流聲雁
一段時間以來，聞知幾起非法行醫(yī)造成患者死亡與衛(wèi)生監(jiān)督員受責(zé)任追究的案件，心中非常沉重。一是為那些在非法行醫(yī)中死亡的患者感到悲痛與惋惜，再就是為那些由于案件牽連被問責(zé)被追究刑事責(zé)任的衛(wèi)生監(jiān)督員感到委屈與傷感。我把我的所想所感寫出來，供上級和同僚們參考。
回顧一下幾起案件的簡要情況。
案件一。衛(wèi)生監(jiān)督員在查處一家無證非法行醫(yī)診所時，因另一家無證行醫(yī)診所不開門又無招牌標(biāo)志而未能查處。后來，未被查處的無證行醫(yī)診所繼續(xù)非法行醫(yī)，因患者藥物過敏搶救無效而死亡。無證行醫(yī)者被判刑，衛(wèi)生監(jiān)督員被起訴追究刑責(zé)。
案件二。衛(wèi)生院使用無醫(yī)師資格人員行醫(yī)，造成患者死亡。衛(wèi)生院院長行政處分，衛(wèi)生監(jiān)督員被起訴追究刑責(zé)。
案件三。曾經(jīng)的鄉(xiāng)村醫(yī)生開設(shè)藥店，在藥店內(nèi)無證非法行醫(yī)造成患者死亡。無證行醫(yī)者被判刑，衛(wèi)生監(jiān)督員被起訴追究刑責(zé)。
在這三起案件中有一個共同的現(xiàn)象，涉案的衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)都是縣區(qū)一級的，被起訴責(zé)任的衛(wèi)生監(jiān)督員都是科長職務(wù)。在這些案件中，衛(wèi)生監(jiān)督員和科長們是否應(yīng)該追究瀆職的刑事責(zé)任，有許多值得研究探討的問題。要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)匮芯刻接懓讣械膯栴}，需要權(quán)威部門和專家主持與參與，需要有詳細(xì)全面的案件相關(guān)細(xì)節(jié)與背景資料，由于我只是一個普通衛(wèi)生監(jiān)督員，手頭也沒有詳盡的資料，無法做到科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯刻接?。我只想把現(xiàn)在基層衛(wèi)生監(jiān)督的現(xiàn)狀和個人的一些想法說出來，希望能夠引起上級和同行的充分重視。
縣、區(qū)一級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)著最基層的衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法任務(wù)，按照《衛(wèi)生部關(guān)于切實(shí)落實(shí)監(jiān)管職責(zé) 進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全與衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見》的精神，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)“參照轄區(qū)每萬名常住人口配備1-1.5名衛(wèi)生監(jiān)督員的標(biāo)準(zhǔn)，測算所需衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員編制?！?nbsp;這個參照標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)早已提出，但是一直無法現(xiàn)實(shí)，縣一級基本是在每萬名常住人口0.5名衛(wèi)生監(jiān)督員左右的現(xiàn)狀，因此導(dǎo)致基層監(jiān)督隊(duì)伍人員嚴(yán)重不足，監(jiān)督員嚴(yán)重超負(fù)荷工作，無法達(dá)到應(yīng)有的監(jiān)督效能和監(jiān)督覆蓋率。因此造成的監(jiān)管缺位，由衛(wèi)生監(jiān)督員個人來承擔(dān)責(zé)任，無論如何都是說不過去的。
