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摘 要：土地經(jīng)營(yíng)模式作為時(shí)代和制度的產(chǎn)物，一經(jīng)形成便深刻影響著農(nóng)村的生產(chǎn)與生活形態(tài)，也形塑著農(nóng)村的治理生態(tài)。中國(guó)土地經(jīng)營(yíng)模式經(jīng)歷了從傳統(tǒng)租佃模式到土改模式、人民公社模式、家庭聯(lián)產(chǎn)承包模式的變遷。不同土地經(jīng)營(yíng)模式在孕生不同農(nóng)民、農(nóng)村與國(guó)家關(guān)系的同時(shí)，也催生了與之相匹配的農(nóng)村治理方式。在土地延包和承包地“三權(quán)”分置制度不斷完善的土地“后承包時(shí)代”，多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)仍然是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的必然要求，農(nóng)村治理也仍會(huì)延續(xù)國(guó)家權(quán)力逐步撤出、多元治理不斷增強(qiáng)的態(tài)勢(shì)。但國(guó)家權(quán)力撤出并非意味著國(guó)家放任農(nóng)村治理發(fā)展?；谕恋亟?jīng)營(yíng)模式變遷契機(jī)，國(guó)家通過(guò)頂層設(shè)計(jì)的助推，進(jìn)一步構(gòu)建和完善主體多元、參與自主、內(nèi)容豐富、方式民主的“共建、共治、共享”的農(nóng)村治理體系與格局，是新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的有效路徑。

土地經(jīng)營(yíng)模式是指在特定歷史時(shí)期農(nóng)村土地制度的作用下所形成的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、經(jīng)營(yíng)規(guī)模及經(jīng)營(yíng)方式的總和。土地經(jīng)營(yíng)模式反映了特定歷史時(shí)期農(nóng)民、土地、國(guó)家關(guān)系的具體態(tài)勢(shì)。作為國(guó)家制度和時(shí)代的產(chǎn)物，土地經(jīng)營(yíng)模式一方面深受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治制度、思想觀念、國(guó)家建設(shè)目標(biāo)等因素的影響，另一方面，其一經(jīng)形成也會(huì)給農(nóng)村生產(chǎn)與生活帶來(lái)深刻變革，從而形塑著農(nóng)村社會(huì)的治理生態(tài)。中國(guó)土地經(jīng)營(yíng)模式經(jīng)歷了租佃、土改、集體化、家庭聯(lián)產(chǎn)承包等數(shù)次變遷，并形成了特定的土地經(jīng)營(yíng)模式。而不同的土地經(jīng)營(yíng)模式孕生了不同的農(nóng)民、農(nóng)村與國(guó)家的關(guān)系，并形成了與之相匹配的農(nóng)村治理方式。從農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式與農(nóng)村治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)視角分析和探討農(nóng)村治理的邏輯，有助于理解土地延包和承包地“三權(quán)”分置后農(nóng)村治理生態(tài)所發(fā)生的微妙變化，進(jìn)一步探索農(nóng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的路徑。

土地是傳統(tǒng)農(nóng)民唯一的生活來(lái)源。在中國(guó)長(zhǎng)達(dá)兩千多年的封建專制統(tǒng)治中，以占有土地?cái)?shù)量劃分為地主階級(jí)和農(nóng)民階級(jí)，地主階級(jí)土地私有制和農(nóng)民租種地主土地并受其剝削構(gòu)成了封建社會(huì)的基石。地主階級(jí)因掌握著農(nóng)村社會(huì)最重要的土地資源而成為統(tǒng)治階級(jí)的社會(huì)基礎(chǔ)。占人口多數(shù)的農(nóng)民則依靠租種地主土地勉強(qiáng)維持生計(jì)。這種統(tǒng)治與被統(tǒng)治關(guān)系，使土地分割成一個(gè)個(gè)小塊，形成了細(xì)碎化的土地格局。農(nóng)民的命運(yùn)與這些小塊土地捆綁在一起，并塑造出了自身分散、保守的階級(jí)特性，正如馬克思所說(shuō)，農(nóng)民如同“一口袋馬鈴薯”。如何整合這“一口袋馬鈴薯”，使其安于被統(tǒng)治地位，以維持農(nóng)村社會(huì)的秩序，便作為一道難題擺在了統(tǒng)治者面前。若由封建政權(quán)直接管理農(nóng)村，將權(quán)力滲透至農(nóng)村，雖然有利于加強(qiáng)中央集權(quán)的全面控制，但必將付出高昂的管理成本，這是封建政權(quán)無(wú)力負(fù)擔(dān)的，也因此給傳統(tǒng)農(nóng)村保留了足夠的自治空間。而更為重要的是傳統(tǒng)的土地租佃模式提供了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“自治”的基礎(chǔ)性條件。當(dāng)然，這里的“自治”不同于現(xiàn)代意義上的自治，它不是指農(nóng)民作為平等主體進(jìn)行的自我管理，而是在農(nóng)民基于土地形成的依附關(guān)系中由被依附的農(nóng)村權(quán)威進(jìn)行的農(nóng)村治理。

