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關于清朝的總督與巡撫

文靜1961 >《史海鉤沉》

2010.09.23

總督，乃官名。中國明清地方軍政大員。又稱總制。明代始設，分專務和地方兩種。明初常遣尚書、侍郎、都御史、少卿等官，至地方安撫軍民，或主管兵事，事畢復命，名義或稱巡撫，或稱鎮(zhèn)守。后以鎮(zhèn)守侍郎與巡按御史不相統(tǒng)屬，文移往來不便，乃定為都御史巡撫兼提督軍務等名稱（詳見“巡撫”）。所轄多、多重者加總督。專務總督以所轄專務為職，提督軍務為輔。地方總督多因防邊或鎮(zhèn)壓人民而設，以所轄地區(qū)軍務為主。正統(tǒng)六年（1441）正月，首次以總督軍務入銜。正統(tǒng)末至景泰初，地方亦多派總督。這些總督因事而設，事畢即撤。自成化五年（1469）兩廣再設總督后，其職始專，近于定制。

總督與巡撫皆為地方軍政大員，合稱督撫。但總督權力較巡撫大，多數(shù)地區(qū)巡撫位于總督之下，亦有總督兼巡撫者；總督轄區(qū)較巡撫廣，一般都在一省以上，明末時有管轄五省、七省者；總督級別較巡撫高，地方總督多由部院正官中推選。在明代政治中，總督舉足輕重，入則為朝廷顯官，出則為一方軍政之首，故時人稱文帥第一重任?？偠降淖饔檬?，以文臣鉗制武臣；協(xié)調(diào)各省、各鎮(zhèn)關系；統(tǒng)一事權，防止各省、各鎮(zhèn)互不相屬，互相推諉。體現(xiàn)了中央對地方軍事控制權的加強。

總督在清代為地方最高級長官，總管一省或二三省，位在巡撫之上，正二品。清初總督額數(shù)及轄區(qū)并不固定，乾隆以后成為定制，全國設有八個總督：直隸、兩江、陜甘、閩浙、兩湖（即湖廣）、兩廣、四川、云貴?？偠揭话憔鶐П渴汤桑ɑ蛏袝?、右都御史銜，其職掌綜理軍民事務、統(tǒng)轄文武、考核官吏，為一方面軍民高級長官世稱封疆大吏。另有漕運及東河、南河總督三員。光緒三十二年（1906），東北奉天、吉林、黑龍江建行省，改將軍為總督，名曰東三省總督。《清史稿·職官志三》：“總督。從一品。掌厘治軍民，綜制文武，察舉官吏，修飭封疆。”

總督的官品高于巡撫清朝的地方行政制度實行的是督撫制。當時全國劃分為23個省，每個省設一名巡撫，為主管一省民政的最高長官?？偠綑嗔Ρ妊矒岽蟮枚?，但與巡撫之間沒有直接的隸屬關系，總督和巡撫都是對上直接聽命于皇帝。不同的是總督可以管數(shù)省，側重軍事，巡撫只管一省，側重民政。當時全國設八大總督，分別為直隸、兩江、閩浙、兩湖、陜甘、四川、兩廣、云貴總督。這就不難看出浙江事實上是歸閩浙總督管的。

