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國(guó)家、廣東省、海南省有關(guān)國(guó)企違規(guī)投資追責(zé)的主要規(guī)定
為規(guī)范國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資行為，國(guó)家先后出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕63號(hào)）、《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》等一系列國(guó)資違規(guī)投資監(jiān)管制度。2018年國(guó)資委以國(guó)資委第37號(hào)令的形式頒布了《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》，2019年，廣東省印發(fā)《廣東省省屬企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行)》，深圳國(guó)資委印發(fā)《深圳市屬?lài)?guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》，2021年海南省印發(fā)《海南省國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法》。前述規(guī)定對(duì)中央企業(yè)及地方國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作中的責(zé)任追究范圍、資產(chǎn)損失認(rèn)定、責(zé)任認(rèn)定、責(zé)任追究處理、責(zé)任追究工作職責(zé)、責(zé)任追究工作程序等內(nèi)容進(jìn)行了明確。
（一）“對(duì)外投資”的界定
關(guān)于對(duì)外投資的范圍界定，國(guó)家和地方層面有較為明確的規(guī)定：
《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》第二條規(guī)定，本辦法所稱(chēng)投資是指中央企業(yè)在境內(nèi)從事的固定資產(chǎn)投資與股權(quán)投資。
《廣東省省屬企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法（試行）》第二條規(guī)定，本辦法所稱(chēng)投資是指省屬企業(yè)及其下屬企業(yè)在境內(nèi)外從事的固定資產(chǎn)投資（包括基本建設(shè)、技術(shù)改造、設(shè)備購(gòu)置、房地產(chǎn)投資等）、無(wú)形資產(chǎn)投資（包括專(zhuān)利權(quán)、非專(zhuān)利技術(shù)、商標(biāo)權(quán)、土地使用權(quán)、特許權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)等）、股權(quán)投資（包括新設(shè)全資企業(yè)、合資合作、對(duì)出資企業(yè)追加投入、收購(gòu)兼并等）和其他投資（包括證券、基金、信托、期貨等金融衍生品投資、委托理財(cái)、債權(quán)投資等）
《深圳市屬?lài)?guó)有企業(yè)投資管理暫行規(guī)定》第三條規(guī)定，本規(guī)定所稱(chēng)投資是指以現(xiàn)金、實(shí)物、有價(jià)證券或無(wú)形資產(chǎn)等實(shí)施投資的行為，包括設(shè)立公司、收購(gòu)兼并、合資合作、對(duì)所出資企業(yè)追加投入等股權(quán)投資，基本建設(shè)、技術(shù)改造等固定資產(chǎn)投資，證券投資、期貨投資等短期投資。
綜上，結(jié)合《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》對(duì)追責(zé)情形的認(rèn)定范圍，鑒于篇幅限制，本文主要討論分析固定資產(chǎn)投資、股權(quán)投資。
（二）對(duì)外投資追責(zé)情形
2016年國(guó)務(wù)院辦公廳頒布實(shí)施的《關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕63號(hào)）第二條“責(zé)任追究范圍”規(guī)定了固定資產(chǎn)投資方面和投資并購(gòu)方面的責(zé)任追究范圍；2018年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委在《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》（國(guó)資委第37號(hào)令）中進(jìn)一步完善了固定資產(chǎn)投資方面和投資并購(gòu)方面的責(zé)任追究情形，并增加了有關(guān)境外經(jīng)營(yíng)投資方面的責(zé)任追究情形；廣東省、海南省有關(guān)投資追責(zé)的情形則基本與國(guó)務(wù)院國(guó)資委第37號(hào)令的規(guī)定保持了一致，主要分為固定資產(chǎn)投資方面、投資并購(gòu)方面和境外經(jīng)營(yíng)投資經(jīng)營(yíng)方面的責(zé)任追究情形；而深圳市則在國(guó)務(wù)院國(guó)資委第37號(hào)令的基礎(chǔ)上，對(duì)對(duì)外投資方面的責(zé)任追究情形進(jìn)行了更細(xì)致深入的規(guī)定。
