摘 要：農(nóng)村環(huán)境治理既是農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的奮斗史,也是我國環(huán)境保護的顯微鏡。新中國成立70年來,農(nóng)村環(huán)境治理歷經(jīng)了政策空白、制度初創(chuàng)、領域開拓、全面加速和總體深化五個階段。貫穿始終的轉(zhuǎn)換邏輯主線是,治理理念中價值取向從環(huán)保邊緣轉(zhuǎn)向美麗鄉(xiāng)村、政策思路從碎片思維趨向系統(tǒng)工程;治理結(jié)構(gòu)中制度設計從單一性到多樣化、主體從政府主導到多元合作、供給從項目建設到長效持續(xù);治理技術中技術邏輯從工程主義到適用技術、組織方式從粗放管理趨精細治理。下一步,要客觀面對我國農(nóng)村環(huán)境治理的主要挑戰(zhàn),理清環(huán)境整治與鄉(xiāng)村振興、政府投入與群眾動員、設施建設與長效管護、末端治標與源頭治本等問題,再現(xiàn)山清水秀、天藍地綠、村美人和的美麗鄉(xiāng)村畫卷。
美麗鄉(xiāng)村是優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的供給站、都市文明的后花園和精神鄉(xiāng)愁的棲息地[1]。新中國成立70年以來,我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)生翻天覆地的變化1,取得歷史性成就的同時也付出了環(huán)境代價2,比如農(nóng)業(yè)資源趨緊、環(huán)境問題突出與生態(tài)系統(tǒng)退化等[2,3,4]。破解農(nóng)村環(huán)境治理難題,已是鄉(xiāng)村振興及全面建成小康社會的硬任務[5]。2006年以來,中央一號文件連續(xù)13年對農(nóng)村環(huán)境問題提出科學合理的治理舉措;十九大報告將“生態(tài)宜居”作為鄉(xiāng)村振興的總要求之一;多次強調(diào)要打造美麗鄉(xiāng)村,為老百姓留住鳥語花香田園風光。在當前農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展矛盾突出和農(nóng)民對美麗家園殷切期盼的背景下,梳理新中國成立70年來農(nóng)村環(huán)境治理的歷程,展望未來發(fā)展,是生態(tài)文明建設的應有之義,更是謀鄉(xiāng)村振興大篇章必由之路。
農(nóng)村環(huán)境治理政策體系及其變遷歷程一直是研究的熱點。金書秦等分析了農(nóng)村環(huán)境保護40年(1973—2013)政策脈絡及發(fā)展階段[5];陳秋紅回顧1972—2016期間農(nóng)村環(huán)境治理中政府職能問題[6];張金俊依據(jù)農(nóng)村環(huán)境治理體系現(xiàn)代化視角探尋農(nóng)村環(huán)境政策體系走向等[7]。總體來看,已有研究回顧和總結(jié)了我國農(nóng)村環(huán)境治理歷程,聚焦不同時段農(nóng)村環(huán)境治理歷程劃分、問題表征及治理策略等。然而,現(xiàn)有文獻多處于政策梳理或一般論述,研究內(nèi)容聚焦“基本歷程—預期走向”二維度,對農(nóng)村環(huán)境治理變遷邏輯缺乏深度分析;也很少對其70年的演變歷程加以長周期性思考。North認為制度分析是關于過去/歷史的分析,是一個漫長的時間過程,且其核心需關注內(nèi)在變革邏輯[8]。由此,大量學者基于70年或更長時間跨度將制度變遷邏輯應用于我國宅基地、財政體制及農(nóng)地產(chǎn)權等領域,形成了“歷史演變—轉(zhuǎn)換邏輯—未來走向”三維度分析框架[9,10]?；诖?本文依據(jù)以上三維度分析,闡述農(nóng)村環(huán)境治理歷史演變,側(cè)重分析其轉(zhuǎn)變邏輯及預判未來走向,這既有助于客觀且全局性把握農(nóng)村環(huán)境治理的變遷思路,又能為加快補齊農(nóng)村環(huán)境突出短板提供理論借鑒。
鑒于此,本文試圖回答以下問題:一是新中國成立70年來農(nóng)村環(huán)境問題表征及其治理政策如何?二是其演變背后的轉(zhuǎn)變邏輯是什么?三是鄉(xiāng)村振興背景下其未來走向怎樣?基于此,本文系統(tǒng)梳理了1949—2019年農(nóng)村環(huán)境治理的政策演化歷程,探尋不同時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村的主要環(huán)境問題及政策應對;進一步依據(jù)理念、結(jié)構(gòu)與技術等治理的學理角度挖掘其政策變遷的轉(zhuǎn)換邏輯,深究其中何來何去的根源及轉(zhuǎn)型;最后結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略分析其困境與走向。
一、農(nóng)村環(huán)境治理的歷史演變:問題表征及政策脈絡
農(nóng)村環(huán)境治理必然與國家環(huán)境保護緊密相連,但也存在多重滯后:環(huán)境保護欠農(nóng)村帳、工業(yè)發(fā)展欠農(nóng)業(yè)帳、經(jīng)濟發(fā)展欠環(huán)境帳等。借鑒已有研究范式,結(jié)合我國環(huán)境保護歷程及農(nóng)村社會發(fā)展階段,基于1949—2019年國家及部委等政策文本,回顧70年以來農(nóng)村環(huán)境問題特征及其治理政策設計,具體演變歷程可劃分為五個階段。