封建土地私有制決定了地主階級(jí)和農(nóng)民階級(jí)各自在土地上的地位，這也正是這兩個(gè)階級(jí)在整個(gè)社會(huì)中的地位。農(nóng)民迫于生計(jì)租種小塊土地，常年在這塊土地上勞作，與土地、土地的所有者地主建立了強(qiáng)依附關(guān)系，“土地支配著農(nóng)民，農(nóng)民只是土地的附屬物”[1]。這種依附一方面表現(xiàn)為資源依附，即農(nóng)民的一切生活所需都依靠土地的產(chǎn)出，土地是無(wú)可替代的，離開(kāi)土地，農(nóng)民便不能活，土地是他們唯一關(guān)注的事情。另一方面表現(xiàn)為權(quán)威依附，即對(duì)地主的依靠，尋求權(quán)威對(duì)生產(chǎn)生活安全的保障。分散的小塊土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)使農(nóng)民很難形成作為一個(gè)階級(jí)的合力，無(wú)法得到本階級(jí)的庇護(hù)，只能向外尋找安全感。與此同時(shí)，小塊土地塑造了傳統(tǒng)農(nóng)民的性格，說(shuō)“人們的土地就是他們?nèi)烁裾w的一部分，并不是什么夸張”[2]。因?yàn)樵谛K土地上，農(nóng)民生于斯長(zhǎng)于斯，依靠世代累積的經(jīng)驗(yàn)便能應(yīng)對(duì)生活中的細(xì)小問(wèn)題，不需要與外界過(guò)多交換就可維持生活，而且他們對(duì)于長(zhǎng)期生活于其中的熟人社會(huì)更有信任感，依據(jù)熟人社會(huì)的親疏遠(yuǎn)近形成了他們的“差序格局”，這種帶有較強(qiáng)親緣性與地域性的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民保守、內(nèi)向的特性。此外，由于擁有的資源少使農(nóng)民的能力有很大的局限性，無(wú)法依靠自身力量解決諸如農(nóng)田灌溉、矛盾糾紛等大問(wèn)題，形成了他們消極避禍，以忍讓妥協(xié)換取安穩(wěn)生活的不出頭、不惹是生非的生活邏輯和軟弱性格。一定意義上講，農(nóng)民保守、內(nèi)向、軟弱的性格特征助推了其對(duì)權(quán)威的依賴，在“皇權(quán)不下縣”、中央權(quán)威遙不可及的情況下，傳統(tǒng)的農(nóng)村權(quán)威便成了唯一的依靠，這種依附關(guān)系構(gòu)成了土地租佃模式下農(nóng)村權(quán)威自治的條件，也使傳統(tǒng)農(nóng)村維持了長(zhǎng)期的穩(wěn)定秩序。

在傳統(tǒng)農(nóng)村，占有土地是獲得權(quán)力的必要條件，農(nóng)村權(quán)威必然是在經(jīng)濟(jì)資源上具有優(yōu)勢(shì)的人，是土地的所有者，擁有對(duì)土地進(jìn)行“占有、使用、收益和處分的全部權(quán)利”[3]。按照馬克斯·韋伯的權(quán)威理論，權(quán)威由于來(lái)源不同可分為基于傳統(tǒng)習(xí)俗、信仰獲得權(quán)威地位的傳統(tǒng)型權(quán)威，基于個(gè)人魅力贏得支持的魅力型權(quán)威和基于法律被遵從的法理權(quán)威。傳統(tǒng)的農(nóng)村權(quán)威屬于韋伯所說(shuō)的傳統(tǒng)型權(quán)威，習(xí)俗、慣例是其治理農(nóng)村的主要手段。這些農(nóng)村權(quán)威既有治理農(nóng)村的資格和資源，也有治理的意愿，借助治理身份，他們成為農(nóng)村利益的集中代表及連接國(guó)家與農(nóng)民的重要紐帶。國(guó)家通過(guò)農(nóng)村權(quán)威得以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的整合和控制，鞏固了統(tǒng)治的基礎(chǔ)；作為交換，國(guó)家則承認(rèn)其治理農(nóng)村的“合法性”，而成為農(nóng)村權(quán)威強(qiáng)大的后盾，并以“看得見(jiàn)的手”不斷推進(jìn)權(quán)威階層的壯大。農(nóng)村權(quán)威倚重國(guó)家力量及對(duì)其治理地位的認(rèn)可，自主地治理農(nóng)村，不斷擴(kuò)大影響力，為其贏得更多的社會(huì)榮譽(yù)或經(jīng)濟(jì)利益。

傳統(tǒng)農(nóng)村權(quán)威自治是在國(guó)家與農(nóng)民間溝通、聯(lián)結(jié)并創(chuàng)造國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的平衡，不意味著國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的完全隔絕。這種自治形式下，農(nóng)村權(quán)威要有能力應(yīng)對(duì)國(guó)家下達(dá)的如賦稅、徭役等任務(wù)，確保國(guó)家權(quán)力的效力，因此，一般情況下不存在分歧和沖突。但是，當(dāng)賦稅和徭役等負(fù)擔(dān)過(guò)重、難以承受時(shí)，一些農(nóng)村權(quán)威也會(huì)扮演國(guó)家利益與農(nóng)民利益的調(diào)和者，代表農(nóng)民進(jìn)行談判、抗?fàn)帲贿^(guò)這種抗?fàn)幰话恪安⒉粚?duì)中央政府造成嚴(yán)重威脅”[4]。同時(shí)，作為地緣與血緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的領(lǐng)袖，農(nóng)村權(quán)威依據(jù)農(nóng)民圍繞土地長(zhǎng)期聚居衍生出的一套如費(fèi)孝通所說(shuō)的依據(jù)“經(jīng)教化過(guò)程而成為主動(dòng)性的服膺于傳統(tǒng)的習(xí)慣”[5]、行為規(guī)范和道德標(biāo)準(zhǔn)———“禮治”對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制。而這種“禮治”與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，在小塊土地所劃定的封閉的生產(chǎn)生活場(chǎng)域內(nèi)形成一個(gè)熟人社會(huì)，在這個(gè)熟人社會(huì)中，若有悖于“禮”則會(huì)受到道義的譴責(zé)從而將忠、孝、義等傳統(tǒng)倫理精神與農(nóng)村秩序相聯(lián)結(jié)起來(lái)，使農(nóng)民接受和遵從，形成服從慣習(xí)。農(nóng)村權(quán)威一方面依靠個(gè)人影響力凝聚村莊力量，組織村莊集體活動(dòng)，管理村莊各項(xiàng)事務(wù)，另一方面擔(dān)當(dāng)著“禮”的推行者和仲裁者，對(duì)各種糾紛、悖禮行為進(jìn)行公正“裁決”，維持“禮”高于一切的核心地位，在傳統(tǒng)“家國(guó)同構(gòu)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)中這也是對(duì)中央集權(quán)地位的維護(hù)。因此基于傳統(tǒng)土地租佃模式的權(quán)威自治隱含著農(nóng)民對(duì)農(nóng)村權(quán)威、農(nóng)村權(quán)威對(duì)國(guó)家的雙重依附，只不過(guò)前者是顯性依附，后者是隱性依附，最終將農(nóng)村權(quán)威推向治理前臺(tái)，農(nóng)民卻在這種“自治”下集體失聲，沒(méi)有任何主張權(quán)利的資格和機(jī)會(huì)，土地所確立的階級(jí)關(guān)系使農(nóng)民僅僅能作為自治的客體而存在。