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通過(guò)上表對(duì)比分析，國(guó)務(wù)院、廣東省、海南省以及深圳市有關(guān)投資追責(zé)的情形，主要分為固定資產(chǎn)投資、投資并購(gòu)和境外經(jīng)營(yíng)投資三大類(lèi)，具體可細(xì)分為以下幾類(lèi)追責(zé)情形：
（1）投資前期工作：固定資產(chǎn)投資和投資并購(gòu)方面的追責(zé)情形均涉及投資前的可研、盡調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估與防范等前期工作，投資并購(gòu)還涉及財(cái)務(wù)審計(jì)和資產(chǎn)評(píng)估或估值，追責(zé)情形包括未開(kāi)展相關(guān)前期工作，以及雖然開(kāi)展相關(guān)前期工作，但是提供虛假材料、弄虛作假或指使中介機(jī)構(gòu)出具虛假報(bào)告等，深圳市對(duì)此做了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，固定資產(chǎn)投資中相關(guān)前期工作存在明顯缺陷導(dǎo)致項(xiàng)目虧損的，也將被追責(zé)；
（2）投資決策：在投資決策上，固定資產(chǎn)投資和投資并購(gòu)均要求投資主體按規(guī)定決策、審批，并且自2018年國(guó)務(wù)院《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》（國(guó)資委第37號(hào)令）實(shí)施開(kāi)始，未按規(guī)定投資決策、審批的追責(zé)不再以“造成資產(chǎn)損失”為前提，即只要未按規(guī)定進(jìn)行審批、決策的，均須追責(zé)；未按規(guī)定決策、審批的具體表現(xiàn)，深圳市做了較為細(xì)致的規(guī)定，除通常理解的未經(jīng)決策、審批即進(jìn)行投資外，還包括通過(guò)化整為零等方式故意逃避監(jiān)管，以及越權(quán)決策、審批等。
（3）投資項(xiàng)目類(lèi)型：固定資產(chǎn)投資、投資并購(gòu)和境外投資的追責(zé)情形均有涉及，國(guó)有企業(yè)違反規(guī)定開(kāi)展列入負(fù)面清單的投資項(xiàng)目的，均將被追責(zé)。在實(shí)踐中，部分地區(qū)的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)也會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，編制所屬?lài)?guó)企的投資負(fù)面清單，對(duì)禁止類(lèi)和特別監(jiān)管類(lèi)投資項(xiàng)目進(jìn)行釋明。
（4）投中/后管理：固定資產(chǎn)投資和投資并購(gòu)中，投中/后管理也是國(guó)企違規(guī)投資追責(zé)的重點(diǎn)監(jiān)管方向，其中固定資產(chǎn)投資方面的追責(zé)情形主要包括情況變化時(shí)的投資調(diào)整、項(xiàng)目變更、投資管理等，投資并購(gòu)方面的追責(zé)情形主要包括交易文件、標(biāo)的公司章程等法律文件的條款設(shè)計(jì)、投資款支付、對(duì)標(biāo)的公司的管理等方面。
需要注意的是，在法律文件條款設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致對(duì)標(biāo)的企業(yè)管理失控的追責(zé)方面，2016年的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕63號(hào)）中規(guī)定追責(zé)情形為“國(guó)有權(quán)益保護(hù)條款缺失”，而2018年的《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》（國(guó)資委第37號(hào)令）中則規(guī)定為“存在有損國(guó)有權(quán)益的條款”，廣東省和深圳市的有關(guān)規(guī)定則與2018年國(guó)資委第37號(hào)令保持一致，海南省有關(guān)規(guī)定則是結(jié)合了兩者規(guī)定，無(wú)論是因國(guó)有權(quán)益保護(hù)條款設(shè)計(jì)缺失還是因存在有損國(guó)有權(quán)益的條款，導(dǎo)致對(duì)標(biāo)的企業(yè)管理失控的，均將被追責(zé)。
（三）資產(chǎn)損失認(rèn)定
國(guó)務(wù)院、廣東省、海南省、深圳市對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)損失認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在一些差異，具體規(guī)定如下：
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資產(chǎn)損失的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院以資產(chǎn)損失額為判斷標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分一般、較大和重大資產(chǎn)損失，而廣東省、海南省和深圳市的有關(guān)規(guī)定還同時(shí)輔以其他標(biāo)準(zhǔn)：如廣東省根據(jù)不同的企業(yè)規(guī)模（企業(yè)凈資產(chǎn)情況），劃分不同的損失額標(biāo)準(zhǔn)及損失程度；海南省與廣東省規(guī)定類(lèi)似，按損失額占企業(yè)凈資產(chǎn)的比重劃分損失程度；而深圳市除考慮損失本身對(duì)企業(yè)的影響程度外，還將損失所造成的社會(huì)影響列入判斷標(biāo)準(zhǔn)，并增加“特別重大資產(chǎn)損失”的情形。