(一)1949—1976年:政策空白時期,農(nóng)村環(huán)境問題凸顯
新中國成立伊始,百廢待興,工業(yè)及農(nóng)業(yè)發(fā)展都處于歷史低位。因該階段特殊,為更合理分析將其細分為三個時段。第一時期是從1949年新中國成立到1957年第一個五年計劃完成,此階段主要是恢復國民經(jīng)濟和建立基礎骨干工業(yè),無論是城市還是工業(yè)都沒有明確的環(huán)境保護政策及目標;第二時期是1958—1965年對自然環(huán)境造成嚴重損害,尤其是礦產(chǎn)資源濫挖濫采,砍伐樹木使得森林資源銳減,雖工業(yè)總產(chǎn)值有所增加但農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值下降;第三時期是1966—1976年國民經(jīng)濟極速下滑且受到重創(chuàng)的時期,環(huán)境污染和生態(tài)破壞極為嚴重,譬如在“靠山、分散、進洞”方針指導下大量工廠進入深山峽谷,片面強調(diào)“以糧為綱”進行毀林、牧、圍湖造田和搞人工平原等現(xiàn)象,導致農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化和耕地質(zhì)量下降。在經(jīng)濟發(fā)展及其他困難條件下,1973年國家提出了環(huán)境保護的方針和政策(“32字”方針以及《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》),1974年建立了相應的環(huán)境保護管理機構(gòu)(國務院環(huán)境保護領導小組),同時開展北京西郊、薊云河和白洋淀等污染調(diào)查與治理,該時期的環(huán)境治理初步關注工業(yè)和城市,農(nóng)村環(huán)境政策及行動基本空白[11]。
該階段強調(diào)工業(yè)發(fā)展和糧食產(chǎn)量,諸多措施違背了經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和生態(tài)規(guī)律[11]。環(huán)境治理政策方面,前期環(huán)境保護未有政策體系、保護原則及目標;后期國家提出相應的環(huán)境保護方針及政策、初步建立環(huán)境管理機構(gòu),但對水土流失、過度開荒和農(nóng)藥激增等農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題缺乏應有重視。
(二)1977—1994年:制度初創(chuàng)時期,缺乏有效行動
該階段從“五五計劃”至“八五計劃”,改革開放初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展,但也伴隨“三廢”向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。1983年國務院出臺了《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的決定》,1986年“七五計劃”明確指出“禁止城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移污染”。農(nóng)村工業(yè)經(jīng)濟活躍之時,生產(chǎn)責任制促使農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)形勢向好,譬如1980年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為2 187億元,糧食產(chǎn)量3.2億噸,1990農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為4 037億元,糧食總產(chǎn)量達到4.35億噸。由于當時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較為粗放,農(nóng)藥化肥造成了大規(guī)模農(nóng)業(yè)面源污染,例如1984年化肥施用強度228千克/公頃(首次超過世界設置225的安全上限);同時有機氯農(nóng)藥對蔬菜、糧食等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染日益嚴重,1983年國務院決定全面停止使用666、DDT生產(chǎn)[12]。1984年《關于加強環(huán)境保護工作的決定》和1985年《關于開展生態(tài)農(nóng)業(yè),加強農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作的意見》,提出了推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)的要求;1989年正式實施的《環(huán)境保護法》明確規(guī)定“各級人民政府應當加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護,合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長激素”;1993年《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》要求“應當保養(yǎng)土地、合理使用農(nóng)藥化肥、增加有機肥使用”等。
