摘 要：農(nóng)村土地整治是適時(shí)補(bǔ)充耕地、盤(pán)活存量土地、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地、強(qiáng)化集約用地和提升土地產(chǎn)能的重要途徑。本文針對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型進(jìn)程中出現(xiàn)的農(nóng)村空心化加劇發(fā)展和農(nóng)村居民點(diǎn)用地“不減反增”等突出問(wèn)題, 分析了科學(xué)推進(jìn)農(nóng)村土地整治的戰(zhàn)略目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)意義, 闡釋了農(nóng)村土地整治中土地資源優(yōu)化配置、農(nóng)村土地“三整合”、農(nóng)村空心化“生命周期”、克里斯泰勒中心地理論等相關(guān)的基礎(chǔ)理論, 深入探討了農(nóng)村土地整治的區(qū)域差異性模式、城鄉(xiāng)一體化模式、“一整三還”綜合模式、統(tǒng)籌協(xié)同決策模式及其創(chuàng)新機(jī)制。
中國(guó)改革開(kāi)放30多年來(lái), 城鄉(xiāng)土地分治“二元結(jié)構(gòu)”, 帶來(lái)了農(nóng)村發(fā)展特別是農(nóng)村土地利用方面的許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題, 其中最大的問(wèn)題在于農(nóng)村空心化加劇發(fā)展, 而農(nóng)村居民點(diǎn)用地呈現(xiàn)“不減反增”的閑置浪費(fèi)局面, 成為推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要障礙[1]。深入開(kāi)展農(nóng)村土地整治, 既是解決中國(guó)農(nóng)村空心化及其引發(fā)的農(nóng)村資源、環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)諸多問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)要求, 也是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。
近年來(lái), 在國(guó)土資源部門(mén)的組織引導(dǎo)下, 農(nóng)村土地整治在全國(guó)各地快速推進(jìn), 已取得一定成效。但是, 農(nóng)村土地整治中已暴露出一些問(wèn)題, 如小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的土地承包經(jīng)營(yíng)制度與土地整治中規(guī)?；s經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)沖突, 導(dǎo)致農(nóng)村土地整治“一頭熱”的現(xiàn)象[2], 政府部門(mén)盲目追求建設(shè)用地指標(biāo), 擴(kuò)大整治范圍、強(qiáng)拆強(qiáng)建、給農(nóng)民帶來(lái)生活和生產(chǎn)不便等損害農(nóng)民利益的問(wèn)題[3], 地方政府盲目投資建設(shè), 片面追求增加土地財(cái)政, 把“城鄉(xiāng)用地增減掛鉤”片面理解為建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和整治增地工程, 很少考慮生產(chǎn)便民、生活利民等因素[4]。
農(nóng)村土地整治作為適時(shí)補(bǔ)充耕地、盤(pán)活存量土地、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地、強(qiáng)化集約用地、提升土地產(chǎn)能的重要途徑, 具有全局性、系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性。中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展已進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)的新階段, 農(nóng)村土地整治應(yīng)定位于嚴(yán)格耕地保護(hù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌用地和新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo), 強(qiáng)調(diào)“六位一體”, 即對(duì)山、田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治[5]。應(yīng)兼顧農(nóng)用地和村莊用地的協(xié)同整治, 并側(cè)重在后一領(lǐng)域開(kāi)創(chuàng)新局面, 深入研究整治空心村、挖掘后備耕地資源潛力的模式[6], 以及建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、提高農(nóng)村用地效率的機(jī)制與途徑, 以科學(xué)推進(jìn)整域性農(nóng)村土地整治[7]。本文試圖將農(nóng)村土地整治置于空心村綜合整治、新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略背景, 重點(diǎn)梳理新時(shí)期農(nóng)村土地整治的相關(guān)基礎(chǔ)理論, 剖析農(nóng)村土地整治模式及其創(chuàng)新機(jī)制, 為深化中國(guó)農(nóng)村土地整治領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究、科學(xué)決策和規(guī)劃實(shí)踐提供參考。
