2009年02月13日 09:23:54 來源： 重慶日報(bào)
重慶市食品藥品監(jiān)督管理局課題組
食品藥品安全事關(guān)人民群眾的身體健康和生命安全，事關(guān)國計(jì)民生和社會和諧。為進(jìn)一步創(chuàng)新食品藥品監(jiān)管
體制機(jī)制，加強(qiáng)食品藥品安全監(jiān)管，保障公眾食品藥品安全，我們在深入調(diào)研、分析比較國內(nèi)外成功監(jiān)管模式的
基礎(chǔ)上，提出了完善我市食品藥品安全監(jiān)管體制機(jī)制的對策建議。
一、我市食品藥品監(jiān)管體制機(jī)制現(xiàn)狀
近年來，我市大力推進(jìn)監(jiān)管體制機(jī)制改革，全面加強(qiáng)食品藥品安全監(jiān)管，積極探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)食品藥品監(jiān)管的
新路子，創(chuàng)造了一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法。目前，我市食品藥品監(jiān)管主要實(shí)行“4+X”分段式食品監(jiān)管體制和“1+X”
全程式藥品監(jiān)管體制。“4+X”分段式食品監(jiān)管體制，即“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”，將“從農(nóng)田到餐桌”
的食品鏈分為4段，由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部
門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，同時(shí)由若干部門參與綜合監(jiān)管或品
種監(jiān)管。“1+X”全程式藥品監(jiān)管體制，即由一個部門———市食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)對藥品生產(chǎn)、流通、使用
的全程質(zhì)量進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，若干部門參與藥品相關(guān)工作的監(jiān)管，如：工商負(fù)責(zé)對違法藥品廣告的查處、物價(jià)部門
負(fù)責(zé)對藥品價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管等。
食品監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制方面，各環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能部門探索建立了一套行之有效的長效監(jiān)管機(jī)制。如食品源頭治理
上，農(nóng)業(yè)部門全面推進(jìn)“無公害食品行動計(jì)劃”，實(shí)施了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測制度；在食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)上
，質(zhì)監(jiān)部門實(shí)施了食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度、食品召回制度，建立食品安全區(qū)域監(jiān)管責(zé)任制；在綜合監(jiān)管方面
，食品藥品監(jiān)管部門實(shí)施食品放心工程綜合評價(jià)，開展多部門聯(lián)合執(zhí)法和食品安全專項(xiàng)整治，完善食品安全應(yīng)急
體系建設(shè)等。
藥品監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制方面，一是實(shí)行藥品市場準(zhǔn)入制度。對藥品品種、藥品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)以及相關(guān)涉藥人員實(shí)
行審批和資格認(rèn)證制度。二是實(shí)行質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證。對藥品研究、生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)實(shí)行質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證制
度，如中藥材種植質(zhì)量管理規(guī)范（簡稱GAP）、藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范（簡稱GMP）、藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范（簡
稱GSP）認(rèn)證等。三是實(shí)施藥品分類管理。對處方藥與非處方藥進(jìn)行分類管理，嚴(yán)格處方藥憑處方銷售管理制度。
四是特殊管理藥品實(shí)行特殊監(jiān)管。對麻醉藥品、精神藥品等特殊藥品在生產(chǎn)、流通、使用領(lǐng)域?qū)崟r(shí)監(jiān)控到“每一
針、每一片”。五是實(shí)行藥物警戒和風(fēng)險(xiǎn)管理制度。我市從2005年開始基本建立了具備全面收集數(shù)據(jù)、快速預(yù)警
、有效控制的藥品不良反應(yīng)和醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了電子報(bào)告和在線實(shí)時(shí)報(bào)告。六是推行農(nóng)村藥品