中國(guó)共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)的土地革命，滿足了農(nóng)民的土地要求，從而達(dá)到動(dòng)員農(nóng)民參加革命的目的。1949年新中國(guó)成立后，新生政權(quán)面臨著徹底推翻農(nóng)村舊的統(tǒng)治秩序，并將其納入社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)體系中的任務(wù)。為此，1950年頒布了《土地改革法》，明確了農(nóng)民的土地權(quán)利，從而拉開(kāi)了土改運(yùn)動(dòng)的序幕。土地革命以消滅封建地主階級(jí)土地所有制為目標(biāo)，使農(nóng)民不僅獲得了土地使用權(quán)，更獲得了所有權(quán)，中國(guó)農(nóng)村階級(jí)結(jié)構(gòu)也因此發(fā)生了重大變革，傳統(tǒng)農(nóng)村的社會(huì)秩序隨著地主階級(jí)的被消滅而瓦解，農(nóng)村社會(huì)需要新的組織機(jī)構(gòu)與權(quán)威力量來(lái)整合和治理。

土地改革所確立的新的土地制度使農(nóng)民不僅第一次有了自己的土地，成了土地的主人，而且在政治上獲得了一種新的身份認(rèn)證，他們不再以受剝削的被統(tǒng)治階級(jí)身份而是以國(guó)家平等一員的身份從事生產(chǎn)活動(dòng)，擁有受法律保護(hù)的不可被剝奪的各項(xiàng)權(quán)利。新政權(quán)運(yùn)用強(qiáng)制力將地主階級(jí)的土地分配給農(nóng)民，不僅贏得了農(nóng)民的認(rèn)同和支持，更是樹(shù)立了“農(nóng)民群眾在農(nóng)村中的政治優(yōu)勢(shì)”[6]。這場(chǎng)土地革命運(yùn)動(dòng)所運(yùn)用的階級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)使原有的地緣、血緣主導(dǎo)的傳統(tǒng)農(nóng)村權(quán)威地位失去了合法性基礎(chǔ)而喪失了對(duì)農(nóng)村的治理權(quán)、控制權(quán)，農(nóng)民作為土地所有者逐步獲得了農(nóng)村治理的權(quán)力和權(quán)利。特別是農(nóng)村基層政權(quán)組織的確立，不僅賦予了農(nóng)民的治理主體地位，而且成為農(nóng)民與國(guó)家之間新的連接紐帶，承擔(dān)起落實(shí)國(guó)家政策、增強(qiáng)農(nóng)民政治認(rèn)同感的責(zé)任，從而形成新的農(nóng)村權(quán)威。新農(nóng)村權(quán)威與傳統(tǒng)農(nóng)村權(quán)威有著本質(zhì)區(qū)別：一是階級(jí)身份不同。傳統(tǒng)農(nóng)村權(quán)威與新農(nóng)村權(quán)威分別屬于兩個(gè)對(duì)立的階級(jí)，即地主階級(jí)和農(nóng)民階級(jí)，傳統(tǒng)農(nóng)村權(quán)威維護(hù)和維持的是剝削與被剝削的關(guān)系，新農(nóng)村權(quán)威體現(xiàn)的是農(nóng)村勞動(dòng)人民平等的生產(chǎn)和生活關(guān)系。二是生成機(jī)制不同。傳統(tǒng)權(quán)威主要是基于血緣、地緣關(guān)系和傳統(tǒng)“禮治”規(guī)則而產(chǎn)生的，他們擁有超越其他人的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源，并能運(yùn)用這些資源建構(gòu)起相對(duì)穩(wěn)定、使農(nóng)民有所庇護(hù)的村落環(huán)境；土改時(shí)期涌現(xiàn)出的農(nóng)村新權(quán)威帶有更多的政治色彩，憑借國(guó)家賦予的權(quán)力和地位對(duì)農(nóng)村進(jìn)行符合國(guó)家意志的治理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)有效控制和整合。