農(nóng)村土地整治涉及農(nóng)村人口、土地利用、農(nóng)村發(fā)展等各個(gè)方面。農(nóng)村土地整治所面臨的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、科學(xué)問(wèn)題和政策問(wèn)題, 為地理學(xué)者深入開(kāi)展相關(guān)理論研究和規(guī)劃實(shí)踐提出了迫切要求。然而, 當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地整治的相關(guān)基礎(chǔ)理論與方法體系尚不完善, 特別是圍繞農(nóng)村土地為何整治、怎么整治、何時(shí)整治、如何優(yōu)化整治等幾個(gè)方面的理論問(wèn)題, 亟待深入研究和探索。
資源優(yōu)化配置是指自然資源之間以及自然資源與其他經(jīng)濟(jì)要素之間的組合關(guān)系在時(shí)間結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的具體體現(xiàn)及演變過(guò)程。其目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)自然資源的最優(yōu)化和可持續(xù)利用[8]。土地具有資源、資產(chǎn)與資本 (要素) 的綜合屬性[9]。土地資源優(yōu)化配置就是要滿足自然生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的多種需要, 實(shí)現(xiàn)資源系統(tǒng)的最大功能和綜合效益, 促進(jìn)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)土地作為一種資源, 土地利用配置是一定區(qū)域多種土地利用類(lèi)型的宏觀構(gòu)成及其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)部門(mén)之間的組合;作為一種資產(chǎn), 它是土地產(chǎn)權(quán)在不同財(cái)產(chǎn)行為主體之間的分配;當(dāng)土地作為生產(chǎn)要素, 在微觀層次上, 土地配置是土地與勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的比配投入, 促進(jìn)土地轉(zhuǎn)型與優(yōu)化利用[10]。農(nóng)村土地整治具有優(yōu)化城鄉(xiāng)用地、調(diào)整農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)的獨(dú)特功能, 既是對(duì)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的分配, 又是對(duì)土地在農(nóng)村人口、產(chǎn)業(yè)之間的配置[7]。因此, 農(nóng)村土地整治應(yīng)面向保障發(fā)展、保護(hù)耕地和惠及民生的戰(zhàn)略目標(biāo), 深入探究與一定發(fā)展階段相適應(yīng)的城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、產(chǎn)業(yè)間土地利用配置的原理和機(jī)制, 逐步建立中國(guó)農(nóng)村土地整治與配置的理論體系。
中國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地“散、亂、空”的現(xiàn)實(shí)狀況, 決定了空心村整治日益成為農(nóng)村土地整治的“重中之重”。核心是要協(xié)同推進(jìn)“三整合”, 即組織整合、產(chǎn)業(yè)整合和空間整合[6]。針對(duì)農(nóng)村空心化的特點(diǎn)及其空心村整治由易到難的序次性, 三者之間相互關(guān)聯(lián)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展, 并具有一定的遞進(jìn)關(guān)系 (圖1) 。
圖1 農(nóng)村空心村整治的“三整合”理論框架
(1) 組織整合。生產(chǎn)規(guī)?；途幼〖谢? 需要有效的組織主體來(lái)推進(jìn)和管理, 當(dāng)前, 農(nóng)村土地整治調(diào)控的主體是具有引領(lǐng)性的縣鄉(xiāng)政府, 但多部門(mén)分治管理削弱了調(diào)控作用效率, 因而整合多層次的組織機(jī)構(gòu)尤為重要。目前具有專(zhuān)業(yè)性質(zhì)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)展相對(duì)緩慢, 應(yīng)重點(diǎn)把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織關(guān)系由信譽(yù)擔(dān)保推向契約合同, 進(jìn)而發(fā)展為產(chǎn)權(quán)制聯(lián)結(jié), 促進(jìn)農(nóng)村組織的社區(qū)化、專(zhuān)業(yè)化與股份化[1]。農(nóng)村基層黨組織、村集體組織以及鄉(xiāng)政府組織是政府組織主體的基層部分, 應(yīng)在村鎮(zhèn)地域空間重構(gòu)的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行集中整合, 以實(shí)現(xiàn)高效的組織管理。