就我所在的縣，轄區(qū)常住人口約65萬，衛(wèi)生監(jiān)督所現(xiàn)有人員28人，借調(diào)、抽調(diào)參加中心工作的就有6人，實(shí)際從事一線監(jiān)督工作的監(jiān)督員只有8人，需要監(jiān)管的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、公共場所、學(xué)校、托幼機(jī)構(gòu)、傳染病防治、用人單位職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生、生活飲用水和集中供水單位、健康相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)等監(jiān)管對象有2000余家（不包含食品衛(wèi)生類），人均應(yīng)監(jiān)督單位數(shù)量達(dá)到250家左右。除日常監(jiān)督外，還要查處違法案件，調(diào)查處理群眾舉報投訴，要全面覆蓋、規(guī)范地進(jìn)行監(jiān)督是完全不可能的。
基層衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作條件差，監(jiān)管對象分布在城鄉(xiāng)農(nóng)村甚至邊遠(yuǎn)山區(qū)，而工作用車輛嚴(yán)重不足，實(shí)際工作中只能突出重點(diǎn)，難以面面具到，出現(xiàn)監(jiān)管漏洞完全是情理之中的事。俗話說“巧媳婦難為無米之炊”，“少米之炊”其實(shí)一樣難為。
基層衛(wèi)生監(jiān)督員的待遇也不樂觀，以前是以職稱定工資標(biāo)準(zhǔn)，除工資以外單位按月發(fā)給獎金補(bǔ)貼，努力學(xué)習(xí)和工作，晉升、提高待遇都有盼頭?，F(xiàn)在許多地方都實(shí)行公務(wù)員或者參照公務(wù)員管理，工資標(biāo)準(zhǔn)不能按照職稱定，除擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員外，其他所有監(jiān)督員不管學(xué)歷、資歷都只能定個科員待遇，致使工作了幾十年和工作沒幾年的人員工資沒多大差別，每月工資加補(bǔ)貼只有二千多元。相比同是行政執(zhí)法的其他部門人員，待遇低得有些可憐，而且除去每兩年考核合格晉升一級工資外，不當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的話再無其他可晉升和提高待遇的途徑了，正所謂“起床一伸腰就碰到天花板”，這種狀況已經(jīng)嚴(yán)重挫傷監(jiān)督員的士氣和工作積極性。省、市級的工作人員下到縣里出差，每天補(bǔ)助差旅費(fèi)是幾十元，而縣級衛(wèi)生監(jiān)督員下鄉(xiāng)每天補(bǔ)助差旅費(fèi)是幾元，相差了近十倍。
基層衛(wèi)生監(jiān)督員不僅待遇低，執(zhí)法工作環(huán)境也非常惡劣。他們在查處非法行醫(yī)案件的時候，被圍攻、毆打、威協(xié)的情況時有發(fā)生，人身安全保障堪憂。我的一個同事，當(dāng)年還是衛(wèi)生局的領(lǐng)導(dǎo)，帶隊(duì)下鄉(xiāng)查處非法行醫(yī)案件，就被非法行醫(yī)者的老父用物件打了。而我本人也在查處一起藥店非法行醫(yī)過程中，被店主唆使兩個小混混先后打電話進(jìn)行人身安全威協(xié)。這只是發(fā)生在我身邊同事和自己身上的事情，由此推想全國該有多少這樣的事情呢？作為基層衛(wèi)生監(jiān)督員，我們不僅僅是用自己的努力工作來維護(hù)衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的正常秩序，也是在用自己的人身安危來維護(hù)衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的正常秩序。
在基層衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作，一個監(jiān)督科室要負(fù)責(zé)幾個專業(yè)的監(jiān)督執(zhí)法，相反的省、市級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)都是一個監(jiān)督科室負(fù)責(zé)一個專業(yè)的監(jiān)督執(zhí)法，縣、區(qū)級監(jiān)督科室的工作量可想而知。更難堪的是，上級機(jī)構(gòu)可以指導(dǎo)甚至要求下級開展各種專項(xiàng)行動，這些臨時性的工作占用了基層很大的時間與人力資源，上級布置的工作肯定是要完成的，那么，基層人員還有多少時間、精力完成自己的本職工作？
