聊城市食品藥品監(jiān)督管理局 孫春峰
今年聊城市局政策法規(guī)科歷時(shí)一個(gè)多月，對(duì)所屬各縣（市）局執(zhí)法文書(shū)制作情況進(jìn)行了監(jiān)督檢查，共檢查一般程序案卷27卷，簡(jiǎn)易程序案卷18卷，結(jié)合日常工作中對(duì)市局案卷審核的情況，談一下我系統(tǒng)執(zhí)法文書(shū)制作存在的問(wèn)題及對(duì)策。
一、執(zhí)法文書(shū)制作存在的問(wèn)題
經(jīng)過(guò)近幾年的理論和實(shí)踐，基層藥監(jiān)局的執(zhí)法文書(shū)制作無(wú)論是形式的完整規(guī)范，還是內(nèi)容的準(zhǔn)確合法都有了較大的進(jìn)步。但由于對(duì)據(jù)以制作執(zhí)法文書(shū)的有關(guān)法律、法規(guī)、《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》等依據(jù)的理解，以及執(zhí)法技能的掌握程度不同，一些基層藥監(jiān)局在執(zhí)法文書(shū)的制作中還存在一些問(wèn)題。歸納如下：
1、違法事實(shí)描述不清。文書(shū)中對(duì)違法事實(shí)的描述不完整、不準(zhǔn)確、不客觀，表現(xiàn)在：
（1）描述過(guò)于簡(jiǎn)單。對(duì)違法事實(shí)的描述缺乏違法時(shí)間、地點(diǎn)、過(guò)程、結(jié)果、涉案藥械的名稱(chēng)、規(guī)格、數(shù)量、貨值、違法所得等基本要素。
（2）描述使用結(jié)論性語(yǔ)言。對(duì)違法事實(shí)沒(méi)有符合實(shí)際地客觀描述，而是使用結(jié)論性語(yǔ)言。比如對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄中，沒(méi)有描述相對(duì)人是否有“證照”，現(xiàn)場(chǎng)是否有無(wú)證經(jīng)營(yíng)的藥械，是否發(fā)現(xiàn)有采購(gòu)銷(xiāo)售行為，而是結(jié)論性地：你單位無(wú)證經(jīng)營(yíng)藥械。有些卷宗通篇使用結(jié)論性語(yǔ)言，無(wú)法從文書(shū)中獲知相對(duì)人違法的基本情況，情節(jié)輕重，危害后果大小。
（3）記錄不全。對(duì)違法事實(shí)的記載不完整、不全面，有些違法事實(shí)執(zhí)法人員“心中有數(shù)”，但在卷宗中無(wú)記載；有的談話筆錄中對(duì)有關(guān)違法事實(shí)詢問(wèn)不全或記錄不全，筆錄扯不上主題，簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，不深入，看不出案件的來(lái)龍去脈。
（4）案由不準(zhǔn)確、不統(tǒng)一。案由沒(méi)有按照《藥品管理法》以及《藥品管理法實(shí)施條例》、《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》等規(guī)定的規(guī)范用語(yǔ)填寫(xiě)。有的一個(gè)案卷中案由書(shū)寫(xiě)有六七種之多，嚴(yán)重不統(tǒng)一。
2、證據(jù)不夠充分。執(zhí)法中，執(zhí)法人員為收集證據(jù)做了大量辛苦、細(xì)致的工作，但在執(zhí)法文書(shū)中，對(duì)據(jù)以定案定性的有關(guān)證據(jù)反映不夠充分，表現(xiàn)在：
