó)”的表現(xiàn)要遠(yuǎn)勝于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，被公認(rèn)為推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不可或缺的重要力量。
“金磚四國(guó)”雖然都屬于新興市場(chǎng)，但農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其支持政策卻各不相同，比較其他3國(guó)在轉(zhuǎn)移和分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)方面機(jī)制的特點(diǎn)，討論其各自農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的潛力與不足，以及促進(jìn)本國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的政策，對(duì)于中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的探索和建立將會(huì)提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)和重要的啟示。
一、巴 西
巴西的農(nóng)業(yè)資源非常豐富，而且耕地面積仍在不斷擴(kuò)大。近20年來(lái)，巴西耕地面積每年遞增1．84％ ，但仍只占到國(guó)土面積的6％，目前巴西人均耕地0．3hm2(4．75畝)。巴西農(nóng)業(yè)增產(chǎn)潛力極大，有專(zhuān)家認(rèn)為，巴西將是“21世紀(jì)的世界糧倉(cāng)”。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面，巴西早在1938年就開(kāi)始實(shí)施雹災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃，但運(yùn)作并不太理想，賠付率一度高達(dá)300％以上。1954年，巴西政府在南美率先啟動(dòng)多重風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)作物保險(xiǎn)(Multi-peril Crop Insurance，MPCI)試驗(yàn)；1973年，針對(duì)農(nóng)業(yè)貸款大規(guī)模違約情況，政府開(kāi)始出臺(tái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障計(jì)劃，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障擴(kuò)展到所有地區(qū)和農(nóng)作物，政府每年從財(cái)政預(yù)算中撥出一筆資金作為計(jì)劃基金，參加該計(jì)劃的農(nóng)民要交納一筆“附加費(fèi)”，然后可以從銀行得到優(yōu)惠利率貸款，同時(shí)，該計(jì)劃對(duì)貸款銀行提供保險(xiǎn)保障，但該保障計(jì)劃運(yùn)營(yíng)也并不成功。
近年來(lái)，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)推動(dòng)了巴西農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展：2003年4月和2004年5月連續(xù)兩次大的干旱導(dǎo)致政府災(zāi)害救濟(jì)支出劇增，最后政府決定加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策扶持力度，對(duì)保費(fèi)給予50％的補(bǔ)貼。針對(duì)農(nóng)業(yè)貸款，政府開(kāi)始強(qiáng)制貸款受益人投保多重風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)(MPCI)，國(guó)家支持的PROAGRO保險(xiǎn)計(jì)劃向那些受自然災(zāi)害影響的貸款農(nóng)戶提供救助。2005年，政府又啟動(dòng)了一項(xiàng)計(jì)劃，補(bǔ)貼私營(yíng)保險(xiǎn)公司的保費(fèi)收入，旨在更大力度推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。2008年政府保費(fèi)補(bǔ)貼達(dá)1．58億雷亞爾(1雷亞爾約合3．80元人民幣，2010)，其中大部分都用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。
盡管在2000—2005年間，巴西農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入年均增長(zhǎng)9％ ，但其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度僅為0．01％。需求方面，由于風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)缺乏，保費(fèi)又相對(duì)較高，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求被極大抑制。供給方面，高成本、低收入(尤其是農(nóng)村地區(qū))、信息閉塞和缺乏農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)連鎖經(jīng)營(yíng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，保險(xiǎn)公司開(kāi)拓農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)的積極性受到了影響，最終造成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面較低。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展也離不開(kāi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的建立。1954年巴西政府建立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)定基金，用于保障農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，支持保險(xiǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定。該基金由政府委托國(guó)家再保險(xiǎn)公司(IRB)管理，基金資金主要來(lái)源于4個(gè)方面：一是作為政府預(yù)算的國(guó)家財(cái)政撥付；二是其他農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司上交凈利潤(rùn)的50％；三是參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)有企業(yè)上繳其保費(fèi)的8％；四是IRB擔(dān)保業(yè)務(wù)(主要是擔(dān)保償還銀行貸款)獲得的部分利潤(rùn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金如有虧空，再由國(guó)家財(cái)政給予補(bǔ)貼。