總督和巡撫合稱“督撫”，都是從明朝開始設置的。那時，政府派大臣處置地方軍政事務，有兩種頭銜，全稱分別是“總督某地等處地方提督軍務糧餉兼巡撫事”和“巡撫某地等處地方提督軍務兼理糧餉”，前者就是總督，后者就是巡撫，都屬于臨時性質(zhì)事罷還朝。 :i^p 7 #
清朝時，正式以督撫為地方最高長官。總督管轄一省或二三省，冶理轄區(qū)內(nèi)的軍民要政。巡撫是省級地方長官，總攬一省的軍事、吏治、刑獄等事。鴉片戰(zhàn)爭前，清朝全國有8總督16巡撫。8總督為：直隸、陜西、甘肅、浙江、湖南、湖北、廣東、廣西、云南、貴州、福建、江西。東北奉天、吉林、黑龍江三省的督撫一直到公元1906年才設置。直隸、四川兩省只設總督，不設巡撫。甘肅巡撫于1754年撤去，由陜甘總督兼任。公元1884年，建新疆省，開始設甘肅新疆巡撫，駐烏魯木齊。公元1885年，臺灣建省，改福建巡撫為臺灣巡撫，駐臺北，福建巡撫由閩浙總督兼任。其余各省則督撫并置?？偠降墓倨犯哂谘矒?。
清承明制，也設有巡撫和總督的制度，它與明所不同的是，明朝的督撫并非定制，而清朝的督撫卻是正式的官員。總督是兼管兩省或以上事務的地方大官，〈清史稿．職官志三〉論其職責謂：「掌厘治軍民，綜制文武，察舉官吏，修飾封疆。」總督為正二品官，加尚書銜者為從一品，職責偏重於軍政，但也兼及民事。地方上一些初級官員的任命，總督都有權奏請升調(diào)免黜。全國共設總督八人，分別是：直隸、兩江、閩浙、湖廣、陜甘、四川、兩廣、云貴總督，光緒末年，又增設東三省總督。巡撫為從二品官，是總管一省地方政務的長官，例兼都察院右副都御史，有監(jiān)察本地方政務之權。本省的關稅、漕政等，皆由巡撫負責。巡撫亦多兼提督銜，以節(jié)制本省各鎮(zhèn)總兵，其職權略遜於總督。無總督的省份，就以巡撫為最高級官員。〈清史稿．職官志三〉論清代巡撫的職責謂：「宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核群吏?！?N>3Ys21@t
  總督和巡撫總攬一省軍政大權，類似古代分封疆土的王侯，因被稱作「封疆大吏」?？偠胶脱矒峒葹橐皇〈蠊?，處理省內(nèi)大小事務，會不會成尾大不掉之勢呢？答案是否定的。清朝的督撫制度，反能有效發(fā)揮中央控制地方的功能。 c^ V yw@d
  總督和巡撫在品銜上，總督位高於巡撫，如果督撫同駐一城，巡撫往往節(jié)制於總督。在這種情況下，一些駐有總督的省如直隸、甘肅、福建等都裁去巡撫一職，而由總督兼巡撫事。只有江蘇一省，督撫不同駐一城（兩江總督駐江寧府城、江蘇巡撫駐蘇州府城），故保留江蘇巡撫一職，這樣巡撫的地位無形提高了。而事實上，清朝基本原則是「督撫并重」的，二者都有獨自的奏事權，遇有大事，亦需要兩相協(xié)商處理，聯(lián)名上奏。加上督撫的職責多交叉重復，他們都掌握軍政財務大權。二人同為領導人，可使其互相牽制，不會致使一方權力過大。 Pj5oW* 8k
  另一方面，清中央朝廷對督撫的控制也很嚴。地方上較為重大的政務都必須奏報皇帝，等候批示，皇帝會對地方作出具體的安排和指示。如果督撫偶有越軌的動，立予法辦，雍正時罷年羹堯便是一例。故清代督撫雖然被賦予一省或三省的軍政權力，卻沒有發(fā)生恃勢自重的情況。 ~0;JY V >j
  況且，清朝督撫的官署中，除了辦理文書工作的書吏以外，并無佐屬官員。為督撫辦公的幕僚，并不是國家職官，乃是督撫私人聘用的。督撫無佐官，表面理由是最初總督、巡撫是臨時性質(zhì)，不是國家官員，因此更無佐官。清朝督撫雖為定制，卻也因循成習，不設佐官。而事實上，像督撫這種封疆大吏，如果背後再有一個龐大的官僚機構，那麼對朝廷便大為不利了。由此可見，滿清統(tǒng)治者對控制地方的苦心。 ZK 3`1 &
  從上述可見，總督和巡撫雖創(chuàng)制於明，初為臨時性質(zhì)，并非國家官員，地方仍由三司管理，造成事權不一的現(xiàn)象。清政府沿用督撫制，并使之成為有效地控制地方的措施，又能防止地方擁兵自重的情況。制度往往是愈後愈完善，從清朝控制地方的手法可以看出來。明朝的總督與巡撫制度    F Q@q^,+t
明承元制，在中央置中書省、丞相等官。但洪武十三年，太祖以胡惟庸專權樹黨，圖謀造反為理由，乃罷丞相，析中書省之政歸於六部。在地方上，太祖亦廢各行中書省，把行省的權力一分為三，置都指揮使司、承宣布政使司、按察使司，合稱「三司」。承宣布政使司掌一省之政事，負責向省以下各級政府傳達朝廷政令；按察使司掌一省刑名按劾之事；都指揮使司，負責一省軍事。三司為地方行政、司法、軍事的最高機構，但三者互不相屬。雖能互相制約，以免地方權重之弊，但又因互相掣肘，遇事難決。為解決這種情況，因此便有巡撫和總督的出現(xiàn)。 9-J `? ]