土地改革從根本上改變了傳統(tǒng)租佃式的土地經(jīng)營(yíng)模式，盡管土地仍維持傳統(tǒng)的小塊經(jīng)營(yíng)種植方式，但其所有者身份的轉(zhuǎn)換使原有的農(nóng)村組織分崩離析。如何使分散的農(nóng)民在新的治理基礎(chǔ)上重新組織起來(lái)，“對(duì)于一個(gè)向來(lái)被視為‘一盤散沙’的農(nóng)業(yè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，其意義尤為重大”[6]。而只有國(guó)家擁有這樣的整合力量。事實(shí)上，國(guó)家強(qiáng)制力也始終貫穿于中國(guó)土地改革過(guò)程之中，這意味著土地改革已經(jīng)不單單是一場(chǎng)土地所有制的變革，更重要的是伴隨著土地改革，國(guó)家將權(quán)力滲透到廣大農(nóng)村的各個(gè)角落，在徹底瓦解原有治理基礎(chǔ)的同時(shí)重新成立與新政權(quán)相契合的基層組織，這就“為建構(gòu)一個(gè)權(quán)力集中而又有強(qiáng)大滲透能力的現(xiàn)代民族———國(guó)家奠定了基礎(chǔ)”[8]。具體體現(xiàn)在：一是加強(qiáng)農(nóng)村黨組織建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的各級(jí)黨組織是土地改革的領(lǐng)導(dǎo)力量。老解放區(qū)早在新中國(guó)成立前的土地改革運(yùn)動(dòng)中就已建立了黨組織的基本框架，新解放區(qū)黨組織當(dāng)時(shí)只停留在鄉(xiāng)級(jí)，尚未延伸至農(nóng)村內(nèi)部。中國(guó)共產(chǎn)黨在土地改革中“采取了鄉(xiāng)設(shè)黨、團(tuán)的委員會(huì)，村設(shè)黨、團(tuán)的支部及小組的方式”[9]，通過(guò)層級(jí)分明的黨組織、團(tuán)組織設(shè)置，嚴(yán)格篩選、把關(guān)，將農(nóng)民中經(jīng)得起考驗(yàn)的骨干分子、積極分子吸納進(jìn)黨的隊(duì)伍中來(lái)，初步建構(gòu)起黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的組織網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)為保證土地改革的順利進(jìn)行，中國(guó)共產(chǎn)黨還選派了一批黨政干部、新解放城市的青年和學(xué)生組成土改工作隊(duì)，派駐到各地農(nóng)村。作為新政權(quán)代表直接進(jìn)入農(nóng)村的工作隊(duì)一方面指導(dǎo)土地改革工作的開(kāi)展，另一方面著力發(fā)展、培育黨在農(nóng)村基層的組織力量，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行政治動(dòng)員、思想教育和組織工作，從而樹(shù)立黨在農(nóng)民心目中的權(quán)威地位。二是加強(qiáng)農(nóng)村政權(quán)體系建設(shè)。根據(jù)《土地改革法》規(guī)定：土改期間，縣以上各級(jí)人民政府組織土地改革委員會(huì)指導(dǎo)和處理相關(guān)事宜。而在縣以下則實(shí)行區(qū)、村或區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)建制，將行政區(qū)劃縮小、細(xì)化，區(qū)作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)或村的工作，鄉(xiāng)或村的規(guī)模一般較小，“戶數(shù)在一百到五百戶之間不等，人口在五百到三千人之間”[10]，這些機(jī)構(gòu)設(shè)置系統(tǒng)推進(jìn)了農(nóng)村政權(quán)建設(shè)。通過(guò)完善基層行政建制，進(jìn)一步摧毀了舊的體制，建立起民主的政權(quán)體系，從而使國(guó)家與農(nóng)民之間形成更直接、緊密的聯(lián)系。作為國(guó)家權(quán)力末梢的基層政府直接面向農(nóng)村、面對(duì)農(nóng)民，有利于逐步消解傳統(tǒng)農(nóng)村權(quán)威的中介作用，有效地實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村的社會(huì)控制。三是推進(jìn)農(nóng)民協(xié)會(huì)發(fā)展。“根據(jù)中華人民共和國(guó)土地改革法，農(nóng)民協(xié)會(huì)是農(nóng)村中改革土地制度的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)?！盵11]土地改革期間，農(nóng)民協(xié)會(huì)作為農(nóng)民自愿結(jié)合的群眾組織，在組織和領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民開(kāi)展打土豪、分田地、清匪反霸等活動(dòng)中發(fā)揮了不可替代的作用。需要說(shuō)明的是，當(dāng)時(shí)的農(nóng)民協(xié)會(huì)雖為農(nóng)民組織，但其從未脫離國(guó)家權(quán)力之外獨(dú)立開(kāi)展活動(dòng)，而是始終作為執(zhí)政黨和政權(quán)體系的外圍組織貫徹執(zhí)行著國(guó)家意圖，事實(shí)上成為國(guó)家力量在農(nóng)村正式體制外的一種延伸。因此，在完成土地改革任務(wù)后，到1952年鄉(xiāng)人民政府成立，其活動(dòng)逐漸減少乃至消失[12]，其內(nèi)部的骨干成員大多進(jìn)入政權(quán)機(jī)構(gòu)，以正式政權(quán)代表身份繼續(xù)在農(nóng)村發(fā)揮國(guó)家權(quán)力的影響和作用力。通過(guò)土地改革時(shí)期的“政黨下鄉(xiāng)”“政權(quán)下鄉(xiāng)”及扶持農(nóng)民組織，國(guó)家自上而下開(kāi)始的農(nóng)村社會(huì)重構(gòu)，不僅以土地贏得了在農(nóng)村重建政權(quán)組織的深厚群眾基礎(chǔ)，而且注意發(fā)揮農(nóng)民主體作用，在彰顯農(nóng)民經(jīng)濟(jì)、政治上權(quán)利主體地位的同時(shí)，進(jìn)一步將權(quán)力下沉至農(nóng)村，加強(qiáng)了農(nóng)村控制。