（1）不注重證據(jù)材料的收集。如有的憑銷(xiāo)售白條將案件定性為非渠道購(gòu)進(jìn)藥品，然而沒(méi)有將銷(xiāo)售白條放入卷中。與案件有關(guān)的下列證據(jù)材料在執(zhí)法過(guò)程中要注意收集：藥品生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)許可證、產(chǎn)品注冊(cè)證、委托書(shū)、當(dāng)事人身份證、出廠或進(jìn)口檢驗(yàn)報(bào)告書(shū)等資質(zhì)證明（原件或加蓋印章的復(fù)印件）及查證情況；各種生產(chǎn)、購(gòu)銷(xiāo)、使用、檢驗(yàn)原始記錄、憑證、票據(jù)、處方、協(xié)議（或合同）等（原件或加蓋印章的復(fù)印件）；檢查現(xiàn)場(chǎng)及案件相關(guān)錄像、照片或錄音磁帶（附文字說(shuō)明）；查獲違法生產(chǎn)產(chǎn)品實(shí)物（含標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)、物品清單等），如物品數(shù)量多、體積大，可附錄像或照片并附文字說(shuō)明及查證情況。違反法律法規(guī)的相關(guān)文件及各種檢驗(yàn)、鑒定報(bào)告書(shū)或意見(jiàn)書(shū)等。
（2）收集證據(jù)的過(guò)程是否合法未反映清楚。收集證據(jù)的方法、過(guò)程、時(shí)限應(yīng)符合法律的規(guī)定，有些執(zhí)法文書(shū)忽視對(duì)證據(jù)收集過(guò)程的準(zhǔn)確記載，給證據(jù)收集的合法性留下疑問(wèn)，如文書(shū)中沒(méi)有寫(xiě)明執(zhí)法證件是否讓當(dāng)事人看過(guò)，現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄中沒(méi)有記明被檢查人或被檢查單位的代表人是否到場(chǎng)。
（3）對(duì)所收集到的證據(jù)本身特性未反映清楚。證明案件事實(shí)的證據(jù)應(yīng)具有合法性、客觀性、關(guān)聯(lián)性，但一些執(zhí)法文書(shū)對(duì)證據(jù)的特性的反映把握不夠，證據(jù)是否合法，是否客觀存在，與所證違法事實(shí)是否關(guān)聯(lián)，在執(zhí)法文書(shū)中反映不充分。如文書(shū)涂改處無(wú)簽字或押印，筆錄終了處未注明對(duì)筆錄真實(shí)性的意見(jiàn)，空白部分未記明“以下空白”（特別是先行登記保存和查封扣押清單），復(fù)制或復(fù)印的證據(jù)材料無(wú)當(dāng)事人蓋章或簽名等。有些執(zhí)法文書(shū)對(duì)眾多證據(jù)沒(méi)有從邏輯上進(jìn)行整理取舍，使得證據(jù)鏈松散、不緊密。
3、處罰失當(dāng)。從執(zhí)法文書(shū)看，絕大多數(shù)行政處罰是嚴(yán)格依法實(shí)施的，作出的處罰決定都在有關(guān)法律、法規(guī)等規(guī)定的范圍內(nèi)。但在運(yùn)用自由裁量權(quán)時(shí)，有些處罰不太恰當(dāng)，表現(xiàn)在：
（1）行使自由裁量權(quán)未說(shuō)明理由。由于考慮了一些不相干的因素，比如當(dāng)事人的態(tài)度，案值大小，罰沒(méi)款的到位率，當(dāng)事人的承受能力等，執(zhí)法人員在作出處罰時(shí)給予了從輕、減輕或從重處罰，但沒(méi)有在文書(shū)中按照《行政處罰法》等法律、法規(guī)的規(guī)定說(shuō)明從重、從輕或減輕處罰的法定理由。
（2）違反公平原則。有些案件對(duì)同一性質(zhì)，同一情節(jié)的違法行為處罰時(shí)，雖然也在有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的幅度內(nèi)，但罰款數(shù)不一致。
（3）引用條文不當(dāng)。由于對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)條文的理解、掌握不夠，在引用時(shí)出現(xiàn)不當(dāng)，比如有高位法的引用了低位法，有的縣級(jí)局使用低位法（《藥品流通管理辦法》）處罰較多，如對(duì)未建立藥品購(gòu)銷(xiāo)記錄的衛(wèi)生室進(jìn)行處罰等（現(xiàn)適用《流通管理辦法》進(jìn)行處罰爭(zhēng)議較大）。
