城管綜合執(zhí)法是相對集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)物，雖然行政處罰的職能和責任發(fā)生了橫向轉(zhuǎn)移，但并沒有導致原有管理機關的人員、編制、經(jīng)費和其他職能的轉(zhuǎn)移。綜合執(zhí)法機構(gòu)獲得的權(quán)力、人員編制和經(jīng)費是有限的，但管理職責和義務又是無限的。
執(zhí)法者與被管理者作為社會矛盾的雙方，沖突是不可避免的，其中也不乏“砸攤子”、“搶車子”等粗暴野蠻執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。而社會輿論往往同情弱者，各種爭執(zhí)最終演變?yōu)椤白钊鮿萑后w”與“最委屈執(zhí)法者”之間的是非恩怨。
近年來，隨著城市建設速度不斷加快，市容市貌日新月異。人們在享受城市發(fā)展成果的同時，也為城鎮(zhèn)化帶來的諸多問題所困擾，比如流動人口激增、交通擁堵、貧富分化、環(huán)境惡化、社會沖突明顯增加等。面對日益復雜的現(xiàn)實情況，單靠行政命令已經(jīng)不可能解決所有問題，各部門“分兵把守、各管一攤”的行政管理體制也顯得力不從心，尤其是那種“一刀切”的觀念和管理方式已經(jīng)不能適應今天城市管理的需要。
于是，城市管理綜合執(zhí)法應運而生。
自1997年北京宣武區(qū)最早設立城市市容監(jiān)察大隊，各大城市的綜合執(zhí)法機構(gòu)紛紛成立，將市容、規(guī)劃、市政、綠化、工商、公安、環(huán)保等多個行政機關的全部或部分處罰職能集中到統(tǒng)一的城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)行使，既提高了行政效率，降低了行政成本，又減少了職權(quán)沖突和互相推諉，結(jié)束了“七八個大蓋帽管不了一個破草帽”的亂象，綜合執(zhí)法初見成效。
城管綜合執(zhí)法是相對集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)物，雖然行政處罰的職能和責任發(fā)生了橫向轉(zhuǎn)移，但并沒有導致原有管理機關的人員、編制、經(jīng)費和其他職能的轉(zhuǎn)移。綜合執(zhí)法機構(gòu)獲得的權(quán)力、人員編制和經(jīng)費是有限的，但管理職責和義務又是無限的。城市管理綜合執(zhí)法局通常不是獨立的政府職能部門，雖然有部分執(zhí)法人員，但負責多個領域若干項管理職能，面臨的問題極其瑣碎而復雜，是常常站在風口浪尖的一線執(zhí)法。由于缺少必要的強制手段和執(zhí)法裝備，城管執(zhí)法人員既沒有人身安全保障，也缺乏執(zhí)法權(quán)威，出現(xiàn)暴力抗法事件也在意料之中。由于城市問題日益增多，矛盾更加復雜，執(zhí)法者與被管理者之間發(fā)生的激烈沖突屢見報端，其中也不乏“砸攤子”、“搶車子”等粗暴野蠻執(zhí)法的典型。社會輿論往往同情弱者，對城管執(zhí)法行為無情指責，各種爭執(zhí)最終演變?yōu)椤白钊鮿萑后w”與“最委屈執(zhí)法者”之間的是非恩怨。
市民要生存，城市要管理，經(jīng)濟要發(fā)展，社會需穩(wěn)定，面對不同的價值取向，很難做出簡單的取舍。因此，要擺脫目前的執(zhí)法困境，必須對城市管理和綜合執(zhí)法進行全方位的思考，盡快解決6大關鍵問題。
關鍵1 職盡快開展城市管理立法 消除“城管亂象”
立法是解決城管執(zhí)法體制問題的最好手段和重要保障。此次《立法法》的修訂賦予設區(qū)市地方立法權(quán)，而地方政府對城市管理法律法規(guī)的需求最為迫切。如果沒有國家層面的《城市管理法》這一基本法作為指導，就難以保證地方政府城市管理立法質(zhì)量，容易造成地方城市管理法規(guī)的混亂，更加劇“城管亂象”，不利于理順城管執(zhí)法體制。
關鍵2 盡快更新城市管理觀念 摒棄“簡單化”