為進(jìn)一步支持保險(xiǎn)公司應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，2007年1月巴西國(guó)會(huì)通過(guò)法案同意將巴西再保險(xiǎn)市場(chǎng)向國(guó)際再保險(xiǎn)公司開(kāi)放，取消了巴西再保險(xiǎn)公司的專(zhuān)營(yíng)權(quán)，從而促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)再保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。2008年5月，巴西政府向國(guó)會(huì)提交了一項(xiàng)“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼計(jì)劃”的補(bǔ)充法案，擬建立巨災(zāi)保障基金，從而推動(dòng)氣候多變地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給。根據(jù)法案，銷(xiāo)售農(nóng)業(yè)貸款相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司必須參加巨災(zāi)保障基金，該基金提供100％和250％損失率的雙超賠保障。
二、俄羅斯
作為世界上面積最大的國(guó)家，俄羅斯農(nóng)用地約為2．2億hm2，占國(guó)土面積的12．9％ ，其中耕地面積約有1．25億hm2。俄羅斯也是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，主要自然災(zāi)害類(lèi)型多為地震、低溫冰凍、洪水、雪崩及森林大火等。2007年，由于天氣炎熱和干旱，羅斯托夫州、伏爾加格勒州、沃羅涅日州、別爾哥羅德州、薩拉托夫州、利佩茨克州和梁贊州的春夏季糧食歉收達(dá)30％～50％，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇，俄羅斯政府決心重新建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。
2006年，俄羅斯成立了統(tǒng)一的國(guó)家保險(xiǎn)公司，為農(nóng)業(yè)提供保險(xiǎn)服務(wù)。2007年1月11日，俄羅斯的新農(nóng)業(yè)法——《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展法》正式頒布生效。新農(nóng)業(yè)法第十二款規(guī)定，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保由自然災(zāi)害(如干旱、嚴(yán)寒、霜凍、雪災(zāi)、雹災(zāi)等)對(duì)農(nóng)作物(如糧食作物、油料作物、經(jīng)濟(jì)作物、飼料作物、瓜類(lèi)作物等)、多年生植物(如葡萄園、漿果等)造成的損失，聯(lián)邦政府給予保費(fèi)補(bǔ)貼，補(bǔ)償?shù)臈l件、方式、金額由聯(lián)邦政府確定。
2007年7月，為配合新農(nóng)業(yè)法的實(shí)施，俄羅斯政府制定了《2008—2012年農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)節(jié)、農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃》，其中提出：為了降低自然災(zāi)害所導(dǎo)致的收入風(fēng)險(xiǎn)，要強(qiáng)化國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)作物的保險(xiǎn)，將作物保險(xiǎn)土地面積占全國(guó)耕地總面積的比例從2006年的18％提高至2012年的40％，政府為糧食、油籽、工業(yè)作物、飼料作物、馬鈴薯、蔬菜，以及多年生作物提供40％的作物保險(xiǎn)費(fèi)。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，俄羅斯各級(jí)政府將在2007-2012年期間共撥款1．1×l04億盧布(100俄羅斯盧布約合21．82元人民幣，2010)，聯(lián)邦政府和各州政府各自承擔(dān)50％。
由于得到政府的支持，俄羅斯政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展?fàn)顩r良好，2008年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率為61％～66％。據(jù)世界銀行2008年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，俄羅斯國(guó)家保險(xiǎn)公司承保了28％的全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收入占當(dāng)年農(nóng)業(yè)GDP的0．6％，聯(lián)邦和地區(qū)政府給予了不超過(guò)50％的保費(fèi)補(bǔ)貼。2009年，俄羅斯農(nóng)業(yè)部以及國(guó)家杜馬共同起草了聯(lián)邦法案《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)》，法案強(qiáng)調(diào)了國(guó)家將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的重要政策工具，并構(gòu)建了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律框架，拓展了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保范圍，同時(shí)強(qiáng)化了政府部門(mén)在該制度中的角色和作用。俄羅斯政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作如圖1。
三、印 度
印度農(nóng)民占國(guó)內(nèi)就業(yè)人口的52％，其農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，每家農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小。在全國(guó)約1．2億的農(nóng)場(chǎng)中，將近有63％的農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小于lhm2，平均持有面積僅0．4hm2，無(wú)地農(nóng)民占全國(guó)人口的35％。
印度早在1947年就開(kāi)始對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行了探索。1965年，政府頒布了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法案》(Crop Insurance Bil1)，并強(qiáng)制向邦政府推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃，在廣泛征求意見(jiàn)后，于1970年左右開(kāi)始正式實(shí)施。表2概括了印度從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)始試點(diǎn)以來(lái)的諸多保險(xiǎn)計(jì)劃及其主要特點(diǎn)。1972年，以H-4棉花作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)項(xiàng)目，但推廣并不成功。1979年，開(kāi)始了一項(xiàng)以產(chǎn)量為賠付基礎(chǔ)的農(nóng)作物保險(xiǎn)試點(diǎn)項(xiàng)目，1985年，試點(diǎn)項(xiàng)目的成功促使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)得以推廣。20世紀(jì)70年代中期，在保險(xiǎn)業(yè)全面國(guó)有化之后，畜牧業(yè)和其他部門(mén)也開(kāi)始了實(shí)施保險(xiǎn)計(jì)劃，主要是自然災(zāi)害和特定疾病保險(xiǎn)?，F(xiàn)在，每年大約2 200萬(wàn)農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)作物指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品，得到保障的耕地面積超過(guò)3 500萬(wàn)hm2。印度的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要集中于種植業(yè)部門(mén)，以產(chǎn)量損失作為理賠基礎(chǔ)。近年來(lái)，非農(nóng)業(yè)部門(mén)和非產(chǎn)量損失型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目也受到推廣和重視。目前，印度的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目包括如下幾類(lèi)：