4、文字疏漏。基層執(zhí)法面廣量大，工作繁雜而時(shí)間緊迫，因而在執(zhí)法文書(shū)制作中出現(xiàn)一些文字疏漏，表現(xiàn)在：
（1）語(yǔ)言不規(guī)范、不準(zhǔn)確。有些執(zhí)法文書(shū)在描述時(shí)詞不達(dá)意，隨意簡(jiǎn)化單位名稱(chēng)或物品名稱(chēng)，甚至引起歧義，有些執(zhí)法文書(shū)中使用方言俚語(yǔ)，如有的文書(shū)中出現(xiàn)“藥販子”等。
（2）錯(cuò)別字。有的執(zhí)法文書(shū)中當(dāng)事人的名字書(shū)寫(xiě)不統(tǒng)一；特別在告知類(lèi)、決定類(lèi)文書(shū)中出現(xiàn)錯(cuò)別字是相當(dāng)嚴(yán)重的問(wèn)題。
（3）少簽名或代簽名。有些文書(shū)漏缺執(zhí)法人員和相對(duì)人的簽名；有的在執(zhí)法文書(shū)上存有代簽名現(xiàn)象；有的在文字改動(dòng)處無(wú)改動(dòng)者簽名或按手指印。
（4）漏填項(xiàng)。有些文書(shū)沒(méi)有按照規(guī)定完整、準(zhǔn)確地制作，一些應(yīng)填寫(xiě)的欄目出現(xiàn)漏缺；有的執(zhí)法文書(shū)需要填寫(xiě)“以下空白”的沒(méi)有填寫(xiě)；有的身份證號(hào)、執(zhí)法證號(hào)沒(méi)有填全；有的法律條文書(shū)寫(xiě)不全。
（5）字跡潦草。執(zhí)法文書(shū)的文字應(yīng)講究規(guī)范性和嚴(yán)肅性。有些執(zhí)法人員書(shū)寫(xiě)時(shí)字跡潦草，模糊不清，不規(guī)范，難以辨認(rèn)。
5、法律適用不當(dāng)。
（1）填寫(xiě)違反條款時(shí)，應(yīng)當(dāng)引用禁止性條款或義務(wù)性條款而引用了定性條款，如填寫(xiě)違反條款時(shí)書(shū)寫(xiě)違反了《中華人民共和國(guó)藥品管理法》第四十八（或四十九）條第三款第X項(xiàng)。
（2）書(shū)寫(xiě)法律時(shí)簡(jiǎn)寫(xiě)法律名稱(chēng)。如《中華人民共和國(guó)藥品管理法實(shí)施條例》簡(jiǎn)寫(xiě)成《實(shí)施條例》、《條例》等。
6、程序缺陷。部分執(zhí)法人員沒(méi)有形成嚴(yán)格依程序辦案的良好習(xí)慣，在執(zhí)法過(guò)程中有時(shí)不注意程序，造成程序缺陷，然程序缺陷導(dǎo)致的后果是非常嚴(yán)重的，應(yīng)引起高度重視。
（1）應(yīng)當(dāng)使用一般程序處罰的適用了簡(jiǎn)明程序。如處罰從非法渠道購(gòu)進(jìn)藥品案件，應(yīng)當(dāng)對(duì)非法渠道購(gòu)進(jìn)的藥品進(jìn)行沒(méi)收，應(yīng)走一般程序，而有的單位對(duì)此只是進(jìn)行了當(dāng)場(chǎng)罰款。
（2）必用的執(zhí)法文書(shū)而沒(méi)有使用，如調(diào)查筆錄等。
（3）告知當(dāng)事人的權(quán)利不全面詳實(shí)，如有的縣局文書(shū)中復(fù)議機(jī)關(guān)只填寫(xiě)了聊城市食品藥品監(jiān)督管理局，而沒(méi)有填寫(xiě)同級(jí)人民政府。
（4）剝奪當(dāng)事人的陳述申辨權(quán)利。有的在留給當(dāng)事人陳述申辨的期限內(nèi)就下過(guò)了行政處罰決定書(shū)，有的對(duì)依法需要聽(tīng)證的案件，未告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。
（5）違反規(guī)定當(dāng)場(chǎng)收繳20元以上的罰款，收繳罰款后不及時(shí)上繳入庫(kù)。
二、解決的對(duì)策