該階段以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)面源污染為主,相應的環(huán)境政策初步得以建立。具體而言,我國環(huán)境保護確定了大政方針和一系列措施,健全了環(huán)境管理機構(gòu),但其重心是防治工業(yè)污染和控制城市環(huán)境急劇惡化趨勢。雖大量環(huán)境政策囊括了農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)保(該階段初步形成的一些環(huán)境管理制度為后續(xù)農(nóng)村環(huán)境污染防治提供了基本依據(jù)和組織基礎),但其環(huán)保工作依舊處于概念及口號化模式,仍缺乏具體行動、針對性政策等,致使農(nóng)業(yè)面源污染不斷加劇,農(nóng)業(yè)水、土等資源環(huán)境約束日益嚴重。
(三)1995—2001年:領域開拓時期,部分污染得到治理
該階段屬于農(nóng)村生活污染與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染疊加、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染和城市污染轉(zhuǎn)移威脅共存的局面。其中畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生污染狀況加劇,并且部分農(nóng)村地區(qū)生活垃圾問題顯現(xiàn)。1993年《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》提出“加強綠化和村容鎮(zhèn)貌、環(huán)境衛(wèi)生建設”,這標志著農(nóng)村生活環(huán)境首次提上議程。1995年《中國環(huán)境狀況公報》首次將農(nóng)村環(huán)境納入其中,并指出“環(huán)境污染呈現(xiàn)由城市向農(nóng)村急劇蔓延的趨勢;全國2/3的河流和1 000多萬公頃農(nóng)田被污染”。在此形勢下,“九五計劃”要求“控制人口增長、保護耕地資源和生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”;1998年原國家環(huán)?？偩殖闪⑥r(nóng)村處作為農(nóng)村環(huán)保專門部門;直到1999年11月原國家環(huán)保總局出臺《國家環(huán)境保護總局關于加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作的若干意見》,這屬于我國第一個直接針對農(nóng)村環(huán)境保護的政策,其中明確提出加強面源污染防治,改善水體和大氣環(huán)境質(zhì)量,并指出“禁燒區(qū)全面停止秸稈露天焚燒”;2001年頒布了《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準》。
該階段首次出臺專門針對農(nóng)村環(huán)境保護政策,且農(nóng)業(yè)農(nóng)村部分領域的污染問題得到遏制。相應環(huán)境保護標準、規(guī)范和技術經(jīng)濟政策已塑形,環(huán)保工作分散于農(nóng)村改水改廁、畜禽養(yǎng)殖污染防治和農(nóng)村能源生態(tài)建設等單個領域?？傊?此階段的措施與行動從農(nóng)業(yè)范圍擴至農(nóng)民生活領域,逐漸展現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活環(huán)境融合,但其總體目標仍聚焦農(nóng)業(yè)污染防治,并在產(chǎn)業(yè)資本大力擴張下推進有機食品發(fā)展(2001年成立有機食品認可委員會)。
(四)2002—2012年:全面加速時期,整治內(nèi)容及范圍提檔升級
該階段中工礦污染壓力加大,生活污染加劇和畜禽養(yǎng)殖污染嚴重,資源環(huán)境“紅燈”約束已是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的重要瓶頸。2002年農(nóng)藥使用量為131.1萬噸、化肥施用強度為443千克/公頃;2007年《第一次全國污染源普查公報》顯示,畜禽養(yǎng)殖業(yè)所產(chǎn)生的COD和氨氮分別占農(nóng)業(yè)源排放總量的95.8%和78.1%,占全國COD和氨氮排放量的41.9%和41.5%;2012年農(nóng)藥使用量為180.6萬噸、化肥施用強度為528千克/公頃?！秶噎h(huán)境保護“十五”計劃》中明確“將控制農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村生活污染和改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量作為農(nóng)村環(huán)境保護的重要任務”;十六屆五中全會首次提出建設“社會主義新農(nóng)村”;2008年環(huán)保部成立并設立農(nóng)村環(huán)保專項資金,通過“以獎代補”、“以獎促治”等方式投入5億元資金(2012年增至55億元);2010年出臺了《全國農(nóng)村環(huán)境連片整治工作指南(試行)》;2012年開展了耕地保護、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村河道綜合整治、農(nóng)村改廁項目、全國畜禽養(yǎng)殖業(yè)專項執(zhí)法督察和農(nóng)業(yè)面源污染防治等工作,尤其是畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理和資源化、農(nóng)村土壤污染治理和修復等。