土地改革實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民階級(jí)的解放和土地的農(nóng)民所有，但并沒(méi)有改變小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況。黨和國(guó)家將土地改革歸入民主革命的一部分，并認(rèn)為土地私有制不符合社會(huì)主義的要求，認(rèn)為在完成土地改革后還必須對(duì)限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行社會(huì)主義改造，向土地集體所有制過(guò)渡。于是，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了旨在將農(nóng)民組織起來(lái)的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。經(jīng)歷互助組、初級(jí)社、高級(jí)社三個(gè)階段的合作化運(yùn)動(dòng)，一方面將農(nóng)村生產(chǎn)資料從私有制過(guò)渡到集體所有制，最終實(shí)現(xiàn)集體化；另一方面重建了農(nóng)村的政治組織和經(jīng)濟(jì)鏈條，由合作社實(shí)際上掌握了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)了“村社合一”。為進(jìn)一步滿足國(guó)家掌控并從農(nóng)村汲取資源的需要，“村社合一”的合作社又逐漸演變?yōu)椤罢绾弦弧钡娜嗣窆?。人民公社將廣大農(nóng)民全部納入人民公社體制中，農(nóng)民成為公社社員，并實(shí)行一切生產(chǎn)資料實(shí)行“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”，即以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)，公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有、三級(jí)核算。農(nóng)民身份、社會(huì)關(guān)系、生產(chǎn)生活方式發(fā)生重大變化，國(guó)家權(quán)力通過(guò)人民公社嚴(yán)密的組織體系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村的有效管理。

土地改革使農(nóng)民第一次感受到了自己權(quán)利的真實(shí)存在，不僅對(duì)土地享有所有權(quán)，而且享有使用權(quán)。而之后的人民公社作為“消滅農(nóng)民的土地私有產(chǎn)權(quán)，把農(nóng)民勞力集中在集體農(nóng)莊里聽(tīng)從國(guó)家計(jì)劃命令的體制”[13]，將土地從農(nóng)民個(gè)人所有變?yōu)榱思w所有。建立人民公社的初衷是要克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的弊端，促進(jìn)農(nóng)民的組織合作和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，使農(nóng)民擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體化后，勞動(dòng)生產(chǎn)率得到了提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1958年糧食產(chǎn)量為20,000萬(wàn)噸，到1978年增長(zhǎng)至30,477萬(wàn)噸[14]，增幅達(dá)52%，但農(nóng)民的生活卻改善不多，國(guó)家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和價(jià)格“剪刀差”，造成城鄉(xiāng)差別，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

人民公社時(shí)期的農(nóng)村治理具有高度集權(quán)的特點(diǎn)。土地集體化———土地集體所有、集體經(jīng)營(yíng)，為高度集權(quán)的“政社合一”體制奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，打破了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)細(xì)碎化的土地經(jīng)營(yíng)格局。農(nóng)民被組織起來(lái)進(jìn)行合作生產(chǎn)，并不適合當(dāng)時(shí)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，因此，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受到影響。在這種“國(guó)家通過(guò)統(tǒng)一的計(jì)劃來(lái)控制和管理土地上的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的制度安排”下，“農(nóng)民沒(méi)有生產(chǎn)自主權(quán)和生產(chǎn)剩余的索取權(quán)”[15]，土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)被虛置，農(nóng)民的主體性弱化，農(nóng)民的內(nèi)在分散程度加劇。

國(guó)家對(duì)人民公社最初的設(shè)想是，把原來(lái)分立的鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)與合作社合二為一，“全國(guó)是一個(gè)大公社，政社合一，公社之內(nèi)有分工”[6]，以最大限度并有效地整合新中國(guó)成立初期分散孱弱的農(nóng)村社會(huì)資源和力量。人民公社作為政權(quán)組織與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一體，以其強(qiáng)大的權(quán)能重新布局農(nóng)村的治理領(lǐng)域、分配農(nóng)村的治理資源。層級(jí)式管理使農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)生活受到嚴(yán)格控制，保證了政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)的全面管理和對(duì)農(nóng)村資源的分配權(quán)。在這一體制下，農(nóng)村基層社會(huì)失去了應(yīng)有的自治性，農(nóng)村不僅難以持久承受，而且連維持自身發(fā)展的可能[17]。

人民公社的弊端日益凸顯，農(nóng)村發(fā)展停滯，農(nóng)民生活貧困。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)標(biāo)志我國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放新時(shí)期。農(nóng)村改革率先啟動(dòng)，國(guó)家開(kāi)始重新規(guī)劃、調(diào)整農(nóng)村的土地政策。安徽小崗村創(chuàng)造性的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得到認(rèn)可，并在全國(guó)推行。自此，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制正式確立。隨著農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)逐漸分離，農(nóng)民逐步獲得了土地的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。隨著各級(jí)政府逐步放松對(duì)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中管理，農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)自主性增強(qiáng)，獲得了自治的權(quán)力和空間。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包模式是廣大農(nóng)民積極探索的結(jié)果。這一模式既體現(xiàn)了社會(huì)主義“公有制”的理想目標(biāo)，使農(nóng)村不致因土地私有而兩極分化，又避免了農(nóng)民在集體土地上均等化勞動(dòng)造成的低效。在這種模式下，一方面農(nóng)民取得了合法的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，成為土地實(shí)際的主人。經(jīng)過(guò)土地權(quán)利的失而復(fù)得，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，同時(shí)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向農(nóng)村的逐步推進(jìn)，農(nóng)民開(kāi)始作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)，他們可以“自行決定在自己的土地上種什么樣的作物，花多少時(shí)間來(lái)耕種，以及可以做些什么別的活兒”[18]?；趯?duì)生活改善的期待，農(nóng)民已不再僅滿足于土地所帶來(lái)的自給自足，而是更加具有“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”特質(zhì)———精于算計(jì)、趨向理性，以獲得更高的收入。經(jīng)濟(jì)理性的提升使農(nóng)民逐漸形成了異于傳統(tǒng)情感本位的、以“利”為中心的價(jià)值判斷體系，并依此來(lái)權(quán)衡各種人、物及相互關(guān)系，進(jìn)而做出有利于“利”的行為選擇。權(quán)利需求和民主觀念在農(nóng)民追逐經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)程中快速生長(zhǎng)。另一方面土地重新回歸到小塊、細(xì)碎的經(jīng)營(yíng)格局中，農(nóng)民從集體回歸家庭，家庭成為取代傳統(tǒng)家族和集體組織滿足農(nóng)民生活、情感所需的核心單元。小規(guī)模的生產(chǎn)與生活環(huán)境塑造了農(nóng)民特殊的文化和社會(huì)心理：既在一定程度上保有傳統(tǒng)村落的禮俗習(xí)慣，又在個(gè)人利益從集體中剝離后更具內(nèi)向性，只關(guān)注自己的承包地，關(guān)注個(gè)人和家庭的利益而缺少公共關(guān)懷?？偟膩?lái)說(shuō)，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行之后、大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)發(fā)生之前，農(nóng)民處于彼此分散、各自逐利的狀態(tài)，延續(xù)了小農(nóng)內(nèi)向、保守的部分特性，但不同的是，由于土地經(jīng)營(yíng)的主體地位使農(nóng)民在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中既擁有相應(yīng)的自主權(quán)利，也需獨(dú)自面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，因此他們迫切希望有更多的法定權(quán)利，以保障生產(chǎn)與生活的穩(wěn)定。

