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《瞭望》文章:區(qū)域規(guī)劃博弈國家意志
 
  以已審批的區(qū)域規(guī)劃為基礎(chǔ),進(jìn)一步編制區(qū)域國土規(guī)劃或區(qū)域土地利用總體規(guī)劃,將區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想和政策意圖落實(shí)到國土空間,并通過一系列剛性的土地管制手段予以實(shí)施
  文/《瞭望》新聞周刊記者唐敏
  歷經(jīng)5年的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》,日前終獲國務(wù)院批準(zhǔn)破繭而出。
  和仍在批準(zhǔn)過程中的京津冀城市圈規(guī)劃一起,作為率先啟動試點(diǎn)的這兩大區(qū)域規(guī)劃,被外界形容為"起了個(gè)大早卻趕了個(gè)晚集"。
  "不是制定不出,而是難以推出"。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長肖金成研究員告訴本刊記者,其難產(chǎn)過程正印證了之前普遍擔(dān)心的各行政區(qū)域之間利益協(xié)調(diào)的難度。"這次的規(guī)劃也只是前進(jìn)了一步,更大的亮點(diǎn)在于明確了長三角的定位。"
  "中國國家競爭力的提高,要依賴大都市經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成和發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)以及新的權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成,客觀上需要建設(shè)中國進(jìn)入世界的樞紐和世界進(jìn)入中國的門戶。"中國科學(xué)院院士、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員陸大道在接受本刊采訪時(shí)說,"長三角地區(qū)具有在高起點(diǎn)上加快發(fā)展的優(yōu)勢和機(jī)遇。"
  "這一跨省市的規(guī)劃制定得不易,落實(shí)起來更難",參與規(guī)劃制定過程的專家們表示,規(guī)劃并未涉及實(shí)施規(guī)劃的機(jī)構(gòu)保障方面的內(nèi)容,國務(wù)院要求發(fā)改委加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施情況的跟蹤分析和監(jiān)督檢查,充分發(fā)揮長江三角洲地區(qū)區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制的作用,國務(wù)院有關(guān)部門按照職能分工,加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo),"這能在多大程度上彌合各方的訴求,還有待時(shí)間檢驗(yàn)。"
  《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》到底會對區(qū)域內(nèi)外產(chǎn)生什么樣的影響?又會對各地漸起的區(qū)域規(guī)劃產(chǎn)生什么樣的示范效應(yīng)?本刊記者特別采訪了參與規(guī)劃制定工作的相關(guān)官員和專家學(xué)者。
  真正的區(qū)域規(guī)劃是空間約束
  走進(jìn)陸大道院士辦公室,他的同事告知,陸老編著的《2050:中國的區(qū)域發(fā)展》銷售告罄。
  與這本探討區(qū)域發(fā)展研究命題的學(xué)術(shù)書熱銷相應(yīng),"十一五"以來,各地掀起了區(qū)域規(guī)劃熱潮。
  盡管兩個(gè)先行試點(diǎn)的跨省市的區(qū)域規(guī)劃剛出和尚待推出,但北部灣地帶、江蘇沿海經(jīng)濟(jì)帶、遼寧省沿海經(jīng)濟(jì)帶、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中天水、鄱陽湖生態(tài)區(qū)、圖們江經(jīng)濟(jì)帶、皖江城市帶等,一些地區(qū)性的區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)"遍地開花"。
  如此景象,作為國家級區(qū)域規(guī)劃長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃和京津冀區(qū)域規(guī)劃專家組組長的陸大道認(rèn)為,這具有一定的客觀原因。