（四）追責(zé)對(duì)象認(rèn)定
經(jīng)對(duì)比歸納，國(guó)務(wù)院、廣東省、海南省對(duì)于追責(zé)對(duì)象包括直接相關(guān)人員、主管人員、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督人員。
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（五）追責(zé)形式
根據(jù)規(guī)定，對(duì)相關(guān)責(zé)任人的追責(zé)形式包括組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀(jì)律處分、移送國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)等，可以單獨(dú)使用，也可以合并使用：
（一）組織處理。包括批評(píng)教育、責(zé)令書(shū)面檢查、通報(bào)批評(píng)、誡勉、停職、調(diào)離工作崗位、降職、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、責(zé)令辭職、免職等。
（二）扣減薪酬?？蹨p和追索績(jī)效年薪或任期激勵(lì)收入，終止或收回其他中長(zhǎng)期激勵(lì)收益，取消參加中長(zhǎng)期激勵(lì)資格等。
（三）禁入限制。五年直至終身不得擔(dān)任國(guó)有企業(yè)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員。
（四）紀(jì)律處分。由相應(yīng)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)查處。
（五）移送國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)處理。依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定，移送國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)查處。
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國(guó)企違規(guī)投資追責(zé)案例分析
據(jù)公開(kāi)檢索，收集相關(guān)案例，對(duì)違規(guī)投資主要情形進(jìn)行如下分類(lèi)：
（一）對(duì)外投資違反外部程序要求
國(guó)企對(duì)外投資的程序性要求可分類(lèi)為審批、上報(bào)、辦理非經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)手續(xù)等外部監(jiān)督性要求，和立項(xiàng)、內(nèi)部審計(jì)、可行性論證等內(nèi)部決策性要求。
案例：（2016）京0108刑初2056號(hào)
基本事實(shí)：2011年12月，被告人劉小雨在擔(dān)任石景山區(qū)某中心主任期間，在沒(méi)有經(jīng)過(guò)主管部門(mén)北京市石景山區(qū)某委員會(huì)審核和北京市石景山區(qū)財(cái)政局審批、沒(méi)有進(jìn)行必要的可行性論證的情況下，擅自決定以石景山區(qū)某中心的名義與某商貿(mào)公司合作經(jīng)營(yíng)美容等業(yè)務(wù)，為某商貿(mào)公司提供裝修、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、設(shè)備等。后因經(jīng)營(yíng)不善、未經(jīng)上級(jí)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、合作范圍超出某中心業(yè)務(wù)范圍等原因，雙方于2013年11月終止合作。石景山區(qū)某中心因裝修改造、賠付某商貿(mào)公司損失等，共造成損失人民幣1639155.78元。
法院認(rèn)為：
首先，依據(jù)《石景山區(qū)衛(wèi)生局財(cái)務(wù)制度》規(guī)定，衛(wèi)生單位對(duì)外投資需要經(jīng)過(guò)四個(gè)步驟，即投資意向批準(zhǔn)立項(xiàng)，組織財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢等部門(mén)、專(zhuān)家或有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)可行性論證報(bào)告進(jìn)行分析論證，上報(bào)衛(wèi)生局、財(cái)政局審批，辦理非經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)手續(xù)。反觀石景山區(qū)某中心與某商貿(mào)公司的合作，在意向達(dá)成階段，作為某中心主任的劉小雨未依規(guī)向上級(jí)匯報(bào)，僅憑其個(gè)人提議、班子會(huì)討論即草率決定對(duì)外合作；在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，劉小雨既沒(méi)有組織某中心制作書(shū)面的可行性論證報(bào)告，更沒(méi)有按規(guī)定組織履行嚴(yán)格的可行性論證程序；上述情況均表明，劉小雨在某中心與某商貿(mào)公司合作過(guò)程中并未依法依規(guī)行使職權(quán)。