土地經(jīng)營(yíng)模式向家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了農(nóng)村治理變革的契機(jī)，在人民公社的集體化模式走向終結(jié)后，農(nóng)村出現(xiàn)了政府管理缺失與基層政權(quán)乏力、治理缺失的困境，恢復(fù)主體地位的農(nóng)民自發(fā)地開(kāi)始了自治的實(shí)踐。而黨和國(guó)家適應(yīng)并推動(dòng)農(nóng)民自治實(shí)踐要求，于1998年通過(guò)頒布和實(shí)施《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》在法律上認(rèn)可了村民自治的農(nóng)村治理模式，從而賦予村民自治以合法地位。村民自治在訓(xùn)練農(nóng)民民主技能、塑造農(nóng)民民主意識(shí)、提升農(nóng)村民主水平方面取得了顯著成效。但不能不看到，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上生長(zhǎng)起來(lái)的村民自治自實(shí)施以來(lái)就被裹挾在各種利益關(guān)系中，其發(fā)展過(guò)程并不平順。一是農(nóng)村自治組織的兩難境地。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改變了人民公社時(shí)期國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，國(guó)家賦予農(nóng)民以土地權(quán)利。當(dāng)然，這并不意味著國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的完全放任，土地等農(nóng)村相關(guān)政策的主導(dǎo)權(quán)仍然在國(guó)家手中。國(guó)家通過(guò)稅收制度和政策主導(dǎo)著農(nóng)村基層治理格局。例如，稅費(fèi)改革前按制度規(guī)定農(nóng)民必須繳納農(nóng)業(yè)稅，以此來(lái)?yè)Q得土地的使用權(quán)，農(nóng)業(yè)稅成為農(nóng)民的主要負(fù)擔(dān)，征稅也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村自治組織的主要任務(wù)。強(qiáng)制征稅本身就是件費(fèi)力不討好的事，特別是在收成不好的年度這項(xiàng)工作就變得格外艱難，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民關(guān)系的緊張。而村委會(huì)雖是村民自治組織，但由于制度上對(duì)自治權(quán)限的規(guī)定模糊不清，在實(shí)踐上又要求村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成征稅任務(wù)（包括承接和落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)政策和規(guī)定），這就使得村委會(huì)在村治實(shí)踐中脫離自治軌道，實(shí)際擔(dān)當(dāng)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機(jī)構(gòu)的角色進(jìn)行農(nóng)村治理。自2006年取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民沒(méi)有了來(lái)自土地的負(fù)擔(dān)，并得到國(guó)家各種種地補(bǔ)貼。而此時(shí)的村民自治組織經(jīng)費(fèi)來(lái)源困難，加上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)萎縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村民自治面臨經(jīng)費(fèi)危機(jī)，甚至運(yùn)轉(zhuǎn)都成問(wèn)題。二是農(nóng)村集體權(quán)力虛置。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制對(duì)土地集體所有權(quán)的設(shè)定決定了村民自治組織在整合農(nóng)民方面的優(yōu)勢(shì)，也劃定了范圍—只有擁有集體土地產(chǎn)權(quán)的村民才享有自治權(quán)利，農(nóng)民被整合在自己擁有土地產(chǎn)權(quán)的行政村的治理體系中[19]。盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包模式下的土地歸村集體所有，但農(nóng)村土地集體所有權(quán)長(zhǎng)期虛置，農(nóng)民因被賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而成為土地實(shí)際的所有者，并因土地的小塊、細(xì)碎經(jīng)營(yíng)而重新分散為單獨(dú)的個(gè)體。在這種情況下，農(nóng)民的集體觀念大為減弱，村集體也難以再依靠傳統(tǒng)的依附關(guān)系維持其內(nèi)聚力，使農(nóng)民對(duì)其產(chǎn)生歸屬感。特別是在市場(chǎng)化進(jìn)程不斷推進(jìn)條件下，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系、價(jià)值取向更加趨向多元化，農(nóng)民逐步成為“社會(huì)化小農(nóng)”“農(nóng)民生產(chǎn)、生活、交往更加復(fù)雜”[20]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)村自治組織的掌控能力。面對(duì)利益不斷分化、權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)的農(nóng)民，村民自治組織出現(xiàn)了整合能力弱化、自治主體分化、參與動(dòng)機(jī)復(fù)雜化、行為逐利化的治理難題。

隨著土地流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，國(guó)家適時(shí)引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行新一輪的變遷，即在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制基礎(chǔ)上實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)格局由細(xì)碎化向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)意味著與土地緊密相連的農(nóng)村治理將再次發(fā)生變革。因?yàn)?，農(nóng)民的心理、收入水平、交往原則、民主觀念、科技意識(shí)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、市場(chǎng)理念將不同程度地因土地所劃定的新生產(chǎn)格局而發(fā)生新的適應(yīng)性變化，農(nóng)村治理生態(tài)必將會(huì)因此被重塑。因此，必須在新的土地經(jīng)營(yíng)模式下重新思考農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型問(wèn)題。