城市管理者應當順應城市化的發(fā)展趨勢，摒棄“一刀切”、“簡單化”的管理觀念，實行分類指導、分類管理。如針對小商小販，可以根據(jù)不同的區(qū)域進行分類管理，設定禁止區(qū)、限制經(jīng)營區(qū)和開放區(qū)。在核心、重點區(qū)域，禁止無照攤販的經(jīng)營活動，在非重點、非核心區(qū)域則可以在固定經(jīng)營區(qū)位和時間的前提下允許有限經(jīng)營，而在其他區(qū)域則可以完全放開允許商販自由經(jīng)營。事實上，很多國際化的大都市中，小攤、小販和無家可歸的流浪人員恰恰都在城市的夾縫中生存，不可能把這些弱勢群體完全推出城市，因為管理者既沒有這樣的權(quán)力，也沒有這樣的能力。城市必須具有很強的包容性，不能一味地堵而應當有序疏導，在滿足老百姓不同需求的同時，也將游商小販納入有序的管理范圍之中。同時，城市管理者還應當樹立階段性和長期性相統(tǒng)一的觀念。面對現(xiàn)代城市出現(xiàn)的各種問題，我們不可能“畢其功于一役”，將所有的城市問題在短時間內(nèi)完全消滅。有些問題具有階段性，隨著時間的推移就能夠得到有效解決，有些問題需要在改革發(fā)展中不斷探索解決。
關鍵3 盡快改革城管執(zhí)法體制 明確“誰來管”
現(xiàn)在的城管綜合執(zhí)法機構(gòu)，沒有主管部門，缺乏業(yè)務指導，造成機構(gòu)設置不規(guī)范、人員身份比較混亂。其職能都繼受于其他部門，且缺乏法律保障，因此顯得支離破碎、殘缺不全。在我國政治體制和政府行政管理體制改革的框架下，理順城管執(zhí)法體制必須明確業(yè)務主管部門，而住房和城鄉(xiāng)建設部就是最佳選擇。應通過立法明確住房和城鄉(xiāng)建設部作為全國城管執(zhí)法工作的業(yè)務主管部門，加強業(yè)務指導和行業(yè)監(jiān)督。城市應整合相關執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法職責，大力推進綜合行政執(zhí)法工作。目前，執(zhí)法重點應放在發(fā)生頻率較高、與人民群眾日常生產(chǎn)生活關系密切、多頭交叉執(zhí)法問題突出、專業(yè)技術要求適宜的領域。重點在縣（縣級市）推行跨領域綜合行政執(zhí)法，并逐步向設區(qū)市延伸。職權(quán)轉(zhuǎn)移的同時，也應該考慮人員編制和經(jīng)費的轉(zhuǎn)移。
關鍵4 盡快完善城管執(zhí)法方式 運用“組合拳”
城管執(zhí)法不能沒有強制手段，但也不能只靠強制手段，而應該綜合運用各種行之有效的執(zhí)法方式。如運用說服教育、指導、獎勵、政策引導、合同等方式，依靠社區(qū)、街道組織及居民志愿者的支持，通過社會的廣泛參與來實現(xiàn)執(zhí)法目的。另外，還應建立順暢、有效的部門協(xié)調(diào)配合機制和監(jiān)管機制，加強源頭管理和部門聯(lián)動，提高執(zhí)法效能。如城管執(zhí)法遇到暴力抗法時，因涉及相對人違反《治安管理處罰法》的情形，僅靠城管解決是不現(xiàn)實的，很多城市實行的城管與公安“捆綁式執(zhí)法”就十分必要。
關鍵5 加強對行政執(zhí)法監(jiān)督 杜絕“利益執(zhí)法”
應明確執(zhí)法責任，杜絕利益性執(zhí)法，使每個擔負執(zhí)法責任的機構(gòu)或者工作人員都能夠意識到，行使權(quán)力的同時也履行責任，如果不能很好地行使這項權(quán)力，就是失職瀆職，就要承擔相應的法律責任。行政執(zhí)法體制改革不僅涉及執(zhí)法主體及權(quán)能的再造，還必須完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實行政執(zhí)法責任制，尤其要保障行政執(zhí)法經(jīng)費，防范利益驅(qū)動型執(zhí)法，有效防止執(zhí)法中的不作為、慢作為和亂作為，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。同時，加強社會監(jiān)督，通過新媒體、司法監(jiān)督、人大政協(xié)的監(jiān)督追究執(zhí)法機關和執(zhí)法者失職瀆職的責任。
關鍵6 重塑城管執(zhí)法隊伍形象 提升“正能量”
城管執(zhí)法部門必須是政府工作部門，城管執(zhí)法人員必須是公務員，保證城管執(zhí)法的權(quán)威性，消除社會對城管執(zhí)法合法性的質(zhì)疑。加強城管執(zhí)法人員的教育培訓和日常管理，健全執(zhí)法人員資格考錄和資質(zhì)管理，提高城管執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。不論是主管部門還是城管執(zhí)法部門，應主動發(fā)聲，積極宣傳推廣城管執(zhí)法中的正面形象，改善社會輿論環(huán)境。
作者系中國政法大學副校長、教授、博士生導師）
馬懷德