委托執(zhí)法。2006年，我市在全國率先開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)藥品監(jiān)管“委托執(zhí)法”工作，目前全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了一支2978人
的藥品監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，走在全國前列。
二、存在的主要問題
（一）食品監(jiān)管體制不順。一方面，“多龍治水”的模式造成監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)。“從農(nóng)田到餐桌”實(shí)行分
段管理體制，有監(jiān)管職能的部門多達(dá)10余個，這種執(zhí)法主體多元化、職能交叉的體制，使得監(jiān)管責(zé)任難以厘清和
有效落實(shí)，往往造成監(jiān)管“真空”，造成“十個大蓋帽管不好一桌飯”的尷尬局面。另一方面，監(jiān)管鏈條長造成
監(jiān)管效率低、協(xié)調(diào)難度大。“從農(nóng)田到餐桌”鏈條長、環(huán)節(jié)多，標(biāo)準(zhǔn)不一，國標(biāo)、地標(biāo)、行標(biāo)、企標(biāo)并存，形成
的銜接點(diǎn)多，監(jiān)管整體效率不高，盡管設(shè)置了綜合監(jiān)管部門，但協(xié)調(diào)力度弱，實(shí)際上處于“綜合協(xié)調(diào)無依據(jù)，綜
合監(jiān)督無手段，查處案件無處罰權(quán)”的狀況。
（二）食品藥品監(jiān)管責(zé)任機(jī)制不到位。食品藥品安全“各級政府負(fù)總責(zé)，監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)，企業(yè)是第一責(zé)
任人”的責(zé)任體系沒有真正落實(shí)。由于監(jiān)管體制不順等原因，部分地方政府對食品藥品安全工作的組織領(lǐng)導(dǎo)重視
不夠，責(zé)任落實(shí)不夠到位，缺乏有效的問責(zé)機(jī)制。各個監(jiān)管部門履職情況如何，沒有形成一套有效的考核和問責(zé)
機(jī)制。由于追償機(jī)制不夠健全，對食品藥品制假售假行為處罰較輕，企業(yè)違法成本低，致使部分企業(yè)鋌而走險(xiǎn)，
甚至有時(shí)政府為了社會穩(wěn)定還得替企業(yè)“買單”。
（三）農(nóng)村食品藥品監(jiān)管體系不健全。我市城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，全市31個區(qū)縣以農(nóng)村為主，農(nóng)村人口占全市
總?cè)丝诘?1.7%。但廣大農(nóng)村地區(qū)食品藥品監(jiān)管體系尚未真正健全，目前除工商部門在農(nóng)村設(shè)置片區(qū)工商所外，其
他食品藥品安全監(jiān)管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級都沒有延伸機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無食品藥品安全執(zhí)法監(jiān)管權(quán)限、又無專門機(jī)構(gòu)和監(jiān)
管人員，只能靠區(qū)縣一級有限的監(jiān)管力量輻射廣大農(nóng)村，農(nóng)村食品藥品安全監(jiān)管頻次較低、監(jiān)管力度較弱。以藥
品監(jiān)管為例，2008年全市共發(fā)生藥品案件1671件，其中農(nóng)村藥品案件1238件，占總案件數(shù)的74%。農(nóng)村成為食品藥
品安全事件的高發(fā)區(qū)。
（四）食品藥品技術(shù)支撐不完善。由于監(jiān)管職責(zé)交叉和利益驅(qū)動等因素，各部門獨(dú)立搞重復(fù)建設(shè)和重復(fù)檢測
，技術(shù)監(jiān)督資源共享機(jī)制不健全，造成檢測計(jì)劃不統(tǒng)一、檢測資源分散和檢測結(jié)果難以共享。在藥品技術(shù)監(jiān)督方
面，全市目前有三個藥品檢驗(yàn)所和一個醫(yī)療器械質(zhì)量檢測中心，但由于基礎(chǔ)條件、人員狀況、設(shè)備設(shè)施、經(jīng)費(fèi)保
障等制約，藥械的抽驗(yàn)比重小、批次少，對行政監(jiān)督、安全預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)管控的技術(shù)支撐能力明顯不足。
三、對策與措施
堅(jiān)持用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)我市食品藥品安全監(jiān)管，必須推進(jìn)食品藥品監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)新，形成體制機(jī)制科學(xué)順
暢、各級政府統(tǒng)籌有力、相關(guān)部門監(jiān)管高效、企業(yè)誠信自律、食品藥品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、公眾參與意識全面增強(qiáng)的
食品藥品安全監(jiān)管工作新格局。
（一）創(chuàng)新食品監(jiān)管體制，變“四段式”為“兩段式”監(jiān)管。我市由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化、規(guī)?；降?br>
，初級農(nóng)產(chǎn)品大多以農(nóng)戶為單位進(jìn)行生產(chǎn)。因此，應(yīng)立足提高行政效率，合理配置監(jiān)管資源，降低改革成本與行