其次，在案證據(jù)顯示，石景山區(qū)某中心在與某商貿(mào)公司開(kāi)展合作時(shí)，未依規(guī)向石景山區(qū)衛(wèi)生局、財(cái)政局申報(bào)審核，合作內(nèi)容亦超出了某中心的經(jīng)營(yíng)范圍，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)某中心的違規(guī)行為后勒令某中心終止合作、清退場(chǎng)地的要求，屬于正常行使監(jiān)督管理職責(zé)的行為；劉小雨未經(jīng)法定程序擅自決定某中心開(kāi)展對(duì)外合作，該行為從合作開(kāi)始即將國(guó)家利益置于高風(fēng)險(xiǎn)之中，合作失敗后，又擅自與合作對(duì)方某商貿(mào)公司簽訂協(xié)議，使用某中心資金、資產(chǎn)清退合作期間有關(guān)費(fèi)用、彌補(bǔ)某商貿(mào)公司的經(jīng)濟(jì)損失，直接造成了國(guó)有資產(chǎn)損失、國(guó)家利益受損。
綜上，劉小雨身為石景山某中心主任，違反有關(guān)規(guī)定，超越職權(quán)，未進(jìn)行對(duì)外投資決策程序，擅自決定對(duì)外開(kāi)展合作，因違規(guī)行為被勒令停止后，造成某中心損失特別重大，其行為被認(rèn)定為國(guó)有事業(yè)單位人員濫用職權(quán)罪。
（二）對(duì)外投資違反內(nèi)部程序要求
案例一：中冶集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)重大損失案[1]
2007年，中冶集團(tuán)原董事長(zhǎng)、黨委書(shū)記楊長(zhǎng)恒，原黨委書(shū)記、副董事長(zhǎng)王為民，原總經(jīng)理、黨委副書(shū)記沈鶴庭，原副總經(jīng)理黃丹，原總會(huì)計(jì)師李世鈺，發(fā)展改革部原部長(zhǎng)李鵬程等人，嚴(yán)重違反工作紀(jì)律，在中冶集團(tuán)并購(gòu)唐山恒通集團(tuán)公司過(guò)程中，違規(guī)決策和操作，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。經(jīng)中央紀(jì)委駐國(guó)資委紀(jì)檢組研究，國(guó)資委黨委決定：給予楊長(zhǎng)恒、王為民、沈鶴庭、李世鈺、李鵬程開(kāi)除黨籍處分，并由有關(guān)中央企業(yè)按程序給予相應(yīng)行政處理。黃丹被開(kāi)除黨籍和公職，移送司法機(jī)關(guān)處理。參與董事會(huì)決策的其他董事未履行、未正確履行工作職責(zé)，違反工作紀(jì)律，給予黨內(nèi)警告處分。
案例二：駐馬店市豫龍同力水泥有限公司原總經(jīng)理張偉違規(guī)決策案[2]。2017年，駐馬店市豫龍同力水泥有限公司原總經(jīng)理張偉在投資收購(gòu)某水泥建材公司中，擅自決策以5500萬(wàn)元先定價(jià)后審計(jì)評(píng)估，造成國(guó)有資產(chǎn)損失765萬(wàn)余元，被依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。
案例三：山東能源肥城礦業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司違規(guī)決策案[3]。據(jù)山東省審計(jì)署2016年通報(bào)，山東能源肥城礦業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司原董事長(zhǎng)孔青等人涉嫌違規(guī)決策造成國(guó)有權(quán)益損失問(wèn)題：審計(jì)發(fā)現(xiàn)，2012年，孔青等人涉嫌違規(guī)決策，在未按規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的情況下，決定出資收購(gòu)29個(gè)小煤礦，造成國(guó)有權(quán)益損失。2016年5月，審計(jì)署將此問(wèn)題移送山東省國(guó)資委調(diào)查處理。2016年11月，山東省國(guó)資委紀(jì)委給予孔青留黨察看1年處分，追繳孔青等2名責(zé)任人績(jī)效工資45.4萬(wàn)元。
國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)明確投資決策機(jī)制。各級(jí)投資決策機(jī)構(gòu)對(duì)投資項(xiàng)目做出決策，應(yīng)當(dāng)形成決策文件，所有參與決策的人員充分發(fā)表意見(jiàn)建議并記錄存檔。例如《深圳市屬?lài)?guó)有企業(yè)投資管理暫行規(guī)定》第四條也規(guī)定，企業(yè)投資決策必須嚴(yán)格規(guī)范開(kāi)展投資項(xiàng)目的可行性研究論證工作。直管企業(yè)內(nèi)部應(yīng)建立科學(xué)、民主、規(guī)范的投資決策規(guī)程。
（三）對(duì)外投資管理不當(dāng)導(dǎo)致虧損
除程序性違規(guī)外，以管理不當(dāng)為代表的內(nèi)容性違規(guī)導(dǎo)致企業(yè)虧損同樣是國(guó)企違規(guī)投資的常見(jiàn)情形。從審計(jì)署披露的情形看，既有違規(guī)事項(xiàng)導(dǎo)致的虧損，也有部分因?yàn)槭袌?chǎng)原因產(chǎn)生的虧損，在實(shí)踐中邊界較為模糊，但該領(lǐng)域的共同的表現(xiàn)特征是項(xiàng)目未經(jīng)充分調(diào)研論證、風(fēng)險(xiǎn)考慮不足；運(yùn)營(yíng)管理不善、未實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。