(2) 產(chǎn)業(yè)整合。新時(shí)期村莊組織重建與新型社區(qū)化管理, 將促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素的有序集中與集聚, 為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)重塑與升級(jí)搭建了新平臺(tái)。在構(gòu)建資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會(huì)背景下, 鄉(xiāng)村獨(dú)特的農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)、良好的生態(tài)環(huán)境和廣闊的創(chuàng)業(yè)空間, 有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此, 在農(nóng)村土地整治中要考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其用地規(guī)劃, 促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化、多功能化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)化。同時(shí), 結(jié)合完善村鎮(zhèn)地域體系, 注重發(fā)展商業(yè)、服務(wù)業(yè), 更好地為農(nóng)村生產(chǎn)與生活提供便利條件。因而亟需從城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)層面, 構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)創(chuàng)新機(jī)制, 穩(wěn)定提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力及其競(jìng)爭(zhēng)力。
(3) 空間整合。在農(nóng)村土地整治中對(duì)村鎮(zhèn)地域體系進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃, 優(yōu)化農(nóng)村土地利用格局, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)空間、居民生活空間和生態(tài)空間的融合, 以及村鎮(zhèn)地域空間的重構(gòu), 促使形成具有一定層級(jí)關(guān)系的“中心地”, 促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的合理流動(dòng)和農(nóng)村要素的相對(duì)集聚, 為農(nóng)村宅基地的功能轉(zhuǎn)換提供有序空間。生產(chǎn)發(fā)展是農(nóng)村土地整治的首要任務(wù), 結(jié)合城鎮(zhèn)化進(jìn)程大力推進(jìn)空心村整治, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的有序分工協(xié)作和村莊內(nèi)部生產(chǎn)力空間整合;以農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和人口集中居住為目標(biāo), 通過(guò)逐步實(shí)施農(nóng)村居民點(diǎn)拆遷、改造與合并, 積極引導(dǎo)農(nóng)民向中心村 (社區(qū)) 集中;基于農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn), 強(qiáng)化農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)與保護(hù), 促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的生態(tài)化與集約化。
農(nóng)村土地整治具有節(jié)律性, 特別是村莊整治應(yīng)遵循農(nóng)村空心化演進(jìn)的“生命周期”理論。農(nóng)村空心化是城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型進(jìn)程中, 隨著人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移, 農(nóng)村居住格局由核心到邊緣演進(jìn)的空間分異現(xiàn)象。造成農(nóng)村土地資源“雙向”浪費(fèi), 并表現(xiàn)出自己的演化特征和成長(zhǎng)規(guī)律。研究表明:一個(gè)完整的農(nóng)村空心化過(guò)程, 通常經(jīng)歷出現(xiàn)、成長(zhǎng)、興盛、穩(wěn)定和衰退 (轉(zhuǎn)型) 期等5個(gè)階段[1], 因內(nèi)外部因素的作用差異, 不同時(shí)期長(zhǎng)短不一, 還可能出現(xiàn)一些波動(dòng)起伏。
