《一》分田到戶(hù)以后農(nóng)村土地已經(jīng)經(jīng)歷了兩輪承包，第一輪承包大致在1982年前后，承包期為15年不變。從基層的理解來(lái)看，15年不變是15年承包經(jīng)營(yíng)制度不變，而不一定是承包的具體土地地塊不變。因此，全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村都存在承包期內(nèi)的土地調(diào)整。土地調(diào)整的目的有兩個(gè)：一是依人口增減調(diào)整土地，二是為生產(chǎn)方便調(diào)整土地。
第一輪15年承包期內(nèi)也有部分地區(qū)土地沒(méi)有調(diào)整，其中貴州湄潭自1987年進(jìn)行“增人不增地、減人不減地”試點(diǎn)，自分田到戶(hù)以來(lái)農(nóng)民所分承包地即不再調(diào)整，因?yàn)殇靥对圏c(diǎn)受到期待與鼓勵(lì)，貴州全省自分田到戶(hù)以來(lái)就一直沒(méi)有調(diào)整過(guò)土地。
不調(diào)整土地，所謂“生不增、死不減”，帶來(lái)的后果有兩個(gè)：一是戶(hù)均土地嚴(yán)重不均，人多地少與人少地多的兩極情況十分普遍，尤其是出現(xiàn)了全家進(jìn)城但土地仍然留在農(nóng)村和雖為農(nóng)村人口無(wú)力在城市安居卻沒(méi)有承包地的問(wèn)題。因?yàn)椤吧辉觥⑺啦粶p”，分田到戶(hù)以后出生的人和外嫁進(jìn)來(lái)的媳婦就沒(méi)有土地，雖然他們可以從父母那里繼承承包地，但沒(méi)有承包地，無(wú)地人口在心理上會(huì)積累形成強(qiáng)烈的負(fù)面感受。
第二個(gè)后果則是，因?yàn)椤吧辉?、死不減”，土地調(diào)整被禁止，村社集體喪失了對(duì)集體土地的控制權(quán)。缺少了調(diào)整土地，及借土地調(diào)整解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)共同事務(wù)的能力，村社組織的能力大為下降。沒(méi)有強(qiáng)有力的村社組織，戶(hù)均很少且細(xì)碎的承包地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就往往難以面對(duì)超出一家一戶(hù)能力的共同事務(wù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因此受到影響。理論上，地塊分散的農(nóng)戶(hù)完全可以通過(guò)自發(fā)互換地塊將承包土地集中在一起，形成相對(duì)集中連片的耕種模式，但在農(nóng)村土地灌溉條件、肥沃程度、距離遠(yuǎn)近都有差異，而土地本身不可移動(dòng)的情況下，自發(fā)調(diào)地并塊從而形成農(nóng)戶(hù)耕地連片的難度極大，幾無(wú)成功先例。何況農(nóng)村中已有1/3以上人口常年進(jìn)城，他們已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)收入多少、土地租金多少，他們無(wú)所謂，而他們又絕對(duì)不會(huì)隨意放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶(hù)換地以方便生產(chǎn)，要找到涉及耕地的承包人都十分困難，還如何可能通過(guò)換地來(lái)做到每家耕地的集中連片。
因此，“生不增、死不減”的土地承包政策導(dǎo)致貴州農(nóng)村不僅人均占有土地極不平均，而且農(nóng)戶(hù)對(duì)具體地塊權(quán)力越大，為方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而進(jìn)行承包地連片的互換難度就越大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就越是無(wú)法進(jìn)行，結(jié)果就是貴州土地政策既不公平，又無(wú)效率。
尤其要再次強(qiáng)調(diào)的是，一旦無(wú)法適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系的變化來(lái)調(diào)整集體所有土地的具體承包關(guān)系，回應(yīng)農(nóng)民在生產(chǎn)實(shí)踐中急切要求解決的問(wèn)題時(shí)，農(nóng)村村社集體組織必會(huì)癱瘓。在中國(guó)仍有包括農(nóng)民工在內(nèi)的9億農(nóng)民不可能一蹴而就城市化的背景下，離開(kāi)強(qiáng)有力的村社組織，村莊治理必將發(fā)生危機(jī)。
當(dāng)前農(nóng)村大量人口雖然無(wú)法在城市安居，但他們進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商卻可能有遠(yuǎn)高于務(wù)農(nóng)的工資收入，農(nóng)村出現(xiàn)了普遍的人地分離。在人地分離、進(jìn)城農(nóng)民很少可以在城市安居而隨時(shí)可能返鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出卻很少的背景下，具體地塊的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)越大，為方便耕作而進(jìn)行的土地調(diào)整就越難，土地被有效耕種的可能性就越低，甚至進(jìn)城農(nóng)戶(hù)寧愿讓土地拋荒，也不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，更不可能因?yàn)樵诔鞘杏辛司蜆I(yè)而放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