基層衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的科長有職、無“權(quán)”、無“利”，卻擔(dān)著天大的責(zé)任。他們掛著“科長”的名頭，無權(quán)決定重大問題的處置，只能按照領(lǐng)導(dǎo)的要求去做，在很多情況下就連科室人員的工作安排也無權(quán)決定。他們名為科長，是一個單位的中層領(lǐng)導(dǎo)，卻沒有能夠與待遇掛鉤的“級別”，領(lǐng)的是科員的工資；他們沒有職務(wù)津貼，沒有交通、通訊補(bǔ)貼，外出工作需要電話聯(lián)系，自己還要倒貼電話費(fèi)。他們往往身兼數(shù)職，既當(dāng)科長又是監(jiān)督員，有的還是兼職“秘書”或者司機(jī)，一個人做著幾個人的工作，領(lǐng)的只是與普通監(jiān)督員一樣的一份工資和補(bǔ)貼；為了盡快寫出上級臨時需要的工作計(jì)劃、總結(jié)或者需要準(zhǔn)備的其它材料，節(jié)假日的時候單位領(lǐng)導(dǎo)和同志們都休息了，而有些科長們卻不得不加班加點(diǎn)，這些工作都是義務(wù)性的，沒有加班工資也沒有補(bǔ)貼。他們都有較強(qiáng)的工作和組織能力，都是單位的業(yè)務(wù)骨干，除少數(shù)可能晉升擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)外，在現(xiàn)在體制下絕大部分已經(jīng)沒有什么晉升的“前途”了，但是，他們?nèi)匀桓偢倶I(yè)業(yè)地工作，無怨無悔，因?yàn)椋麄儾粌H把衛(wèi)生監(jiān)督作為自己的一份工作，更重要的是作為一份事業(yè)。
曾經(jīng)看到一個被起訴的縣級衛(wèi)生監(jiān)督所的科長的起訴材料，被追責(zé)起訴的原因是藥店非法行醫(yī)致人死亡。檢察院在起訴書中用這樣詞語來描述其“罪行”，“偏重于食品衛(wèi)生監(jiān)督，疏于醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)督；”“只對公路沿線交通方便的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，沒有對偏遠(yuǎn)農(nóng)村的衛(wèi)生所進(jìn)行監(jiān)督”等等。即使實(shí)際情況如此，衛(wèi)生監(jiān)督工作的這個現(xiàn)狀，難道僅僅是這個科長的過失過錯嗎？更不可思議的是，為了證明這位被追責(zé)起訴的科長的瀆職、失職和負(fù)有責(zé)任，其所在縣衛(wèi)生局竟然出具證明，向檢察部門證明打擊非法行醫(yī)只是縣衛(wèi)生監(jiān)督所的職責(zé)，而不是縣衛(wèi)生局的職責(zé)。
除了上面所述基層衛(wèi)生監(jiān)督員工作的難處與艱辛以外，還有一個必須引起重視的問題。衛(wèi)生部自2002年發(fā)文要求推行食品衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度以來，似乎對衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域所涉行業(yè)的量化分級管理樂此不疲，相繼出臺了公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理的政策。作為國家層面的衛(wèi)生監(jiān)督主管部門，積極探索監(jiān)督管理的政策、機(jī)制、方法等等本無可厚非，可關(guān)鍵的是實(shí)行這些量化分級管理要求的是“自愿原則”，反過來又層層給下級下達(dá)工作任務(wù)指標(biāo)，形成了這樣一個工作局面，即對管理相對人來說是“自愿”實(shí)行量化分級管理，對下級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督員來說就是一項(xiàng)硬性的任務(wù)指標(biāo)。一方面是管理相對人（經(jīng)營者）的“自愿”，另一方面是管理者的“硬性的任務(wù)”，這個工作該怎么做？為了完成任務(wù)指標(biāo)，衛(wèi)生監(jiān)督員只好低三下四求爺爺告奶奶，給被監(jiān)督人叩頭作揖求他們配合工作完成任務(wù)，人家不高興不配合你還沒法開展工作完成任務(wù)，完全一個本未倒置的工作。雖然如此，衛(wèi)生監(jiān)督員還是要厚著臉皮去做，花費(fèi)很大的時間精力去完成任務(wù)。如此這般，他們還有多少時間和精力去做本該傾盡全力去做的各項(xiàng)衛(wèi)生監(jiān)督本職工作？