概而言之,該階段國家提出樹立和落實可持續(xù)發(fā)展觀,大量的農(nóng)村環(huán)境保護的法規(guī)、政策及標準得以建立健全[13]。具體而言,為應對農(nóng)村環(huán)境問題的復雜性及系統(tǒng)性,農(nóng)村環(huán)境整治內(nèi)容和范圍提檔升級,整治內(nèi)容從局部到綜合,即由水環(huán)境、土壤等單要素向社會、經(jīng)濟和環(huán)境多要素的綜合整治轉(zhuǎn)型,涉及農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)可持續(xù)生產(chǎn)及群眾衛(wèi)生行為和習慣等多領域推進;整治范圍做到連片,即由某區(qū)域示范點擴至連片整治和整村推進,防止撒胡椒面式治理。
(五)2013至今:總體深化時期,以綠色發(fā)展引領農(nóng)村環(huán)境保護
黨的十八大以來,生態(tài)文明建設融入到社會經(jīng)濟發(fā)展方方面面,加強農(nóng)村環(huán)境保護也是大勢所需。2013年中央一號文件提出“關于推進農(nóng)村生態(tài)文明、建設美麗鄉(xiāng)村的要求”,同年原農(nóng)業(yè)部出臺了《關于開展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動的意見》;2014年修訂的《環(huán)境保護法》在農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預警、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、防止農(nóng)業(yè)面源污染和財政預算中安排農(nóng)村環(huán)保資金等方面做出規(guī)定,為深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護奠定扎實基礎;同年國務院出臺了《關于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》;2015年中央一號文件明確提出農(nóng)業(yè)生態(tài)治理和全面推進農(nóng)村人居環(huán)境整治,同年4月原農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》提出了“一控兩減三基本”目標;11月住房城鄉(xiāng)建設部等部門發(fā)布了《關于全面推進農(nóng)村垃圾治理的指導意見》;2017年原環(huán)境保護部、財政部聯(lián)合印發(fā)《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》;2018年中央、國務院印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》;2019年中央一號文件提出“讓農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂業(yè)的美麗家園”。
該階段農(nóng)村環(huán)境治理專項政策最為集中,標志著我國進入了農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護的全面深化時期[14]。同時政策安排突破過往政策設計割裂及碎片化,將環(huán)境污染防治與農(nóng)業(yè)、農(nóng)民等密切結(jié)合;從農(nóng)村環(huán)境綜合整治的頂層設計到農(nóng)村飲用水源、生活垃圾及污水、畜禽養(yǎng)殖污染和農(nóng)藥化肥等細分領域的政策配套。在發(fā)展理念上,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從過去單一的高產(chǎn)目標轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展的綜合目標,走向生產(chǎn)、生活與生態(tài)“三生”協(xié)調(diào)發(fā)展之路,以綠色發(fā)展引領鄉(xiāng)村振興成為農(nóng)村環(huán)境保護的主旋律。
二、我國農(nóng)村環(huán)境治理變遷的轉(zhuǎn)換邏輯:治理理念、結(jié)構(gòu)與技術
據(jù)上可知,我國農(nóng)村環(huán)境治理呈現(xiàn)政策體系日益完善、環(huán)保地位不斷上升和治理力度持續(xù)加大等特征。農(nóng)村環(huán)境治理既是學界“治理”理論范疇,也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐部分[15]。針對治理的學理分析主要有體系論與能力論視角,前者關注制度設計或構(gòu)造要素(理念及價值等),后者側(cè)重治理的執(zhí)行力(主體、模式及技術等)[16],進而決定了治理的轉(zhuǎn)換邏輯具有不同解釋[17,18],譬如制度、組織與技術[19],價值、主體及工具等[20]。結(jié)合已有范式[21,22],本文從理念、結(jié)構(gòu)與技術三層次闡述農(nóng)村環(huán)境治理的轉(zhuǎn)換邏輯。
(一)治理理念