  一是各地區(qū)改革開放以來,特別是最近十多年來,各地在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上,在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)限上有了很大的發(fā)展,在本地區(qū)發(fā)展決策方面的能力和權(quán)限提高,"區(qū)域發(fā)展什么,怎么發(fā)展,不發(fā)展什么"成為各級黨政領(lǐng)導(dǎo)決策的核心問題之一;而優(yōu)化環(huán)境,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式,先要知道怎么去發(fā)展,需要強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)。
  二是隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,城鎮(zhèn)化規(guī)模迅速提高,使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力和各種區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系開始形成,以大城市為中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)在國家和地區(qū)發(fā)展中的地位愈來愈得到加強(qiáng)。各地區(qū)逐漸認(rèn)識到,城市群要在全國有實(shí)力,必須要一體化。
  三是國際化進(jìn)程的加快,中國在客觀上需要建設(shè)國家進(jìn)入世界的樞紐和世界進(jìn)入中國的門戶,需要以國際性城市為核心的城市群。隨著中國融入國際經(jīng)濟(jì)的體量越來越強(qiáng)大,必須要有兩三個(gè)城市群擔(dān)當(dāng)門戶和樞紐,這客觀上落在珠三角、長三角和京津冀身上。國家發(fā)改委組織進(jìn)行了京津冀和長江三角洲地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃的編制,各地區(qū)紛紛效仿,希望成為在這三極之后中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第四極、第五極。
  同樣是上述京津冀和長三角區(qū)域規(guī)劃專家組成員的肖金成研究員認(rèn)為,應(yīng)該對熱鬧紛繁的各種規(guī)劃、試驗(yàn)區(qū)等劃清身份。在他看來,上述提及的北部灣地帶、江蘇沿海經(jīng)濟(jì)帶、遼寧省沿海經(jīng)濟(jì)帶等八個(gè)規(guī)劃加上珠三角和長三角規(guī)劃才能算作區(qū)域規(guī)劃,而天津?yàn)I海新區(qū)、浦東、武漢城市圈、成都重慶綜合配套改革區(qū)、長株潭一體化應(yīng)該是綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的范疇,主要是對一些政策先行先試。
  "另外,還有一類是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見,比如關(guān)于促進(jìn)西藏、新疆發(fā)展的指導(dǎo)意見,促進(jìn)寧夏、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見,建設(shè)海南國際旅游島的指導(dǎo)意見等",肖金成認(rèn)為,規(guī)劃是制度性安排,是有明確范圍的,約束力強(qiáng),而指導(dǎo)意見是不具約束力的。"
  "真正的區(qū)域規(guī)劃既不是發(fā)展也不是改革,應(yīng)該是空間約束,明確規(guī)定哪些能干哪些不能干。只是現(xiàn)在一些區(qū)域規(guī)劃包含了一些改革的內(nèi)容。"肖金成說,"現(xiàn)在有一種看法認(rèn)為,國務(wù)院批準(zhǔn)了一個(gè)規(guī)劃,這個(gè)地區(qū)就成為重點(diǎn)發(fā)展地區(qū),國家政策資金都會大力支持,可以批很多項(xiàng)目,將來發(fā)展可以不受限制,這純粹是誤讀。"
  瞄準(zhǔn)"十二五"規(guī)劃文本
  在肖金成看來,編制區(qū)域規(guī)劃是為了促進(jìn)區(qū)域科學(xué)發(fā)展,吸取過去盲目發(fā)展,不受限制,村村冒煙,想在哪里發(fā)展就在哪里發(fā)展的教訓(xùn)。為了更好地實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),跨省區(qū)市的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該由國家來編制。事實(shí)上,2005年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)意見》,其中一個(gè)內(nèi)容明確表示加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的編制,國家主要編制的范圍是"跨省區(qū)的規(guī)劃,重點(diǎn)城市群的規(guī)劃和重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)的規(guī)劃"。