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「巡」是巡視地方的意思，「撫」是撫治軍民的意思?！秆矒帷挂辉~，最早出現(xiàn)於洪武二十四年，太祖派遣懿文太子朱標巡撫陜西，而永樂十九年，成祖亦命侍郎郭敦，給事中陶珩巡撫順天府。不過這裏「巡撫」一詞作動詞用，并不是職官的名稱。大抵明代初年，凡有大災重事，皇帝便會遣使巡撫地方，事畢則罷，故無定員，更無專職，巡行也無固定范圍。宣宗宣德五年，御史于謙、越府長史周忱等六人被擢升侍郎，分撫南北直隸、山東、山西、江西、湖廣等地。至此以後，各省設巡撫的制度漸漸形成。 Mkv py Z
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巡撫設立之初，完全是出於各地方的需要，并無全盤計劃，對於出巡的人選也無一定的標準。初年所遣，除憲臣（即都御史、副都御史、檢都御史）外，尚書、侍郎及諸卿亦有被任命出巡者。巡撫作為都察院的外差，則始於景泰年間。景泰三年，耿疇九以刑部右侍郎出撫陜西，此舉有重大的意義，〈明史．耿九疇傳〉謂： o 6+Gj_l_
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「布政使許資言：侍郎出鎮(zhèn)，與巡按御史不相統(tǒng)，事多拘滯，請改授憲職便，乃轉右副都御史。大臣鎮(zhèn)守、巡撫皆授都御史，自九疇始。」 njz 5 Lmz
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自此以後，巡撫皆專遣都御史為之，而不派遣其他京官。 {T62 e
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巡撫的職責主要是督理稅糧、治理河道、撫治流民，遍重於文政。但巡撫頭銜上往往加上「提督軍務」或「督理軍務」等銜，於是巡撫也掌軍事。這要看朝廷的安排，其職掌并不固定。 )' c$E G%
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巡撫所轄區(qū)域大小有很大的分別，大者統(tǒng)轄兩省，如河南湖廣區(qū)、浙江福建區(qū)等；小者只有一、二府，如大同、宣德、順天等。到明中葉後，逐步趨於一省為一區(qū)。巡撫每區(qū)一人，間或有一區(qū)設二人的。一些地區(qū)，還會以總督兼任巡撫職，如兩廣巡撫就曾一度以總督兼領。 $H;h XZ |
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明代總督之設，最早見於宣德五年，朝廷命侍郎周忱總督糧儲兼應天等府巡府，這是總督制度的雛形。到了英宗正統(tǒng)六年正月，明廷用兵麓川，兵部尚書王驥首次以總督軍務入銜，總督作為處理軍務的官員到這時才定下來。景泰時，朝廷也有任命一些官員總督湖廣、兩廣、貴州等邊區(qū)的軍務。但這些總督乃因事而設，事畢即罷，自成化五年在兩廣設總督後，其職始近於定制。但終明一代，總督并非地方正式軍政長官，而是用欽差的體制，故常有易置。由於總督之設，僅出於地方軍務需要，因此總督統(tǒng)轄范圍也無固定，官職亦不劃一，也非全國皆設。 j ICp~[M 3
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總督設置之初，乃出於對外用兵的軍事上需要，故其職掌偏於武事，有時還兼巡撫職。諸總督人選，初以尚書、侍郎擔任，後來派遣都御史任之。晚明邊境告急，督權更重，有時也會派遣閣臣出任。 :s@c/ l^|
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總督與巡撫皆為地方軍政大員，但總督權力比巡撫大，多數(shù)地區(qū)巡撫位於總督之下，總督管轄區(qū)域也較巡撫為廣，一般都在一省以上。明朝的總督和巡撫雖非正式長官，但卻舉足輕重，他們?nèi)雱t為朝廷尊官，出則奉敕行事，為一方軍政之首。督撫制度是明朝的創(chuàng)制，清朝沿用之，并加以完善，使之能有效地控制地方。

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