價值取向從環(huán)保邊緣轉(zhuǎn)向美麗鄉(xiāng)村。受經(jīng)濟水平、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及農(nóng)業(yè)發(fā)展階段等影響,我國農(nóng)村環(huán)境治理是一個從無到有、從局部到全面、從邊緣到主流的過程。早期我國環(huán)境保護聚焦城市及工業(yè)污染防治,農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境領域一直處于空白或邊緣位置。后續(xù)國家逐漸重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展,提出新農(nóng)村和美麗鄉(xiāng)村等目標,但涉農(nóng)資源有限性導致農(nóng)村環(huán)境治理又居于農(nóng)村道路、電網(wǎng)和水利等之后。隨著中國社會經(jīng)濟發(fā)展進入新時代,農(nóng)村生態(tài)發(fā)展價值及其環(huán)保重要性得到重新認識,為農(nóng)村環(huán)境治理工作創(chuàng)造極有力條件。比如對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題在多個場合作出了一系列科學的論斷,“沒有美麗鄉(xiāng)村,就沒有美麗中國”“中國要美,農(nóng)村必須美”“看得見山、望得見水、記得住鄉(xiāng)愁”等。當前生態(tài)宜居已成為鄉(xiāng)村振興的關鍵,美麗鄉(xiāng)村已是主流話語并逐漸成為現(xiàn)代化強國的標志、美麗中國的底色,但不容忽視農(nóng)村農(nóng)業(yè)環(huán)境保護水平總體落后于城市與工業(yè)這一事實。
政策思路從碎片思維趨向系統(tǒng)工程。長期以來,我國農(nóng)村環(huán)境保護更多套用城市環(huán)境治理思路,目標水土不服、政策指向性和精準性不足等極易產(chǎn)生“碎片化”困局:一是主體缺位化。農(nóng)村環(huán)境治理責任及任務依賴基層政府落實,在“中央—省—市—縣”環(huán)保系統(tǒng)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保力量極為薄弱;2015年末我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)數(shù)為2 968個(按當前全國41 636個鎮(zhèn)計算),意味著約90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作機構(gòu)和人員處于空白。二是職能分散化。農(nóng)村環(huán)保職能分散于農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、住建、國土資源和衛(wèi)生等部門,分散治理致使九龍治水、資源錯配和撒胡椒面等困境;其治理內(nèi)容聚焦水環(huán)境、生活垃圾、農(nóng)藥化肥等單要素治理,治理區(qū)域也側(cè)重某區(qū)域局部整治。近幾年來,明顯可發(fā)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)保政策思路是對城市環(huán)保思路有機吸收,再到因地制宜的理念轉(zhuǎn)向與實踐創(chuàng)新。由單一性和碎片化轉(zhuǎn)向綜合性和系統(tǒng)性,從分割式或局部性整治轉(zhuǎn)向多個村莊實施同步和連片整治,將水、土和固廢等全面實施而不抓重點帶全面。比如《農(nóng)村環(huán)境連片整治》將地域空間相連的多個村莊綜合治理、同類環(huán)境問題但地域互不相連的多個村莊同步治理,建設集中污染防治措施輻射周邊村莊等。同時2018年機構(gòu)改革中將分散于各部門有關農(nóng)業(yè)農(nóng)村職責集中于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,而農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管指導等職責轉(zhuǎn)移生態(tài)環(huán)境部,這有利于改善政出多門困局和提高農(nóng)村污染防治效率。
(二)治理結(jié)構(gòu)
制度結(jié)構(gòu)從單一政策安排到多樣制度設計。制度結(jié)構(gòu)決定了激勵方向及制度運行成本。正因農(nóng)村環(huán)境治理的政策思路從碎片化轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性,其制度結(jié)構(gòu)也日益趨向多樣與綜合。具體來看,農(nóng)村環(huán)境治理的制度結(jié)構(gòu)從強制型逐漸轉(zhuǎn)向自愿型、市場型等多制度融合,即從行政工具轉(zhuǎn)向綜合應用法律法規(guī)、經(jīng)濟技術和自愿合作等多種手段。長久以來,我國農(nóng)村環(huán)境治理依賴環(huán)境標準、資金分配及懲罰措施等權威管制,其政策設計更多是以政府意志為核心。譬如1999年第一個農(nóng)村環(huán)境保護專項強調(diào)環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度應用農(nóng)村環(huán)境領域,充分體現(xiàn)了黨和國家對命令控制型政策工具的使用。隨著社會發(fā)展轉(zhuǎn)型及環(huán)境問題復雜性凸顯,相關政策逐漸擴展至市場機制、自愿性等工具,形成了權威、經(jīng)濟激勵與自愿合作等多樣化制度,例如農(nóng)村環(huán)境第三方治理、PPP模式等契約管理,以及村民積極參與自愿型等。