農(nóng)村土地整治需規(guī)劃先行, 特別應(yīng)以縣域?yàn)閱卧? 研究不同區(qū)域農(nóng)村空心化“生命周期”, 建立階段性土地整治模式[7]。首先, 村莊整治建設(shè)要“踩準(zhǔn)節(jié)拍”、把握鄉(xiāng)村地域演進(jìn)的階段性, 防止操之過(guò)急, 產(chǎn)生新的空心化。其次, 村莊整治還田在空間上要有具體考量標(biāo)準(zhǔn), 其中整治還田須在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃擴(kuò)展控制線之外, 防止補(bǔ)充的耕地在短時(shí)間內(nèi)成為被征占對(duì)象。
在農(nóng)村土地整治規(guī)劃中, 中心村鎮(zhèn)的空間分布和規(guī)模等級(jí)是村莊整治的基礎(chǔ), 克里斯泰勒的中心地理論是探索“決定城市的數(shù)量、規(guī)模以及分布的規(guī)律”這一課題而產(chǎn)生的理論, 根據(jù)市場(chǎng)原則、交通原則和行政原則構(gòu)建中心地系統(tǒng)。中心地是周?chē)鷧^(qū)域的中心, 是指能夠向周?chē)鷧^(qū)域的消費(fèi)者提供各種商品和服務(wù)的地點(diǎn), 中心地可以是一個(gè)城市, 也可以是一個(gè)鎮(zhèn)或大的居民聚集點(diǎn), 也可以是一個(gè)商業(yè)或服務(wù)業(yè)的中心。中心地的選取是建立在其中心性的基礎(chǔ)上的, 中心性是指中心地對(duì)于周?chē)貐^(qū)的相對(duì)重要程度, 可用其貨物供給范圍和門(mén)檻人口來(lái)表示[11]。
中心村鎮(zhèn)是周?chē)彐?zhèn)區(qū)域的中心集聚點(diǎn), 克里斯泰勒中心地理論為農(nóng)村土地整治中村鎮(zhèn)空間重構(gòu)提供了科學(xué)依據(jù)。在系統(tǒng)調(diào)查不同類(lèi)型區(qū)域各村鎮(zhèn)自然資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及區(qū)位條件的基礎(chǔ)上, 制定土地整治與村鎮(zhèn)布局規(guī)劃, 引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間優(yōu)化和農(nóng)村空間重構(gòu), 促進(jìn)形成城市a—城鎮(zhèn)b—中心村 (社區(qū)) c—基層村d新的城鄉(xiāng)空間體系, 成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居住社區(qū)化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?、基礎(chǔ)設(shè)施集約化的重要平臺(tái) (圖2) 。
農(nóng)村土地整治需理論指引、規(guī)劃指導(dǎo), 遵循農(nóng)村地域的空間差異性、發(fā)展階段性和農(nóng)村空心化的節(jié)律性[12], 面向耕地保護(hù)、新村建設(shè)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“三位一體”的戰(zhàn)略目標(biāo), 逐步建立符合國(guó)情特色、體現(xiàn)時(shí)代特點(diǎn)的農(nóng)村土地整治模式。
(1) 區(qū)域差異性模式。農(nóng)村土地整治要遵循農(nóng)村發(fā)展地域差異性, 凸顯因地制宜、分區(qū)分類(lèi)原則, 實(shí)行多樣化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)要求、管理模式與保障措施。適應(yīng)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)需求, 在編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃基礎(chǔ)上, 推進(jìn)自然地理區(qū)背景下的差別化土地整治模式。比如按照區(qū)域自然條件可分為:城市郊區(qū)、平原農(nóng)區(qū)、山地丘陵區(qū)、草原畜牧區(qū)等。
(2) 城鄉(xiāng)一體化模式。依據(jù)城鄉(xiāng)同地同價(jià)原理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策, 凸顯城鄉(xiāng)等值化理念, 將農(nóng)村土地整治還田與土地價(jià)值提高的收益返還、盤(pán)活利用農(nóng)村存量建設(shè)潛力與有效增加農(nóng)民土地資產(chǎn)收入有機(jī)結(jié)合, 正確處理保障發(fā)展與保護(hù)耕地的辯證關(guān)系, 創(chuàng)建農(nóng)村土地整治的“城占村補(bǔ)”、城鄉(xiāng)一體化整治新模式。
圖2 基于農(nóng)村空心村整治的村鎮(zhèn)空間重構(gòu)模式
(3) “一整三還”模式。農(nóng)村土地整治的核心是土地用途置換和空間格局優(yōu)化。在功能導(dǎo)向上, 強(qiáng)化統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)用地的“一整三還”, 即依托村莊整治增地, 實(shí)行農(nóng)村土地整治還田、還林、還園 (建設(shè)) ?！叭€”的時(shí)序因村莊整治的區(qū)域差異性和發(fā)展階段性而異, 并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃有機(jī)結(jié)合[13], 并做到用地協(xié)調(diào)、有序推進(jìn)、優(yōu)化配置。