政成本，變“四段式”多頭監(jiān)管、多層監(jiān)管為“初級農(nóng)產(chǎn)品”與“加工消費(fèi)”兩段式監(jiān)管，對初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)
節(jié)和食品加工、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)，分別交由一個部門主要監(jiān)管，其它部門配合，原具有食品監(jiān)管權(quán)部門的相關(guān)人
員、設(shè)施、設(shè)備隨職能一次性劃轉(zhuǎn)。
（二）建立健全市無縫隙、全覆蓋監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。整合監(jiān)管力量，建立“橫向到邊，縱向到底”的食品藥品監(jiān)管
體系，下移監(jiān)管重心，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管無縫隙、全覆蓋，真正解決農(nóng)村監(jiān)管體系不健全問題?？山梃b鄉(xiāng)鎮(zhèn)藥品委托執(zhí)法
工作經(jīng)驗(yàn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠管理的食品監(jiān)管事務(wù)、能夠承擔(dān)的食品執(zhí)法工作下放委托到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。為使食品藥品委托工作
法定化、機(jī)構(gòu)化，建議按照公安、工商部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置片區(qū)派出機(jī)構(gòu)的模式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)按地域和人口因素分別設(shè)置
片區(qū)“食品藥品監(jiān)督所”，使食品藥品監(jiān)督常態(tài)化，從根本上解決“看得見的管不著、管得著的看不見”的問題
。
（三）建立完善食品藥品安全監(jiān)管責(zé)任制。進(jìn)一步健全“各級政府負(fù)總責(zé)，監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)，企業(yè)是第一
責(zé)任人”的責(zé)任體系。市、區(qū)縣政府對本行政區(qū)域內(nèi)的食品藥品安全負(fù)總責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本轄區(qū)內(nèi)的食品藥品安全
監(jiān)督管理工作，并將食品藥品安全納入政府工作目標(biāo)考核內(nèi)容，評價(jià)、考核下級政府和同級職能部門。完善責(zé)任
追究制，將食品藥品安全納入行政首長問責(zé)范圍。各食品藥品監(jiān)管執(zhí)法部門各司其職、各負(fù)其責(zé)，通過考核、問
責(zé)、群眾評議等方式，把監(jiān)管責(zé)任落到實(shí)處。企業(yè)作為獨(dú)立的市場主體，是食品藥品安全的第一責(zé)任人，發(fā)生食
品藥品質(zhì)量問題和安全事故，由企業(yè)承擔(dān)一切后果和法律責(zé)任，依法追究企業(yè)法人、管理者和相關(guān)人員的責(zé)任。
（四）建立健全食品藥品安全監(jiān)管機(jī)制。一是完善食品藥品安全舉報(bào)投訴工作機(jī)制。探索建立食品藥品安全
舉報(bào)投訴統(tǒng)一平臺，實(shí)行“一門受理、即時(shí)轉(zhuǎn)辦、分門處置、按時(shí)回復(fù)”的工作運(yùn)行機(jī)制，提高舉報(bào)投訴處置工
作效率。二是建立完善食品來源追溯機(jī)制。把食品從原料供應(yīng)、生產(chǎn)加工到市場消費(fèi)的各個環(huán)節(jié)納入監(jiān)控范圍，
建立包括產(chǎn)地、種植、加工、包裝、檢測等相關(guān)信息的質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)問題可追根溯源，查清原因，分
清責(zé)任。三是建立缺陷產(chǎn)品召回機(jī)制。加強(qiáng)缺陷產(chǎn)品召回組織管理體系建設(shè)，對可能具有安全隱患的食品藥品及
時(shí)召回和處置。四是構(gòu)建信息共享的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)平臺。建立覆蓋食品藥品生產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)量動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，同時(shí)整合
各部門的食品藥品安全監(jiān)管相關(guān)信息，對食品藥品安全事件做出準(zhǔn)確的預(yù)警預(yù)報(bào)和及時(shí)有效的反應(yīng)。
（五）加快推進(jìn)政府檢測向第三方檢測發(fā)展。在我市食品藥品安全監(jiān)管體系中迅速建立第三方檢測機(jī)制，引
入更多獨(dú)立測試機(jī)構(gòu)，逐步加大第三方檢測比例，實(shí)現(xiàn)食品藥品安全檢測網(wǎng)絡(luò)化和監(jiān)管社會化，提高全市食品藥
品安全監(jiān)管技術(shù)保障水平?，F(xiàn)階段主要發(fā)揮大專院校、科研單位在食品藥品檢測方面的作用，利用這些單位先進(jìn)
的檢測設(shè)備和手段為食品藥品監(jiān)管提供準(zhǔn)確、公正的第三方技術(shù)支撐，條件成熟時(shí)由政府批準(zhǔn)、個人出資、市場
運(yùn)作，建立獨(dú)立的第三方食品藥品檢測機(jī)構(gòu)。
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