主體結(jié)構(gòu)從政府行政推動到多元主體合作。制度結(jié)構(gòu)構(gòu)造著農(nóng)村環(huán)境治理主體,即從單一政府行政主導到政府、企業(yè)與社會等多元合力。實踐經(jīng)驗表明,農(nóng)村環(huán)境治理的復雜性與系統(tǒng)性,代表著任何一方的“大包大攬”或“單打獨斗”都不可取。近年來相關政策屢次強調(diào)多元力量合作(見表1),其理論要義在于農(nóng)村環(huán)境屬于典型公共物品,政府投之于農(nóng)村環(huán)境治理且需承擔終極責任;村民天然“在場”的特征決定其參與的必要性(可解決農(nóng)村環(huán)境治理過程中信息不對稱和交易成本高等問題);另外利用社會資本的資金、技術與運維等專業(yè)力量,提高效率及培育市場動能。實踐中政府引導下的美麗鄉(xiāng)村建設,企業(yè)運營的區(qū)域農(nóng)村垃圾處理和社會支持下的村民自治生態(tài)環(huán)境治理等模式并存?？偠灾?隨著法治、自治和德治等鄉(xiāng)村治理體系的推進,農(nóng)村環(huán)境治理的主體結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)的行政單一管控走向政府主導、企業(yè)介入和村民參與的多元力量合作模式。
供給方式從前端設施建設到長效持續(xù)供給。在政策空白階段,農(nóng)村環(huán)境治理供給依靠小農(nóng)傳統(tǒng)“閉環(huán)”生態(tài)循環(huán)方式及村落半自然生態(tài)修復系統(tǒng),比如農(nóng)村典型“養(yǎng)豬”模式,麩糠、豬草、刷鍋水和有機肥等生態(tài)良性循環(huán)并形成了我國農(nóng)村獨特的生態(tài)智慧。隨著農(nóng)村社會發(fā)展及農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變,植根于鄉(xiāng)村社會環(huán)境行為及集體自治供給逐一“退場”;針對農(nóng)村環(huán)境污染日趨嚴重形勢,以政府為主導的政策設計依次“進場”。此時諸多政策都是以“任務型”的項目制供給,其技術至上及項目建設必然會產(chǎn)生供需相脫節(jié),成本收益不對等、后續(xù)供給管理難等治理悖論,大量農(nóng)村環(huán)境基礎設施陷入“短期有效,長期失效”困局。不同的政策設計必然誘導出不同供給方式,當供給方式與經(jīng)濟發(fā)展不相匹配抑或政策陷阱頻出,這表露出新的制度安排必然孕育著。為此,目前大多政策均要求先建機制、后建工程,即建設管護機制創(chuàng)新,探索規(guī)模化、專業(yè)化、社會化運營機制,確保各類設施建成并長期穩(wěn)定運行,進而向長效持續(xù)治理供給模式轉(zhuǎn)變。從各地實踐來看,農(nóng)村環(huán)境治理工作越來越注重實效及后續(xù)運維,與農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合等方面緊密環(huán)繞。
(三)治理技術
技術邏輯從工程主義到適用技術。項目制供給方式導致其技術治理占主導地位[23],較長時間內(nèi)我國農(nóng)村環(huán)境治理基本依靠“技術至上”的工程主義思路推進(大型工程技術規(guī)范和城市治理思路延伸或套用至農(nóng)村),譬如農(nóng)村生活垃圾處理不考慮農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)對有機肥處理消納能力、鄉(xiāng)村景觀城市化和西洋化、設施大拆大建等。實際上,農(nóng)村具有半自然修復能力,且其環(huán)境治理不同于市政環(huán)境項目(農(nóng)村環(huán)境治理面臨污染源分散、來源廣及成分復雜等技術性問題)。技術之所以成為技術,是在技術自然屬性的基礎上考慮技術的社會屬性,即以工藝成熟、經(jīng)濟實用、易于管理和運行管理投入低等原則選擇適用技術的治理模式。最近大量政策都提及要結(jié)合農(nóng)村的村域特征及因地制宜選擇技術,并考慮其背后所對應的經(jīng)濟成本、地理條件和文化傳統(tǒng)等約束條件,防止做形象工程和表面文章;比如《農(nóng)村環(huán)境連片整治技術指南》《農(nóng)村廁所改造建設技術指南》都提出適用技術模式。
組織方式從粗放管理趨向精細治理。我國幅員遼闊,農(nóng)村自然稟賦差異大且經(jīng)濟發(fā)展參差不齊,進而對農(nóng)村環(huán)境治理的動員方式及組織策略等機制提出更高的要求。大量實踐顯示農(nóng)村環(huán)境治理粗放式管理較為嚴重,比如畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面實行“一刀切”標準,強制性采取禁養(yǎng)和禁種等措施,將生態(tài)環(huán)境保護與農(nóng)民生計及意愿對立起來,而不考慮農(nóng)村區(qū)位條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口聚集程度和人居環(huán)境需求等因素。精細化治理內(nèi)在要義是適應性治理,即依據(jù)不同約束條件及制度環(huán)境而實施差異化、針對性的方案,理念人性化、過程細節(jié)化和工具分類化,如2018年出臺的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》明確要求整治機制要分類指導和不搞一刀切。多次提出“農(nóng)村環(huán)境整治無論是發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)都要搞,但要注意標準高低”。然而,雖大量農(nóng)村環(huán)境環(huán)境政策均要求精細治理,但政策執(zhí)行及效果卻不盡人意。正如North所言,制度運行關鍵在于制度犯規(guī)確有成本,并且懲罰也有輕重之分[8]。如何通過提高犯規(guī)成本而促進農(nóng)村環(huán)境精細化的技術治理落地生根是鄉(xiāng)村振興及國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須破除的難題。