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)農(nóng)地改革不斷深化和推進(jìn)，特別是黨的十八大以來(lái)，隨著土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村土地改革進(jìn)入新時(shí)代———土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)、第二輪承包到期后再次延包30年等作為繼農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的里程碑式的土地改革舉措，標(biāo)志著農(nóng)村土地承包進(jìn)入“后承包時(shí)代”。“后承包時(shí)代”農(nóng)村土地征收制度和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革1雖然不能改變農(nóng)村多種形式土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主線（2019年中央一號(hào)文件），但其治理環(huán)境已發(fā)生悄然轉(zhuǎn)型。

一是治理主體從單一轉(zhuǎn)向多元。在與家庭聯(lián)產(chǎn)承包模式相生的統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)體制下，土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)分離，促成了土地主體從單一走向多元，在農(nóng)村治理中也形成了以集體所有為權(quán)力基礎(chǔ)的自治組織和以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為權(quán)利基礎(chǔ)的農(nóng)村權(quán)威等正式與非正式的多元治理主體。

二是農(nóng)民參與方式從依附式轉(zhuǎn)向自主式。農(nóng)民參與社會(huì)治理的方式受制于其在土地上的權(quán)利地位。家庭聯(lián)產(chǎn)承包模式作為國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地需求的回應(yīng)，也順應(yīng)了國(guó)家的民主發(fā)展取向，在賦予農(nóng)民更多土地權(quán)利的同時(shí)也確定了農(nóng)民的土地主體地位。毋庸置疑，農(nóng)民的土地主體身份使得其獲得了實(shí)質(zhì)性農(nóng)村治理的自主權(quán)利，即農(nóng)民平等地享有選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，從而使農(nóng)民擺脫了過(guò)去的依附地位，成為農(nóng)村治理的主要力量，但主體地位和自主權(quán)利的獲得，為農(nóng)民更積極地參與農(nóng)村治理創(chuàng)造了前提性條件。

三是治理內(nèi)容從與土地直接相關(guān)轉(zhuǎn)向間接相關(guān)。我國(guó)人多地少，再加上土地是傳統(tǒng)農(nóng)民主要收入來(lái)源的狀況，使農(nóng)村治理長(zhǎng)期圍繞土地問(wèn)題展開(kāi)，如土地邊界問(wèn)題、灌溉問(wèn)題、稅收問(wèn)題、生產(chǎn)生活秩序問(wèn)題等。然而農(nóng)民土地權(quán)利的不斷完善，特別是土地流轉(zhuǎn)行為的被許可，使農(nóng)民有了更多的自由，收入來(lái)源不斷拓寬，務(wù)農(nóng) 務(wù)工成為農(nóng)民勞動(dòng)的新模式，農(nóng)民也因此開(kāi)始產(chǎn)生了許多土地之外的公共需求，如“就業(yè)登記、勞動(dòng)培訓(xùn)、社會(huì)保障”等，這些“由土地流轉(zhuǎn)延伸出來(lái)的村務(wù)”[21]需求逐漸成為農(nóng)村治理的重點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，鄉(xiāng)村公共物品和服務(wù)的供給空間愈益擴(kuò)大并被農(nóng)民日益重視，從而促使農(nóng)村治理內(nèi)容的存量調(diào)整和增量發(fā)展。

四是治理方式從指令式轉(zhuǎn)向協(xié)商式。土地經(jīng)營(yíng)模式的變遷歷程是一個(gè)土地權(quán)利不斷向農(nóng)民回歸并愈加清晰和完整的過(guò)程。這一過(guò)程中伴隨著農(nóng)村主體利益多元化和以往權(quán)威模式的式微化—傳統(tǒng)的指令式權(quán)威已與農(nóng)民的權(quán)利地位不相適應(yīng)，農(nóng)民在擁有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和自由流動(dòng)權(quán)的同時(shí)需要匹配更加充分的自治權(quán)利，即要求以自治主體而不是被管理對(duì)象的身份參與到村社公共事務(wù)的治理中。因此，政府必須轉(zhuǎn)變治理方式，通過(guò)與農(nóng)村多元主體平等對(duì)話、協(xié)商方式不斷推進(jìn)農(nóng)村治理的發(fā)展。盡管這一轉(zhuǎn)變的有效實(shí)現(xiàn)還存在觀念、組織、體制、能力等方面的諸多障礙，但協(xié)商的理念和方式無(wú)疑已得到國(guó)家與社會(huì)層面的普遍認(rèn)同，體現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村治理中已經(jīng)創(chuàng)造了并被國(guó)家大力推廣的民主懇談會(huì)、村民議事會(huì)等卓有成效的協(xié)商民主治理[22]實(shí)踐形式，而且這些協(xié)商民主形式在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)有效治理的實(shí)踐中發(fā)揮并仍將發(fā)揮越來(lái)越重要且不可或缺的作用。