首先是國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃(National Agricultural Insurance Scheme，NAIS)。該計(jì)劃于2000年開(kāi)始實(shí)施，由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司(AIC)管理，主要為農(nóng)作物和商業(yè)／園藝作物提供保障。作物具體包括糧食作物、油菜籽、甘蔗、棉花、馬鈴薯、姜、蔥、辣椒、香菜、黃麻、木薯、香蕉、菠蘿等。此外，計(jì)劃針對(duì)大范圍災(zāi)害，設(shè)定區(qū)域范圍投保；針對(duì)區(qū)域性災(zāi)害，例如冰雹、洪水、龍卷風(fēng)和山體滑坡等，設(shè)定以個(gè)人投保為主。計(jì)劃實(shí)施之初，小農(nóng)戶的保費(fèi)補(bǔ)貼為50％ ，中央政府和邦政府各承擔(dān)一半，5年后補(bǔ)貼逐漸減少；目前，小農(nóng)戶保費(fèi)補(bǔ)貼率為10％。國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃的參保農(nóng)戶由2000年841萬(wàn)發(fā)展到2006年的1 293萬(wàn)，承保土地由2000年的1 322萬(wàn)hm2增加到2006年1 967萬(wàn)hm2。2006／07年度，國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃覆蓋了l6％的農(nóng)戶以及16％左右的耕地面積。
第二是農(nóng)戶收入保險(xiǎn)計(jì)劃(Farm Income Insurance Scheme，F(xiàn)IIS)。2003／04年度，印度政府開(kāi)始為收成低于平均水平的農(nóng)戶提供最低收入保障，該計(jì)劃將自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合起來(lái)。
第三是養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃(Livestock Insurance Scheme，LIS)。養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)始于20世紀(jì)70年代中期，由公共保險(xiǎn)公司提供，面向所有的家畜禽類(lèi)，而政府為參加農(nóng)村綜合發(fā)展項(xiàng)目(Intergrated Rural Development Programme，IRDP)的養(yǎng)殖戶提供保費(fèi)補(bǔ)貼。盡管得到了政府的支持，養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)的開(kāi)展情況卻并不樂(lè)觀，2004／05年度，3 218萬(wàn)頭／只畜禽加入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃，只占全國(guó)畜禽養(yǎng)殖總數(shù)的6．58％。印度的經(jīng)驗(yàn)表明，約束養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的主要瓶頸在于畜禽的核損和理賠過(guò)程比較復(fù)雜。
第四是基于天氣情況的作物保險(xiǎn)／降水量保險(xiǎn)。2003／04年度私營(yíng)保險(xiǎn)公司開(kāi)始介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，主要是推出天氣指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品。這種保險(xiǎn)的損失是以天氣變化為基礎(chǔ)，例如雨量過(guò)多或過(guò)少，日照、氣溫和濕度的異常情況等。截至2008年3月，購(gòu)買(mǎi)天氣指數(shù)保險(xiǎn)的農(nóng)戶大約為53．9萬(wàn)戶，覆蓋面非常有限。
盡管印度的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有過(guò)很多創(chuàng)新、嘗試和發(fā)展，目前仍面臨諸多挑戰(zhàn)：缺乏農(nóng)產(chǎn)品歷史產(chǎn)量數(shù)據(jù)、農(nóng)戶規(guī)模小、農(nóng)產(chǎn)品低價(jià)值等，其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度也還很低。2004年的海嘯之后，政府通過(guò)逐步加大力度，推動(dòng)小額保險(xiǎn)，以努力完善農(nóng)戶、特別是小規(guī)模農(nóng)戶的保險(xiǎn)保障。
四、對(duì)中國(guó)的啟示
中國(guó)最早有文字記載的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)在1934年，20世紀(jì)50年代初至1958年末也進(jìn)行過(guò)這種試驗(yàn)，但由于對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)律和特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足，試驗(yàn)并不成功，也未留下相關(guān)的研究資料和數(shù)據(jù)。大約從20世紀(jì)80年代中后期開(kāi)始，國(guó)內(nèi)才又逐漸重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作和制度建設(shè)。進(jìn)入新世紀(jì)后，在國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的支持下，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也進(jìn)入了蓬勃發(fā)展的階段，2002年12月修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，國(guó)家要“逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”；2003年10月21日，中共中央《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》在“健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)體系”中提出要“探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”；2004-2009年中央連續(xù)6年在“1號(hào)文件”中都強(qiáng)調(diào)要發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