  "有人認(rèn)為搞這么多規(guī)劃,都是重點(diǎn),不就沒有重點(diǎn)了嗎?實(shí)際規(guī)劃既有發(fā)展的內(nèi)容,也有約束的指標(biāo),是為了科學(xué)合理地發(fā)展。"正是在這個(gè)意義上,肖金成認(rèn)為,"'十二五'應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域規(guī)劃,而且多比少好,最好是全覆蓋。"
  值得注意的傾向是,"各地區(qū)在中央做'工作',都意在進(jìn)入國家戰(zhàn)略規(guī)劃文本。"陸大道提醒說。
  這其中的原因在于"區(qū)域規(guī)劃反映各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)要求。各地希望這種要求可以通過規(guī)劃經(jīng)由國家審批之后,進(jìn)入全國'十二五'規(guī)劃的文本,成為所謂'國家戰(zhàn)略'的一部分"。陸大道說。
  "什么是國家戰(zhàn)略?"陸大道說,"是這一地區(qū)的發(fā)展在全國大范圍內(nèi)具有重要的引領(lǐng)作用,包括大的支撐作用?,F(xiàn)在的問題是,在各地區(qū)的要求下,把不是國家戰(zhàn)略的地區(qū)也搞成國家戰(zhàn)略地區(qū)了。"
  "一些經(jīng)濟(jì)區(qū)域在地區(qū)有重要意義,但其產(chǎn)業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力,在全國來說,談不上有重要的國家戰(zhàn)略意義,比如長株潭地區(qū)、中原城市群、蘇北沿海經(jīng)濟(jì)帶等,應(yīng)該說對本省具有重要意義。還有的區(qū)域內(nèi)的一些產(chǎn)業(yè)比如石油化工、制造業(yè)在全國有意義,與國家戰(zhàn)略地區(qū)的產(chǎn)業(yè)有協(xié)作關(guān)系,但是不見得能發(fā)揮大范圍的引領(lǐng)作用"。在陸大道看來,"現(xiàn)在各地區(qū)提出的國家戰(zhàn)略區(qū)域,在各地區(qū)是重點(diǎn),具有區(qū)域性的戰(zhàn)略意義,但是不具有全國性的戰(zhàn)略意義。"
  "現(xiàn)在的問題是,一些地區(qū)相互攀比,搞規(guī)劃,通過溝通,做工作,希望發(fā)改委組織編制區(qū)域規(guī)劃,再由國務(wù)院批準(zhǔn)通過。有的已經(jīng)批了,有的地區(qū)還在向中央政府要求編制區(qū)域規(guī)劃,進(jìn)入國家戰(zhàn)略。"陸大道指出,"從全國來說,大家都是戰(zhàn)略重點(diǎn)怎么行?戰(zhàn)略重點(diǎn)應(yīng)該是有標(biāo)準(zhǔn)的。"
  在國家"十一五"規(guī)劃中,天津?yàn)I海新區(qū)、黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、曹妃甸工業(yè)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)被納入。"從'十一五'的實(shí)施過程中,一些地方認(rèn)為這是特別重要的'砝碼',所以提早籌劃把發(fā)展目標(biāo)凝煉形成規(guī)劃,希望納入國家'十二五'規(guī)劃中,以謀求有更大發(fā)展。"同時(shí),陸大道認(rèn)為,"發(fā)改委5年前就開始編制長三角和京津冀區(qū)域規(guī)劃,對全國其他地區(qū)有一定示范效應(yīng)。一些地方感覺納入國家目標(biāo),地位就會上升。在這種背景下,懷揣著進(jìn)入國家戰(zhàn)略夢想的區(qū)域規(guī)劃就紛紛出爐了。"
  "如果把上述規(guī)劃都列入國家'十二五'規(guī)劃文本,并列起來都成為國家戰(zhàn)略重點(diǎn),就顯出較多的不協(xié)調(diào),不能準(zhǔn)確而科學(xué)地體現(xiàn)今后一個(gè)時(shí)期全國發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)。"作為國家規(guī)劃專家委員會成員,陸大道認(rèn)為,不宜將各地區(qū)已經(jīng)得到批準(zhǔn)或者正在組織編制的規(guī)劃區(qū)域都寫進(jìn)國家"十二五"規(guī)劃中。
  利益博弈
  如果說上述"戰(zhàn)略地位"之爭,來自區(qū)域的外部,實(shí)際在區(qū)域內(nèi)部更不平靜。以長三角地區(qū)為例,上海要建設(shè)世界航運(yùn)中心和集裝箱樞紐港,寧波憑借優(yōu)良的深水港也要發(fā)展同樣的目標(biāo),而江蘇沿海也在布局大量的港口。競爭已經(jīng)很激烈了。