案例一：山西省交通運(yùn)輸廳所屬企業(yè)對(duì)外投資違規(guī)案[4]。據(jù)山西省審計(jì)署通報(bào)，山西省交通運(yùn)輸廳所屬太舊高速公司、交通信息通信公司對(duì)外投資管理不到位造成國(guó)有權(quán)益損失, 有投資600萬(wàn)元面臨損失風(fēng)險(xiǎn)。2017年2月山西省交通運(yùn)輸廳黨組給予7名責(zé)任人警告、誡勉談話(huà)、批評(píng)教育等處理處分。
案例二：廈門(mén)百城商貿(mào)公司資產(chǎn)流失案[5]。據(jù)2018年廈門(mén)紀(jì)委通報(bào)，國(guó)企百城商貿(mào)公司合同管理不嚴(yán)、業(yè)務(wù)操作不規(guī)范、資金風(fēng)險(xiǎn)防控不力等造成國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題，廈門(mén)市政集團(tuán)紀(jì)委對(duì)存在失職行為的百城商貿(mào)公司董事長(zhǎng)江兵等7人分別給予誡勉處理、黨內(nèi)警告處分、停職處理等。
案例三：中國(guó)建材集團(tuán)有限公司原副總經(jīng)理黃安中涉嫌濫用職權(quán)造成國(guó)有資產(chǎn)損失案[6]。據(jù)國(guó)家審計(jì)署2021年通報(bào)，審計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2014年12月，黃安中涉嫌濫用職權(quán)違規(guī)向民營(yíng)企業(yè)提供資金，造成國(guó)有資金面臨損失風(fēng)險(xiǎn)。2016年12月，審計(jì)署將此問(wèn)題線(xiàn)索移送中央紀(jì)委調(diào)查。2020年10月，黃安中以貪污罪、受賄罪被判處有期徒刑8年，并處罰金80萬(wàn)元，追繳受賄犯罪所得。
由于國(guó)有企業(yè)的項(xiàng)目投資決策受多種因素影響，一些長(zhǎng)期投資比較分散，存在投資效益較差、風(fēng)險(xiǎn)較大、資金使用率不高的問(wèn)題。一些國(guó)有企業(yè)的對(duì)外投資存在“拍腦袋”決策現(xiàn)象，缺乏必要的可行性調(diào)查和科學(xué)論證，沒(méi)有建立起規(guī)范有效的內(nèi)部控制和監(jiān)管體系，缺乏對(duì)國(guó)有企業(yè)對(duì)外投資的全過(guò)程控制。派出從事管理的人員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，落實(shí)擔(dān)保等規(guī)章制度不嚴(yán)格，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理面臨的形勢(shì)出現(xiàn)重大變化時(shí)未能夠采取積極有效的措施，使得企業(yè)出現(xiàn)重大損失。在此方面，主管人員應(yīng)盡職履行忠實(shí)勤勉義務(wù)和審慎義務(wù)，對(duì)投資事項(xiàng)充分論證、盡職把關(guān)，合理把控投資收益和時(shí)長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)，盡量避免因管理不善導(dǎo)致的投資虧損。
（四）對(duì)外投資徇私枉法，輸送利益
該領(lǐng)域的違規(guī)表現(xiàn)形式呈現(xiàn)多樣化，但其核心目的均為通過(guò)各種手段向親友等利益相關(guān)方輸送利益，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。
案例：文山城投公司總經(jīng)理毛海華違規(guī)出售國(guó)有股份案[7]。據(jù)國(guó)家審計(jì)署通報(bào)，文山城投公司作為文山市國(guó)有大型骨干企業(yè)，以經(jīng)營(yíng)市政公共設(shè)施的投資建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目為主?？偨?jīng)理毛海華在城投春天項(xiàng)目上，沒(méi)有走公開(kāi)招投標(biāo)程序，未經(jīng)評(píng)估、未向上級(jí)部門(mén)報(bào)批、未履行招拍掛程序，違規(guī)將城投所投資的綠葉項(xiàng)目國(guó)有股份出售給了他的好友郭某某、周某、沈某某，將城投綠葉由國(guó)有全資項(xiàng)目變成國(guó)有參股項(xiàng)目，造成國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失，被追究刑事責(zé)任。