三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村環(huán)境治理的未來走向:挑戰(zhàn)及前瞻
實踐表明,新中國成立以來農(nóng)村環(huán)境治理是在探索中前進,在前進中完善,既是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的奮斗史與機會窗,也是我國環(huán)境保護的曲折史與顯微鏡[24]。雖然我國農(nóng)村環(huán)保工作受到國家高度重視、整治成效顯著,且其變遷思路與邏輯日益完善,但其嚴峻形勢及問題依然突出,特別是整治項目可持續(xù)、涉農(nóng)資源整合及發(fā)揮農(nóng)民主體地位等面臨較大挑戰(zhàn)[25]。由此,需進一步結(jié)合鄉(xiāng)村振興重點任務,省思我國農(nóng)村環(huán)境治理未來走向。
(一)我國農(nóng)村環(huán)境治理變遷中面臨的主要挑戰(zhàn)
農(nóng)村環(huán)境治理項目可持續(xù)發(fā)展缺乏重視。當前農(nóng)村環(huán)境保護主要以“農(nóng)村環(huán)境連片整治”和“美麗鄉(xiāng)村”等項目形式運作,在壓制型體制和分稅制等背景下該方式有其特殊性和合理性,但也存在一定困境。一是項目“轟轟烈烈”之后供給難以持續(xù)。拿項目和驗收是基層政府治理農(nóng)村環(huán)境的首要目標,供需是否相匹配、環(huán)境治理是否可持續(xù)和成本收益是否合理等居于次位或未納入決策范疇,甚至還存在大量“項目騙補”問題。二是政府包辦思路難以解決農(nóng)村環(huán)境治理的復雜性。農(nóng)村環(huán)保項目由政府“大包大攬”的行政力量推動,不僅易忽視社會資源和村民等力量,而且政府財政資金難以應對我國60萬個行政村的環(huán)保需求。環(huán)境要素在空間上有區(qū)域性及流動性,污染問題在時間上具有滯后性及長期性,如何確保農(nóng)村環(huán)境治理項目可持續(xù)發(fā)展亟待重視。
農(nóng)村環(huán)境治理中涉農(nóng)資源尚未有效整合。鄉(xiāng)村振興中大量涉農(nóng)資源及項目向農(nóng)村傾斜,農(nóng)村環(huán)境治理也毫不例外。然而,農(nóng)村環(huán)境治理政策設計及資源配置未得到最優(yōu)整合,譬如現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境治理政策較多分散于不同規(guī)范性文件或在其他法規(guī)中提及,而完備性或全國性專門針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理問題較為少見。同時農(nóng)村環(huán)境整治資金也分散各部門,比如住建部門的生活垃圾與污水處理資金,農(nóng)業(yè)部門的畜禽養(yǎng)殖污染治理或戶用沼氣資金,水利部門的飲用水及河道整治資金等。農(nóng)村環(huán)境治理往往存在“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”等困局,且其環(huán)保資金碎片化和分散性極易導致資源配置低下,這與農(nóng)村環(huán)境的系統(tǒng)整體性不兼容,亟待建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制。
村民與村集體(基層社區(qū))參與農(nóng)村環(huán)境治理依舊屬于難題。動員各方力量是農(nóng)村環(huán)境可持續(xù)治理的必然選擇,更是農(nóng)村環(huán)境治理轉(zhuǎn)向共建、共享、共治難以回避的議題。在快速城市化背景下如何重構(gòu)社區(qū)機制并推動農(nóng)民參與家園建設,無論是站在小農(nóng)角度思考還是基于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程宏觀視角,都是建設美麗宜居家園過程中繞不開的一個基礎性問題。然而實踐中農(nóng)民“等、靠、要”困境突出,政府如何尊重村民意愿及治理需求,村民與村集體如何在成本和收益、權利和義務等問題上合理分配(村民付費的合理分擔機制、政府與村民互嵌式參與機制),不同主體之間如何形成治理合力等問題依舊是實踐難點。