1、轉(zhuǎn)變思想，提高認(rèn)識(shí)。目前基層執(zhí)法文書(shū)制作存在諸多問(wèn)題的一個(gè)重要原因，就是一些執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)法文書(shū)的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不夠，偏重實(shí)際執(zhí)法的操作，以完成罰款任務(wù)，而忽視文書(shū)的制作。只有執(zhí)法人員充分認(rèn)識(shí)到執(zhí)法文書(shū)的重要性，才能重視和克服文書(shū)制作中的問(wèn)題，從而提高文書(shū)制作水平
2、加大執(zhí)法人員培訓(xùn)力度，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)技能。要定期舉辦法律業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)班，多講法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合實(shí)際操作講一講辦案技巧，重點(diǎn)培訓(xùn)《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》（國(guó)家局1號(hào)令）、《藥品監(jiān)督行政執(zhí)法文書(shū)規(guī)范》（國(guó)食藥監(jiān)市[2003]184號(hào)文件）和省局編寫(xiě)的《藥品監(jiān)督執(zhí)法文書(shū)使用說(shuō)明》。除了執(zhí)法業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)外，還要加強(qiáng)公文寫(xiě)作和邏輯方面的培訓(xùn)，沒(méi)有良好的文字和邏輯基礎(chǔ)就制作不出高質(zhì)量的執(zhí)法文書(shū)。執(zhí)法人員應(yīng)在日常工作中安排一定的時(shí)間加強(qiáng)有關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。
3、充分發(fā)揮法制工作人員作用，把好“審核”關(guān)。作出行政處罰決定前，由政策法規(guī)科或法制人員對(duì)案件卷宗進(jìn)行審核，是防止不當(dāng)執(zhí)法和違法執(zhí)法的重要措施，也是提高執(zhí)法文書(shū)制作水平的好舉措。“審核”應(yīng)從執(zhí)法主體是否合法、執(zhí)法程序是否合法、當(dāng)事人認(rèn)定是否準(zhǔn)確、違法事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿、案件定性是否準(zhǔn)確、適用法律條文是否正確、自由裁量是否合理、文書(shū)材料是否規(guī)范、卷面是否清晰、文字是否有疏漏等方面全面把關(guān)。
4、健全監(jiān)督制約機(jī)制。應(yīng)把行政執(zhí)法人員的執(zhí)法文書(shū)制作評(píng)議考核與年終考核相結(jié)合，實(shí)行崗位考核與執(zhí)法效果相掛鉤，執(zhí)法效果與工資福利相掛鉤，形成一整套競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，督促行政執(zhí)法人員認(rèn)真學(xué)法、用法、依法辦案，促進(jìn)行政執(zhí)法水平提高，將行政執(zhí)法案件件件辦成“鐵案”。
總之，執(zhí)法文書(shū)制作水平的高低，直接反映了行政執(zhí)法的質(zhì)量，違法執(zhí)法和不當(dāng)執(zhí)法都會(huì)在執(zhí)法文書(shū)中得到反映。提高執(zhí)法文書(shū)的制作水平是促進(jìn)依法行政的重要舉措，因此我們應(yīng)高度重視執(zhí)法文書(shū)的制作，從點(diǎn)滴做起，實(shí)實(shí)在在把執(zhí)法文書(shū)制作好。
聯(lián)系客服