“生不增、死不減”政策的要害不在于隨家庭人口變動(dòng)而調(diào)整土地，而在于將具體承包地塊與農(nóng)戶(hù)聯(lián)結(jié)起來(lái)不能變，而在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)生變化和人地分離背景下，導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系不能隨之調(diào)整，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)被鎖定在土地分散細(xì)碎經(jīng)營(yíng)格局之下的艱難局面，以至于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也大受影響，農(nóng)戶(hù)投入了過(guò)多勞動(dòng)而無(wú)法有效提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。
《二》1998年前后開(kāi)始第二輪土地延包正是農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重的時(shí)期，在一些地方，因?yàn)樨?fù)擔(dān)過(guò)重，農(nóng)民紛紛棄田拋荒外出務(wù)工經(jīng)商，甚至“不要土地而不得”，二輪延包因此在全國(guó)很多地方走了過(guò)場(chǎng)。負(fù)擔(dān)沉重時(shí)期，因?yàn)檗r(nóng)民不愿要土地，一些地區(qū)創(chuàng)造的所謂“反租倒包”經(jīng)驗(yàn)被廣為推廣。
“反租倒包”在有些地方變成了村社干部借機(jī)損害農(nóng)民利益、謀取私利的一種手段。二輪延包時(shí)，受到貴州“生不增、死不減”的影響，為了防止村社干部借土地調(diào)整侵犯農(nóng)民的土地權(quán)利，同時(shí)出于長(zhǎng)期承包土地可以讓農(nóng)民在土地上增加積累而不會(huì)掠奪性經(jīng)營(yíng)土地的考慮，中央出臺(tái)的二輪土地延包強(qiáng)調(diào)“30年不變”，且尤其強(qiáng)調(diào)具體承包關(guān)系30年不變，這樣就使之前農(nóng)村普遍存在的為了方便生產(chǎn)而進(jìn)行的土地調(diào)整變得困難甚至不再可能。
在二輪延包后不久，國(guó)家進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革并在2006年取消農(nóng)業(yè)稅，徹底改變了農(nóng)村土地上的利益關(guān)系，之前承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是負(fù)擔(dān)，現(xiàn)在土地上具有巨大利益，農(nóng)民紛紛主張自己的土地權(quán)利。在2003年前后，全國(guó)為爭(zhēng)奪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的沖突急劇增多，全國(guó)大多數(shù)地方為了回應(yīng)這種沖突而采取了所謂“完善”二輪延包的政策，這個(gè)“完善”既不徹底否定二輪延包，也適應(yīng)因?yàn)槿∠r(nóng)業(yè)稅而極大改變了的農(nóng)村土地利益關(guān)系，因此部分調(diào)整了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而做到了一定平衡。失去部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民期待在第二輪延包30年到期后再來(lái)分享利益巨大的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
“完善”二輪延包以后的10年時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村形勢(shì)繼續(xù)快速發(fā)生變化，最大的變化是大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)戶(hù)對(duì)此的適應(yīng)有兩種情形：一是農(nóng)民家庭中年輕人進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，年老父母留村務(wù)農(nóng)；二是部分中青年夫婦因?yàn)闊o(wú)法離開(kāi)農(nóng)村（子女太小或父母太老等），他們將進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)戶(hù)承包的耕地流入形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而成為農(nóng)村的“中堅(jiān)農(nóng)民”。應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)前農(nóng)戶(hù)的以上兩種應(yīng)對(duì)是適應(yīng)了農(nóng)民進(jìn)城這一重大生產(chǎn)力條件變化的現(xiàn)實(shí)的，不然就不會(huì)有全國(guó)糧食“十連增”。