對現(xiàn)有衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域行業(yè)量化分級管理制度政策的微詞或者說非議，不僅是我本人所持觀點(diǎn)，許多衛(wèi)生監(jiān)督員都是如此，說明了什么問題？說明這個政策不合實(shí)際，說明這個制度不好推行，說明這個工作不應(yīng)該這樣來做。
那么，衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域行業(yè)量化分級管理制度政策怎樣做才更合理更有效呢？依本人笨拙之見，應(yīng)該把對管理相對人的“自愿原則”改成“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)原則”（或者稱“強(qiáng)制性規(guī)范原則”），應(yīng)該把量化分級管理制度與內(nèi)容融入各行業(yè)衛(wèi)生規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)之中去，讓量化分級管理與經(jīng)營單位的規(guī)格、規(guī)模、檔次掛鉤，把實(shí)行量化分級管理作為一個必備經(jīng)營條件，作為經(jīng)營者必須履行的一個義務(wù)與責(zé)任，這樣的話，推行量化分級管理的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與監(jiān)督員和經(jīng)營者的工作關(guān)系也不會“序位倒置”，工作責(zé)任性質(zhì)也不會“本未倒置”了。這樣的改革何樂而不為？
回過頭來，繼續(xù)說說衛(wèi)生監(jiān)督員的現(xiàn)狀。對于衛(wèi)生監(jiān)督和衛(wèi)生監(jiān)督員的現(xiàn)狀，一位“寧俊網(wǎng)友”用詩歌寫到：
為了生活幾乎不睡；點(diǎn)頭哈腰就差下跪；日不能息夜不能寐；單位有事立馬到位；
屁大點(diǎn)事不敢得罪；一年到頭不離崗位；勞動法規(guī)統(tǒng)統(tǒng)作廢；身心憔悴無處流淚；
逢年過節(jié)家人難會；變更簽證讓人崩潰；工資不高還裝富貴；稍不留神就得犯罪；
拋家舍業(yè)愧對長輩；身在其中方知其味；不敢奢望社會地位；全靠傻傻自我陶醉。
再說說非法行醫(yī)的問題。非法行醫(yī)產(chǎn)生的原因有很多，有一些是深層的社會因素，根本的問題不解決，要想消滅非法行醫(yī)是難以實(shí)現(xiàn)的。而要想消滅非法行醫(yī)，短時間單獨(dú)依靠衛(wèi)生部門特別是衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的力量也是難以辦到的。有網(wǎng)友在2007年發(fā)文做了如下分析：
各級衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)構(gòu)打擊非法行醫(yī)行為多么艱難，曾經(jīng)有人在“谷歌”上搜索了一下“黑診所”，與此相關(guān)信息多達(dá)33萬余條，這些與黑診所相關(guān)的信息，往往又都與另外兩個詞相關(guān)聯(lián)：一個是奪命，另一個是取締（或查封、搗毀）。這一方面說明黑診所在危害人民健康，另一方面說明，各級衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)構(gòu)在極力履行監(jiān)管職責(zé)，查辦非法行醫(yī)行為，凈化醫(yī)療服務(wù)市場。黑診所之所以屢禁不絕，絕不單純是一個地方的衛(wèi)生執(zhí)法人員監(jiān)管沒到位的問題，而是有著極其深刻的社會根源。
首先，醫(yī)療保障不健全，群眾看病難、看病貴，使得小診所成了城市低收入群體，特別是外來打工者的最先選擇。而在農(nóng)村地區(qū)，由于交通不便且以低水平的鄉(xiāng)村衛(wèi)生所為主要醫(yī)療力量，群眾就醫(yī)相對困難又缺乏選擇余地，黑診所更易得到生存的土壤。綜合這些因素，黑診所也就有了賴以生存的市場環(huán)境。