鄉(xiāng)村振興綠色功能有待進一步激活與挖掘。農(nóng)村環(huán)境治理只有以業(yè)為基,才具備持續(xù)生命力,即農(nóng)村綠色和富農(nóng)興業(yè)需相得益彰。當前政策設計更多針對農(nóng)村環(huán)境污染防治,于狹義、靜態(tài)角度看待農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題。一是農(nóng)村環(huán)境治理新動能及價值未得到充分激活,比如怎樣讓農(nóng)民在保護環(huán)境之時利益不受損,如何讓美麗鄉(xiāng)村“綠葉子”變成“金豆子”,如何將環(huán)境要素融入農(nóng)村綠色發(fā)展及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,農(nóng)村環(huán)境整治實踐是“千篇一律”還是“各具特色”等。二是鄉(xiāng)村振興是一個長期的歷史性任務,也是一個動態(tài)發(fā)展及建設過程,隨著經(jīng)濟水平、人口規(guī)模、農(nóng)村基礎設施及農(nóng)民環(huán)保意識等變化,農(nóng)村綠色功能也應向綜合化、社會化和生態(tài)化轉(zhuǎn)變,因而從城鄉(xiāng)融合發(fā)展統(tǒng)籌推進農(nóng)村環(huán)境治理才是新動能內(nèi)在之義。
(二)我國農(nóng)村環(huán)境治理未來發(fā)展的前瞻
農(nóng)村環(huán)境治理如何既立足當下污染形勢又著眼于農(nóng)村中長期發(fā)展規(guī)劃、如何既解決當前資金短板又實現(xiàn)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展相互促進、如何既顯現(xiàn)短期實效又兼顧長期治標等,這一系列問題與我國農(nóng)村環(huán)境治理政策走向密切相關3,其未來發(fā)展如下:
處理好環(huán)境整治與鄉(xiāng)村振興。良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財富,美麗宜居是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求,鄉(xiāng)村振興(尤其是生活富裕)是環(huán)境整治持續(xù)投入的保障。環(huán)境整治方案要與本區(qū)域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃相吻合,要銜接未來人口規(guī)模、田水樹生態(tài)要素和村莊功能布局等,避免后續(xù)重復建設及涉農(nóng)資源錯配,例如農(nóng)村道路硬化將大幅度提高污水管網(wǎng)鋪設成本。另一方面,鄉(xiāng)村振興需以綠色發(fā)展引領,汲取生態(tài)產(chǎn)業(yè)智慧和農(nóng)耕文明,利用高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展激活農(nóng)村集體經(jīng)濟,發(fā)揮市場機制激勵和驅(qū)動作用,以發(fā)展視角解決農(nóng)村臟亂差問題。
平衡好政府投入與群眾動員。農(nóng)村環(huán)境整治作為典型公共物品,政府需主導但不包辦。政府以相適應、能承擔的投入方式兼顧硬件設施的建設和村民自治能力的培育,落實縣級黨委和政府農(nóng)村環(huán)境保護主體責任,激活基層黨組織、鄉(xiāng)賢能人和社會資本等力量;尊重農(nóng)民意愿并充分發(fā)揮當?shù)厣鐓^(qū)在資源配置上積極性作用,多聽農(nóng)民呼聲和多從農(nóng)民角度思考,提升農(nóng)民參與的自覺性、積極性與主動性,進而促使政府適度投入的項目,群眾“愿意用、可以用、用得好”,最終集體決策及共同動手搞清潔、搞建設和搞管護。
理順設施建設與長效管護。建管并重是農(nóng)村環(huán)境整治成功的關鍵點,亟待理順工程建設與長效機制之間的邏輯關系?？山梃b浙江萬千美麗鄉(xiāng)村的經(jīng)驗做法,提高政策的指向性與精準性,依據(jù)當?shù)亟?jīng)濟水平及村民意愿確定投融資模式和運行管護方式;再根據(jù)地理、民俗及村財政等客觀條件,采用“接地氣”的工作路徑和技術模式建設治污設施,防止形象工程和政績工程。例如因地制宜地開發(fā)一些好用不貴、易懂易學的“土辦法”,確保各類設施建成并長期穩(wěn)定運行;最后形成有制度管護、有資金維護、有人員看護等規(guī)范化管護機制。
兼顧好末端治標與源頭治本。農(nóng)村環(huán)境問題與農(nóng)業(yè)農(nóng)民密不可分,農(nóng)業(yè)機械化及省力化發(fā)展、農(nóng)民文明健康意識提高、公共基礎設施配套和村鎮(zhèn)服務體系重構(gòu)是農(nóng)村環(huán)境整治之本,要將技術工程的末端治理與生產(chǎn)生活的源頭控制相結(jié)合。引導有條件的地區(qū)推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展,促進生態(tài)和經(jīng)濟良性循環(huán)。例如利用特色產(chǎn)業(yè)、土地整治、鄉(xiāng)村旅游等優(yōu)勢倒逼農(nóng)村環(huán)?；A設施改善,走“三生”協(xié)調(diào)發(fā)展道路。條件不成熟的地方要結(jié)合農(nóng)村中長期發(fā)展規(guī)劃,初期利用農(nóng)村半自然生態(tài)系統(tǒng)的修復能力,適當降低農(nóng)村環(huán)保標準,統(tǒng)籌涉農(nóng)的“種子”資金推動農(nóng)村環(huán)保項目實施落地,盡量做到干凈整潔及特色差異;后續(xù)推動鄉(xiāng)村自然資本加快增值,突出村莊的生態(tài)涵養(yǎng)功能,讓良好生態(tài)環(huán)境成為鄉(xiāng)村振興支撐點。