(4) 統(tǒng)籌協(xié)同決策模式。農(nóng)村土地整治問(wèn)題復(fù)雜、涉及面廣, 在整治規(guī)劃、組織實(shí)施、地段協(xié)調(diào)、政策創(chuàng)新等領(lǐng)域, 需要國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保與城鄉(xiāng)建設(shè)等部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)同和科學(xué)決策。從農(nóng)村土地整治的宏觀性、全域性、基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性特點(diǎn)出發(fā), 國(guó)土資源管理部門(mén)具有不可替代的引領(lǐng)作用, 理應(yīng)確立其全局性、戰(zhàn)略性研究與管理的基礎(chǔ)地位。
科學(xué)推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村土地整治, 亟需深入開(kāi)展“一規(guī)劃、四工程”研究。首先應(yīng)編制國(guó)家、省 (市) 、縣不同區(qū)域尺度的土地整治規(guī)劃。在全國(guó)層面, 應(yīng)由國(guó)土資源部牽頭, 多部門(mén)聯(lián)合編制全國(guó)農(nóng)村土地整治中長(zhǎng)期規(guī)劃, 促使農(nóng)村土地整治上升為國(guó)家戰(zhàn)略[7]。同時(shí), 系統(tǒng)推進(jìn)“四項(xiàng)工程”。
(1) 整治增地工程。以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革為總抓手, 促進(jìn)土地“管”、“用”一體, 優(yōu)化“大城鎮(zhèn)”、“大農(nóng)區(qū)”建設(shè), 規(guī)范實(shí)施“宅基地?fù)Q房”、農(nóng)村城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌戰(zhàn)略。
(2) 區(qū)域補(bǔ)占工程。即堅(jiān)持統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展, 遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律, 創(chuàng)新耕地“先補(bǔ)后占”、“補(bǔ)占平衡”的增減掛鉤長(zhǎng)效機(jī)制, 科學(xué)協(xié)調(diào)城區(qū)和農(nóng)區(qū)的聯(lián)動(dòng)與互補(bǔ)關(guān)系。
(3) 社會(huì)保障工程。宅基地是一種特殊的用益物權(quán), 具有社會(huì)福利和保障功能。探索完善征用制度和宅基地有償退出機(jī)制, 健全農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換的“功能性替代”政策與價(jià)值體系。
(4) 典型示范工程。示范先行、典型引路, 在耕地紅線指標(biāo)的約束下, 以農(nóng)村土地整治為平臺(tái), 深入研究區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)掛鉤、村莊整治、增地穩(wěn)糧的創(chuàng)新模式和激勵(lì)政策。
中國(guó)農(nóng)村土地整治的意義與價(jià)值深遠(yuǎn)而廣闊。當(dāng)前城鄉(xiāng)土地分治的二元結(jié)構(gòu)與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的模糊性, 直接導(dǎo)致農(nóng)用地的低征高賣(mài)和村莊用地的粗放廢棄, 以及難以從根本上破解日益加劇的農(nóng)村空心化和農(nóng)村地域價(jià)值塌陷的現(xiàn)實(shí)難題。因此, 農(nóng)村土地整治的價(jià)值取向與目標(biāo)理應(yīng)聚焦于農(nóng)地產(chǎn)能提高、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)培育、村莊用地產(chǎn)權(quán)明晰的“三產(chǎn)”突破, 為促進(jìn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌配置與農(nóng)村土地物權(quán)化, 助推新農(nóng)村建設(shè)提供不竭動(dòng)力 (圖3) 。新時(shí)期, 農(nóng)村土地整治的機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)具體強(qiáng)化以下5個(gè)方面:
(1) 明晰土地產(chǎn)權(quán)機(jī)制。農(nóng)村土地整治以明晰產(chǎn)權(quán)為前提, 實(shí)現(xiàn)村莊整治增地的確權(quán)、登記與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及其空間優(yōu)化緊密結(jié)合。創(chuàng)新城鄉(xiāng)同地同價(jià)配置的長(zhǎng)效機(jī)制, 助推新農(nóng)村建設(shè), 推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)物權(quán)化與資產(chǎn)化。