從2018年至2022年中央及地方紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委和國(guó)家審計(jì)署通報(bào)的涉及國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的案件中，可以看出當(dāng)前國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問(wèn)題，其次，也反映出監(jiān)督仍然存在短板。特別是國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員集企業(yè)的人、財(cái)、物大權(quán)于一身，如果監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)督乏力，就可能為所欲為。對(duì)此，應(yīng)把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)，將黨建工作總體要求納入國(guó)有企業(yè)章程，強(qiáng)化對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員的思想教育和日常管理監(jiān)督，尤其要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督力度，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。
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國(guó)企投資合規(guī)建議
國(guó)有企業(yè)在對(duì)外投資決策過(guò)程中如何兼顧決策效率及科學(xué)性，保障投資安全，是國(guó)有企業(yè)面臨的重要問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)對(duì)外投資常見(jiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)包括實(shí)際投資與年度投資計(jì)劃不匹配，造成資金使用不合規(guī)；投前項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別管控不足，投資項(xiàng)目不符合監(jiān)管要求；可行性研究論證不到位，造成決策失誤；內(nèi)部決策程序不完整，造成審批程序不合規(guī)；投后管理不到位或糾紛未及時(shí)處理，造成國(guó)有企業(yè)
損失等。投資合規(guī)既是國(guó)有企業(yè)合規(guī)建設(shè)重要組成部分，也是不可忽視的重點(diǎn)。經(jīng)我們梳理分析相關(guān)違規(guī)案例及法律規(guī)定，給出如下建議。
（一）建立健全投資監(jiān)管制度體系
1.完善對(duì)外投資管理制度體系
健全以公司章程為核心的企業(yè)制度體系，充分發(fā)揮公司章程在企業(yè)治理中的基礎(chǔ)作用，在此基礎(chǔ)上完善企業(yè)投資管理制度，企業(yè)投資管理制度包括以下主要內(nèi)容：投資應(yīng)遵循的基本原則；投資管理流程、管理部門(mén)及相關(guān)職責(zé)；投資決策程序、決策機(jī)構(gòu)及其職責(zé)；投資項(xiàng)目負(fù)面清單制度；投資信息化管理制度；投資風(fēng)險(xiǎn)管控制度；投資項(xiàng)目完成、中止、終止或退出制度；投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度；違規(guī)投資責(zé)任追究制度；對(duì)所屬企業(yè)投資活動(dòng)的授權(quán)、監(jiān)督與管理制度等。
對(duì)企業(yè)當(dāng)前對(duì)外管理投資制度進(jìn)行更新，系統(tǒng)梳理對(duì)外投資關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，明確必備條件與必經(jīng)環(huán)節(jié)，對(duì)于內(nèi)控制度體系不完善、缺失的制度進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)充制訂。依據(jù)企業(yè)的業(yè)務(wù)開(kāi)展現(xiàn)狀對(duì)制度開(kāi)展更新，并對(duì)制度文件的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。
2.構(gòu)建經(jīng)營(yíng)責(zé)任體系
構(gòu)建公司權(quán)責(zé)清晰、約束有效的經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任體系。強(qiáng)化相關(guān)職能部門(mén)建設(shè)，配備與本企業(yè)資產(chǎn)、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模以及工作量等相適應(yīng)的責(zé)任追究專(zhuān)職人員，按照不相容崗位職責(zé)分離等要求，逐步形成違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資問(wèn)題線(xiàn)索立案、核查、復(fù)核等相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制，確保責(zé)任追究工作獨(dú)立性和客觀性。
（二） 投資事前管理方面
1.編制年度投資計(jì)劃。
企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、主業(yè)方向編制年度投資計(jì)劃，并與企業(yè)年度財(cái)務(wù)預(yù)算相銜接，納入全面預(yù)算管理。
2.“負(fù)面清單”限制。
企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照“投資負(fù)面清單”進(jìn)行自查，確保投資方向不違反“投資負(fù)面清單”的要求。
3.加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究論證