；2004年10月21日，保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)黑龍江、吉林、上海、新疆等9省、直轄市進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，有5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供了財(cái)政補(bǔ)貼；2006年6月15日，國(guó)務(wù)院23號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》中明確表示“建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，探索建立適合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支農(nóng)方式的創(chuàng)新，納入農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系”；2009年的中央“1號(hào)文件”更是指出要“加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、增加險(xiǎn)種，加大中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)的保費(fèi)補(bǔ)貼力度，加快建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系和財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，鼓勵(lì)在農(nóng)村發(fā)展互助合作保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。探索建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的銀?；?dòng)機(jī)制”；2010年5月7日，保監(jiān)會(huì)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好2010年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的通知》，從加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、擴(kuò)大農(nóng)險(xiǎn)規(guī)模的角度希望各保險(xiǎn)公司“在氣候條件異常、農(nóng)業(yè)災(zāi)害多發(fā)重發(fā)”的情況下，要“高度重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，以加快落實(shí)中央強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策為核心，采取更有針對(duì)性、更有力的措施，進(jìn)一步做好2010年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作”。在這種大背景下，2007年中央政府財(cái)政支付的農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼有20多億元，2008年達(dá)到60多億元，2009年保費(fèi)補(bǔ)貼資金預(yù)算為79億元，比2008年增加近60％。
然而，與其他可保風(fēng)險(xiǎn)相比，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有高度集中性的特點(diǎn)，這非常容易引起巨災(zāi)損失，使得商業(yè)性保險(xiǎn)公司無(wú)力通過(guò)增加大量風(fēng)險(xiǎn)單位來(lái)分?jǐn)倱p失，這種潛在的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)也直接制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。如上所述，包括其他金磚3國(guó)在內(nèi)的世界上多數(shù)國(guó)家和地區(qū)主要采取政府支持或直接介入，并與商業(yè)保險(xiǎn)公司共同建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的做法，對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行單獨(dú)而有效的管理，從而形成了一套較為成熟的運(yùn)作模式。因此，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，這樣不但可以提升中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)的實(shí)力和抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力，而且還會(huì)促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定和健康發(fā)展。
1．建立健全適合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)(特別是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn))分散體系
各國(guó)間自然條件、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度、耕作制度等各個(gè)方面都存在差異，因此農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的構(gòu)建也是因地而異。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的實(shí)踐，在保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、穩(wěn)定農(nóng)民收入、調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性以及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面起到了重要作用，也為中國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的構(gòu)建提供了很好的借鑒。而新興市場(chǎng)國(guó)家利用國(guó)際機(jī)構(gòu)的技術(shù)援助，立足于本國(guó)的實(shí)際情況建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，更值得中國(guó)在完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制中借鑒和思考。
歷經(jīng)深刻的制度變遷與近30年的高速發(fā)展，中國(guó)農(nóng)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。雖然農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的份額在不斷下降，但是農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，對(duì)其他經(jīng)濟(jì)部門(mén)的貢獻(xiàn)依然非常重要，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要的支撐和保障作用，農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)貢獻(xiàn)也越來(lái)越占據(jù)主要的地位。在這種情況下，如何分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)戶生產(chǎn)過(guò)程中面臨的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)(特別是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn))就顯得非常重要。通過(guò)農(nóng)戶自留、保險(xiǎn)公司承擔(dān)、國(guó)家支持等不同方式，可以將農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的轉(zhuǎn)移，特別是農(nóng)戶層面所無(wú)力解決的自然災(zāi)害的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，從而有效保障國(guó)家宏觀層面的食物安全。