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家順應(yīng)農(nóng)民在土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)方面的要求，不斷推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革，從土地所有權(quán)和使用權(quán)統(tǒng)一逐步發(fā)展到“兩權(quán)”分離（所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）、“三權(quán)”分置（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)），不僅促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的極大解放，而且使農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度得到不斷完善。土地“后承包時(shí)代”，多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)不僅是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的必然要求，而且農(nóng)村治理仍會(huì)延續(xù)國(guó)家權(quán)力逐步撤出、農(nóng)民自治作用增強(qiáng)的態(tài)勢(shì)，這既與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)相吻合，也與農(nóng)民漸趨完善的土地權(quán)利相匹配。但是，國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村治理領(lǐng)域的撤出，并不是對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理的放任。因?yàn)檗r(nóng)村治理環(huán)境轉(zhuǎn)型和變遷事實(shí)上造就的農(nóng)村日益多元化的利益主體———包括農(nóng)村基層政府、基層群眾自治組織，也包括農(nóng)村市場(chǎng)體系、農(nóng)村社會(huì)組織，還包括作為個(gè)體的村民———他們因其權(quán)利之間充滿分歧、矛盾的利益關(guān)系造成的復(fù)雜鄉(xiāng)村社會(huì)———還沒(méi)有形成完善的、“完全公民權(quán)利”的“鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)”[23]，這不僅需要公平和正義制度保障其各自自主行使權(quán)利的空間、邊界，而且需要有效機(jī)制化解其面臨的自然、資源和市場(chǎng)危機(jī)，更需要國(guó)家層面大力營(yíng)造農(nóng)村治理現(xiàn)代化所需的現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民成長(zhǎng)的環(huán)境空間。

事實(shí)上，理論研究和各國(guó)實(shí)踐表明，完全放棄國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的干預(yù)是不可能的，也是不現(xiàn)實(shí)的。鑒于中國(guó)土地農(nóng)業(yè)的特殊重要性，“后承包時(shí)代”的農(nóng)村治理仍然需要國(guó)家通過(guò)頂層設(shè)計(jì)助推農(nóng)村基層社會(huì)治理的發(fā)展。當(dāng)然，在農(nóng)村基層治理基礎(chǔ)發(fā)生轉(zhuǎn)型的條件下，在多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)仍是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式的條件下，農(nóng)村治理需要隨著農(nóng)民土地權(quán)利的進(jìn)一步細(xì)化，在多元主體錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系中求得平衡與秩序。這一平衡和秩序體現(xiàn)為，國(guó)家在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)地農(nóng)用、保障農(nóng)民土地權(quán)益條件下，應(yīng)從制度上不斷夯實(shí)以農(nóng)民為主體的自治根基，并著力推進(jìn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的“自治、德治、法治”相結(jié)合的農(nóng)村多元化治理格局的構(gòu)建和完善，這是農(nóng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必然要求。

中國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式變遷和農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型的歷程表明，土地經(jīng)營(yíng)模式作為時(shí)代和制度的產(chǎn)物，一經(jīng)形成便深刻影響著農(nóng)村的生產(chǎn)與生活形態(tài)，也形塑著農(nóng)村的治理生態(tài)。而農(nóng)村治理生態(tài)的轉(zhuǎn)型也必然要求土地經(jīng)營(yíng)模式變遷與之相適應(yīng)。

傳統(tǒng)租佃模式催生了農(nóng)村權(quán)威自治的農(nóng)村治理形態(tài)。在這種治理形態(tài)下，土地作為傳統(tǒng)農(nóng)民生活來(lái)源的唯一性，不僅造成了農(nóng)民因租種其土地而對(duì)農(nóng)村權(quán)威極強(qiáng)的依附性、妥協(xié)性，也是農(nóng)村權(quán)威———地主階級(jí)借以不斷加重剝削農(nóng)民的依托。當(dāng)農(nóng)民無(wú)以聊生之時(shí)，一旦有外力的引導(dǎo)和作用，便如“星星之火”展燎原之勢(shì)。這是土改模式這一顛覆性變遷得以成功的根本原因。

土改模式到家庭聯(lián)產(chǎn)承包模式，再到多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式的變遷表明，農(nóng)民是土地經(jīng)營(yíng)模式變遷的承受者。因此，國(guó)家應(yīng)順勢(shì)作出相應(yīng)調(diào)整，將農(nóng)民的意愿轉(zhuǎn)化為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的助力。而家庭聯(lián)產(chǎn)承包模式順應(yīng)了這種趨勢(shì)，盡管這種模式使村民自治面臨諸種治理難題，需要在土地供需矛盾中、在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的碰撞中進(jìn)行體制性改革。黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家適應(yīng)農(nóng)村形勢(shì)發(fā)展，不斷推進(jìn)土地制度改革，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村治理向農(nóng)民主體性的回歸。

當(dāng)然，中國(guó)土地經(jīng)營(yíng)模式和農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型不僅是農(nóng)民土地利益訴求日益強(qiáng)勁的結(jié)果，更是國(guó)家基于其實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展初衷和整體發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃與農(nóng)民需求間磨合協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，雖然每個(gè)歷史時(shí)期影響因素和決定性力量不盡相同，但不難看出，在中國(guó)土地經(jīng)營(yíng)模式變遷過(guò)程中，國(guó)家始終表現(xiàn)出較強(qiáng)的建構(gòu)性———土地歸誰(shuí)所有、如何使用、收益如何分配等方面的制度規(guī)定與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、政策導(dǎo)向具有直接關(guān)系。而土地經(jīng)營(yíng)模式的設(shè)定作為國(guó)家意志的體現(xiàn)，又承載著國(guó)家治理的意圖和功能。新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅符合廣大農(nóng)民建設(shè)美好生活的愿望，而且是國(guó)家構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)治理格局的固本之策。而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求國(guó)家一方面要將整個(gè)農(nóng)村建設(shè)納入其建設(shè)體系之中，使其契合國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體戰(zhàn)略需求，另一方面要通過(guò)不斷完善適應(yīng)農(nóng)民要求的土地經(jīng)營(yíng)模式，建構(gòu)起與已然轉(zhuǎn)型的農(nóng)村治理生態(tài)相適應(yīng)的有序治理格局，有效整合農(nóng)村治理各方主體和力量，進(jìn)而形成共建、共治、共享的農(nóng)村治理體系。唯此，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的美好愿景。