其次，衛(wèi)生監(jiān)管不力，這主要源于多年來衛(wèi)生行政部門并沒有一支專門從事醫(yī)療市場監(jiān)管的執(zhí)法隊(duì)伍，雖然近年來成立的衛(wèi)生監(jiān)督局（所）將醫(yī)療市場監(jiān)管列入了自己的職能，但隊(duì)伍數(shù)量不足、執(zhí)法水平不高的問題不是短時間內(nèi)所能解決的，監(jiān)管不力的現(xiàn)象存在也就在所難免了，因體制而產(chǎn)生的問題，不能讓具體負(fù)責(zé)監(jiān)管的個人承擔(dān)責(zé)任。
再其次，在現(xiàn)實(shí)情況下，非法行醫(yī)的特殊性使得衛(wèi)生執(zhí)法人員很是無能為力。一方面是衛(wèi)生監(jiān)督員人員少，監(jiān)管面寬，可能沒顧過來；另一方面是在現(xiàn)實(shí)社會里，許多黑診所都是隱藏在行醫(yī)者的住家內(nèi)，有的也沒有明顯標(biāo)識，衛(wèi)生執(zhí)法人員很難發(fā)現(xiàn)，更無權(quán)進(jìn)入其住房內(nèi)進(jìn)行檢查，即使查到了，其診室內(nèi)往往只放幾個空藥箱，一個聽診器，一支體溫表，即使明知其住房內(nèi)藏有值錢的藥物，但衛(wèi)生執(zhí)法人員也不能進(jìn)屋搜查，將其取締后，其還可換個更隱蔽的地方繼續(xù)行醫(yī)，沒收和罰款等處罰達(dá)不到傷筋動骨的程度。
相信是有衛(wèi)生監(jiān)督員撰文在網(wǎng)上發(fā)表過這樣的言論：“因非法行醫(yī)致人死亡的案件并不少見，而以涉嫌玩忽職守罪被公訴至法院的衛(wèi)生執(zhí)法人員并不多，正如無證駕駛導(dǎo)致交通事故致人死亡的事件屢見不鮮，而沒聽說有哪個交警因此被公訴至法院一樣。因?yàn)闊o論是非法行醫(yī)還是無證駕駛，其形成的原因是多方面的，我們不能簡單地將其的存在與負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的人盡沒盡責(zé)劃上等號?！倍械木W(wǎng)友則對衛(wèi)生監(jiān)督的問責(zé)予以質(zhì)疑，非法行醫(yī)死人了衛(wèi)生監(jiān)督員要追究刑事責(zé)任受判刑，那么，“交警對交通的管理這么多年，仍有酒后駕車出人命的，獄警教育犯人那么多年仍有二進(jìn)宮的他們是不是該判刑?。俊?/span>
既然非法行醫(yī)形成原因與存在情況復(fù)雜，既然目前衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍力量如此薄弱，既然基層衛(wèi)生監(jiān)督員的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系沒有妥善解決，那么，出現(xiàn)非法行醫(yī)患者死亡就啟動追究衛(wèi)生監(jiān)督員的刑事責(zé)任程序，是制度的鐵面無私法不容情？還是體制的冷漠無情？值得很好地思量！
問責(zé)只是一種政治管理手段，而不是管理的目的。無需諱言，衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍確實(shí)有只占位置不干活的人，也有工作責(zé)任心不強(qiáng)的人，但是，現(xiàn)在的問責(zé)制度根本觸動不到這些人。大家都知道，在實(shí)際工作中是什么人在干活，是那些老實(shí)人、事業(yè)心強(qiáng)的人、責(zé)任心強(qiáng)的人?，F(xiàn)實(shí)中有這樣一個說法，“管得多，做得多，累多錯也多；不管事，少做事，無功也無過?！爆F(xiàn)行的問責(zé)制度，只能“懲罰”那些老實(shí)人、事業(yè)心強(qiáng)的人、責(zé)任心強(qiáng)的人，是不能真正懲罰到該懲罰的懶人的。輕易啟動問責(zé)程序，特別是輕易啟動刑事問責(zé)程序，受到傷害的必然是衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的骨干與中堅(jiān)力量，受到傷害的必然是衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍自己。
本站僅提供存儲服務(wù)，所有內(nèi)容均由用戶發(fā)布，如發(fā)現(xiàn)有害或侵權(quán)內(nèi)容，請
點(diǎn)擊舉報。