在對(duì)外投資前需進(jìn)行技術(shù)、市場(chǎng)、財(cái)務(wù)、法律等方面的前期可行性研究論證工作，并編制投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，可行性研究報(bào)告應(yīng)當(dāng)以投資項(xiàng)目實(shí)施的必要性、技術(shù)與經(jīng)濟(jì)可行性為主要內(nèi)容，是投資項(xiàng)目決策的基本和最主要的依據(jù)。
企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，按照國(guó)資委確認(rèn)的各企業(yè)主業(yè)、非主業(yè)投資比例及新興產(chǎn)業(yè)投資方向，選擇、確定投資項(xiàng)目,做好項(xiàng)目融資、投資、管理、退出全過(guò)程的研究論證。對(duì)于新投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)深入進(jìn)行技術(shù)、市場(chǎng)、財(cái)務(wù)和法律等方面的可行性研究與論證，其中股權(quán)投資項(xiàng)目應(yīng)開(kāi)展必要的盡職調(diào)查，并按要求履行資產(chǎn)評(píng)估或估值程序。
4.企業(yè)應(yīng)當(dāng)應(yīng)建立科學(xué)、民主、規(guī)范的投資決策規(guī)程。
投資決策機(jī)構(gòu)對(duì)投資項(xiàng)目做出決策，應(yīng)當(dāng)形成決策文件，所有參與決策的人員所發(fā)表意見(jiàn)應(yīng)記錄存檔。國(guó)企對(duì)外投資項(xiàng)目中應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)國(guó)資委審批的項(xiàng)目，企業(yè)在對(duì)外投資中，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行報(bào)審。
（三）投資事中管理方面
1.健全投資協(xié)議條款
充分考慮投資項(xiàng)目前期盡調(diào)揭示的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在投資協(xié)議條款中協(xié)商相關(guān)保障性條款。對(duì)重點(diǎn)投資項(xiàng)目的全套法律文本進(jìn)行草擬、審核、修改，將投資方案轉(zhuǎn)換為法律文本，將風(fēng)控措施落實(shí)到合同條款之中，合理保障企業(yè)權(quán)益。為企業(yè)提供增信、兜底、承諾等保障性條款，在協(xié)議中落實(shí)風(fēng)控措施。
2.企業(yè)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)中的投資項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤分析，針對(duì)外部環(huán)境和項(xiàng)目本身情況變化，及時(shí)進(jìn)行再?zèng)Q策。如出現(xiàn)影響投資目的實(shí)現(xiàn)的重大不利變化時(shí)，應(yīng)當(dāng)研究啟動(dòng)中止、終止或退出機(jī)制。
（四）投資事后管理方面
1.在投資后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入管理，跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展、重大事項(xiàng)以及投資進(jìn)度，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，設(shè)定個(gè)性化指標(biāo)并實(shí)施監(jiān)控，在跟蹤過(guò)程中發(fā)現(xiàn)企業(yè)在投資項(xiàng)目中的權(quán)益發(fā)生重大變動(dòng)、投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)指標(biāo)惡化、虧損及其他對(duì)企業(yè)投資產(chǎn)生重大影響的事項(xiàng)，及時(shí)進(jìn)行重大風(fēng)險(xiǎn)提示及應(yīng)對(duì)。做好已投項(xiàng)目的持續(xù)跟蹤與管理，監(jiān)測(cè)企業(yè)主要經(jīng)營(yíng)情況、重大事項(xiàng)進(jìn)展情況、重大風(fēng)險(xiǎn)情況等情況。
2.應(yīng)當(dāng)每年選擇部分已完成的重大投資項(xiàng)目開(kāi)展后評(píng)價(jià)，形成后評(píng)價(jià)專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告。通過(guò)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，完善企業(yè)投資決策機(jī)制，提高項(xiàng)目成功率和投資收益，總結(jié)投資經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)投資活動(dòng)提供參考，提高投資管理水平。
3.項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，如果出現(xiàn)國(guó)家政策調(diào)整、項(xiàng)目實(shí)際情況變化達(dá)到法律規(guī)定的條件的，應(yīng)當(dāng)重新履行投資決策程序。
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