既然以上兩種應(yīng)對(duì)是有效的，接下來(lái)的農(nóng)業(yè)政策就應(yīng)是為農(nóng)民自發(fā)形成的以上應(yīng)對(duì)提供服務(wù)和支持。糟糕的是，當(dāng)前的農(nóng)業(yè)政策似乎完全沒(méi)有考慮到以上兩種重要應(yīng)對(duì)，輿論也都充斥著“誰(shuí)來(lái)種田”“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)”的憂(yōu)慮，因此，為了培育所謂的新型經(jīng)營(yíng)主體，當(dāng)前農(nóng)村的政策導(dǎo)向就在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證上大做文章，期望通過(guò)確權(quán)來(lái)推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，形成以資本下鄉(xiāng)為主體的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并因此讓中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展偏離當(dāng)前以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的道路。
為了更加有效地推動(dòng)這個(gè)資本化農(nóng)業(yè)的道路，有一種強(qiáng)烈的聲音呼吁不僅要確權(quán)，而且所確具體地塊上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要長(zhǎng)久不變，這樣就徹底虛化了土地集體所有權(quán)，而將耕地權(quán)利私有化了。
這樣的私有化主張期望借土地確權(quán)長(zhǎng)久不變，為資本下鄉(xiāng)整合農(nóng)村耕地形成規(guī)模農(nóng)業(yè)與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供制度條件。這樣的土地制度安排，加上國(guó)家政策的支持，足以讓小農(nóng)破產(chǎn)，因?yàn)樾∞r(nóng)不再有可以自發(fā)應(yīng)對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)所必需的超出小農(nóng)能力的社會(huì)化服務(wù)條件。
小農(nóng)破產(chǎn)，是因?yàn)槿r(nóng)政策都以發(fā)展資本化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為中心，不再為小農(nóng)提供進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的基本制度、資源、服務(wù)條件。但資本化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要來(lái)整合細(xì)碎的土地產(chǎn)權(quán)，成本也極高。
《三》既然第二輪土地延包已經(jīng)明確30年不變，且農(nóng)民已經(jīng)找到通過(guò)“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”及自發(fā)形成“中堅(jiān)農(nóng)民”來(lái)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性應(yīng)對(duì)的辦法，國(guó)家政策就應(yīng)當(dāng)圍繞這種應(yīng)對(duì)來(lái)提供政策支持。在這種政策支持中，最重要的是回應(yīng)當(dāng)前小農(nóng)所急于解決的土地細(xì)碎分散難以耕作的困難，因此筆者呼吁將當(dāng)前正作為農(nóng)村中心工作開(kāi)展的土地確權(quán)轉(zhuǎn)換為農(nóng)村承包地的換地并塊工作。因?yàn)?0年不變，承包經(jīng)營(yíng)期限到期只有十多年，農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有承包關(guān)系的利益預(yù)期就不強(qiáng)烈，因此為適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展而進(jìn)行的土地承包關(guān)系的調(diào)整，農(nóng)民就容易接受。這樣就可以使當(dāng)前“30年不變”的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展服務(wù)，為農(nóng)民服務(wù)。
反之，改“30年不變”為“長(zhǎng)久不變”，不僅無(wú)法為資本下鄉(xiāng)整合農(nóng)地提供任何有效幫助，而且對(duì)在二輪延包中失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)不公平，且對(duì)提高當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和保護(hù)耕者利益，方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都是不利的。
因此，“長(zhǎng)久不變”宜緩行。
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