圖3 中國(guó)農(nóng)村土地整治的價(jià)值取向與目標(biāo)
(2) 健全利益分配機(jī)制。強(qiáng)調(diào)“以人為本”, 強(qiáng)化農(nóng)村“三生” (生活、生產(chǎn)、生態(tài)) 功能, 保障農(nóng)村發(fā)展, 促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào), 健全土地收益分配機(jī)制, 切實(shí)維護(hù)農(nóng)民主體利益。
(3) 完善投融資機(jī)制。創(chuàng)新統(tǒng)籌權(quán)益、責(zé)任、目標(biāo)“三位一體”的投融資機(jī)制, 鼓勵(lì)與引導(dǎo)政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、農(nóng)民等不同主體的廣泛合作和參與。
(4) 城鄉(xiāng)用地掛鉤長(zhǎng)效機(jī)制。嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策, 促進(jìn)城鄉(xiāng)同地同價(jià)同權(quán)的良性循環(huán), 避免整治掛鉤的單一性、整治還田的短期性、增地產(chǎn)權(quán)的模糊性。
(5) 城鄉(xiāng)土地配置調(diào)控機(jī)制。農(nóng)村土地整治還田, 要逐步扭轉(zhuǎn)一些地方唯“用地指標(biāo)”和“土地財(cái)政”的傾向。應(yīng)著眼全局、面向國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略需求, 形成增減掛鉤、耕地保護(hù)、新村建設(shè)“一舉三得”綜合目標(biāo)考核的調(diào)控新機(jī)制。
(1) 農(nóng)村土地整治是以土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤作為平臺(tái), 對(duì)山田水路林村進(jìn)行“六位一體”的綜合整治。新時(shí)期應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)用地和村莊用地的協(xié)同整治, 側(cè)重在后一領(lǐng)域開(kāi)創(chuàng)新局面。中國(guó)已進(jìn)入城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型的新時(shí)期, 農(nóng)村土地整治與新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合, 是保障發(fā)展、保護(hù)耕地和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置的重大戰(zhàn)略。
(2) 科學(xué)推進(jìn)農(nóng)村土地整治, 亟需基礎(chǔ)理論創(chuàng)新。土地資源優(yōu)化配置理論為協(xié)調(diào)農(nóng)村土地整治過(guò)程中城鄉(xiāng)、工農(nóng)之間, 以及農(nóng)村生產(chǎn)、生活與生態(tài)“三生”功能關(guān)系提供了理論依據(jù);農(nóng)村“三整合”調(diào)控理論, 著眼于組織、產(chǎn)業(yè)、空間優(yōu)化, 為農(nóng)村土地整治、生產(chǎn)要素組織、鄉(xiāng)村空間重構(gòu)奠定了理論基礎(chǔ);農(nóng)村空心化“生命周期”理論, 為推進(jìn)不同發(fā)展階段的農(nóng)村土地整治決策提供了科學(xué)依據(jù);克里斯泰勒中心地理論, 直接為整域性農(nóng)村土地整治和中心村 (社區(qū)) 規(guī)劃建設(shè)提供了理論指導(dǎo)。
(3) 農(nóng)村土地整治應(yīng)以縣域?yàn)閱卧? 根據(jù)農(nóng)村空心化“生命周期”, 建立階段性土地整治模式。因地制宜, 分類(lèi)指導(dǎo), 推進(jìn)農(nóng)村土地整治的區(qū)域差異性模式、城鄉(xiāng)一體化模式、“一整三還”模式, 以及國(guó)土資源管理部門(mén)引領(lǐng)下的統(tǒng)籌協(xié)同優(yōu)化決策模式。注重研制農(nóng)村土地整治中長(zhǎng)期規(guī)劃, 優(yōu)先實(shí)施整治增地工程、區(qū)域補(bǔ)占工程、社會(huì)保障工程和典型示范工程, 將空心村整治上升為國(guó)家保耕地、擴(kuò)內(nèi)需、惠民生的重要戰(zhàn)略。
(4) 農(nóng)村土地整治的機(jī)制創(chuàng)新勢(shì)在必行。著眼于構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局, 破解保護(hù)耕地與保障發(fā)展的“雙?！眽毫? 深入開(kāi)展農(nóng)村土地整治應(yīng)突破五大機(jī)制創(chuàng)新, 即明晰土地產(chǎn)權(quán)機(jī)制, 健全利益分配機(jī)制, 完善投融資機(jī)制, 建立城鄉(xiāng)用地掛鉤長(zhǎng)效機(jī)制, 創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地配置調(diào)控機(jī)制。
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