2．設(shè)置農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)
主導(dǎo)機(jī)構(gòu)可以保證風(fēng)險(xiǎn)分散體系的有效運(yùn)行，避免體系內(nèi)多部門(mén)責(zé)任不清和互相推諉情況的發(fā)生。例如，巴西的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)定基金主要是由國(guó)家再保險(xiǎn)公司(IRB)管理，印度的國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃是由國(guó)有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司(AIC)管理，俄羅斯也曾面臨相同的問(wèn)題，對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)如何改革，其農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部、國(guó)家保險(xiǎn)公司這兩派之間曾有不同的主張。俄羅斯農(nóng)業(yè)部認(rèn)為，應(yīng)由農(nóng)業(yè)部起草《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，規(guī)定政府只負(fù)責(zé)開(kāi)展農(nóng)作物、多年生果樹(shù)和牲畜保險(xiǎn)，同時(shí)在農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)專(zhuān)門(mén)成立國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理局，由該局代表國(guó)家負(fù)責(zé)管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，分配和使用聯(lián)邦預(yù)算撥款；而俄羅斯財(cái)政部和國(guó)家保險(xiǎn)公司卻認(rèn)為，應(yīng)由他們向農(nóng)戶提供保險(xiǎn)。盡管對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革如何進(jìn)行爭(zhēng)論不休，但俄羅斯政府通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)降低天氣因素產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的決心沒(méi)有改變，2006年俄羅斯成立統(tǒng)一的國(guó)家保險(xiǎn)公司，為農(nóng)業(yè)收成提供保險(xiǎn)。因?yàn)闆](méi)有專(zhuān)門(mén)的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，國(guó)家政策的支持不易落到實(shí)處。以上可以看出，盡管各國(guó)主導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置有所不同，但都說(shuō)明主導(dǎo)機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系中存在的重要性和必要性。
3．加強(qiáng)公共部門(mén)和私人部門(mén)的合作
為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，比較成熟的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式都采用了公私合營(yíng)模式(Public—Private Parternerships，PPPs)，也保證了對(duì)社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)效益的平衡，這證明了公私合營(yíng)的生命力。例如，巴西、俄羅斯和印度的農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃都強(qiáng)調(diào)了政府支持，通過(guò)私營(yíng)保險(xiǎn)團(tuán)體落實(shí)的體系。依靠后者的精算能力和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)技術(shù)，更容易吸引那些潛在的客戶，減少逆選擇行為產(chǎn)生的問(wèn)題以及困擾國(guó)營(yíng)計(jì)劃的其他問(wèn)題，但政策制定者應(yīng)當(dāng)意識(shí)到甚至是間接干預(yù)可能給市場(chǎng)帶來(lái)的潛在錯(cuò)誤，政府可以通過(guò)將資源投入到各種基礎(chǔ)設(shè)施中，加強(qiáng)對(duì)私營(yíng)部門(mén)的激勵(lì)。
農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散具備明顯的政策效應(yīng)，從其他金磚3國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展中可以看出，各個(gè)國(guó)家都給予了充分的財(cái)政支持，主要體現(xiàn)在：①保費(fèi)和經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼。政府給農(nóng)戶的各險(xiǎn)種補(bǔ)貼比例有所不同，并給予經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司提供經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼，以及農(nóng)作物保險(xiǎn)推廣和教育費(fèi)用，并通過(guò)法律鼓勵(lì)地方政府適當(dāng)提供農(nóng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼。②稅收優(yōu)惠。世界大多數(shù)國(guó)家對(duì)農(nóng)作物巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)都實(shí)行免稅。③其他財(cái)政支持。有些國(guó)家通過(guò)向商業(yè)保險(xiǎn)公司提供比例再保險(xiǎn)和超額損失再保險(xiǎn)，以分保的形式降低經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，或者積極開(kāi)拓國(guó)際農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)市場(chǎng)，將部分風(fēng)險(xiǎn)分散到國(guó)際市場(chǎng)。
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