  正因?yàn)榇耍そ鸪山榻B,"在'十一五'規(guī)劃時(shí)提出,加強(qiáng)國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制,要用五年時(shí)間而不是一年時(shí)間進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃的試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)提出京津冀、長三角、成渝、東北四個(gè)跨省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃的試點(diǎn)。結(jié)果,東北因?yàn)樵诖酥皷|北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略部署了大量前期工作,而且在國務(wù)院東北辦組織協(xié)調(diào)下,用一年時(shí)間完成了。其他的則沒有那么順利??陀^上利益有沖突,認(rèn)識就很難一致。"
  "我知道的情況是,長三角和京津冀一直在緊鑼密鼓地修改。"肖金成說,"實(shí)際上,京津冀地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)落差比較大,很難對接。比如北京服務(wù)業(yè)本可以覆蓋河北,但由于要價(jià)高,河北要不起。另一方面,一些行業(yè)的競爭大于合作,例如港口建設(shè)。各省市都不愿意放棄高端港口業(yè)務(wù),同時(shí)低端也不愿意失去,所以我們看到,天津港不愿放手散貨業(yè)務(wù),黃驊港給自己定位為綜合港,而且協(xié)調(diào)起來難度不小。"
  "長三角地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚,城鎮(zhèn)體系完整,一體化發(fā)展基礎(chǔ)較好。實(shí)際上規(guī)劃主要是合作和分工的問題。明確上海的功能,杭州、蘇州、無錫、寧波等城市的功能以及產(chǎn)業(yè)的布局;另一方面由于生態(tài)比較脆弱,面臨如何處理發(fā)展與保護(hù)的矛盾。
  但是,陸大道認(rèn)為,盡管在此之前長三角地區(qū)就有城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會、市長聯(lián)席會議,但實(shí)際上很難具有協(xié)調(diào)作用。
  如何協(xié)調(diào)各方的利益,保障規(guī)劃順利實(shí)施,肖金成認(rèn)為,從產(chǎn)業(yè)來看,更多地要靠市場、靠成本,比如土地的成本。不能人為設(shè)置門檻壁壘,不能用行政的手段阻斷生產(chǎn)要素的跨地區(qū)自由流動。
  "規(guī)劃如何落實(shí),如何協(xié)調(diào)各方利益,這對區(qū)域規(guī)劃來說是繞不開的話題,也是難題,不可能在一個(gè)規(guī)劃里制定得很詳盡。"在肖金成看來,規(guī)劃的形成有兩種方式,一是各方統(tǒng)一認(rèn)識,各自都讓步;另一種就是規(guī)劃虛化,體現(xiàn)出來就是比較多的"大力加強(qiáng)"之類的語言。
  長三角區(qū)域規(guī)劃權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整涉及尚少,更大意義在于強(qiáng)調(diào)長三角城市群的國際地位。陸大道說,"從中央政府來看,也不愿意為了規(guī)劃的實(shí)施設(shè)置一個(gè)專門機(jī)構(gòu)。會強(qiáng)調(diào)行業(yè)的協(xié)調(diào),中央各部門的協(xié)調(diào)。"
  陸大道的希望是,"為了實(shí)現(xiàn)長三角地區(qū)的一體化發(fā)展,各有關(guān)城市需要逐步進(jìn)行(基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè))管理權(quán)限的調(diào)整??梢钥紤]由兩省一市有關(guān)部門組成一個(gè)協(xié)調(diào)咨詢委員會,下設(shè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。"但是,陸大道擔(dān)心,一些中央部門可能會認(rèn)為此舉削弱了他們的權(quán)力。
  國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼認(rèn)為,區(qū)域規(guī)劃的產(chǎn)生彌補(bǔ)了行政區(qū)規(guī)劃的不足,可以有效解決諸如地域經(jīng)濟(jì)分工與協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施共享資源等要素合理流動、環(huán)境保護(hù)合作等問題,防止產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)效率低下,資源浪費(fèi)環(huán)境污染等外部性問題。但由于區(qū)域規(guī)劃在我國還是新生事物,撇開流域水利規(guī)劃不論,規(guī)劃的編制和實(shí)施還有待深入研究,特別是需要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)劃實(shí)施的工具,包括體制機(jī)制手段等。
  從西方市場經(jīng)濟(jì)國家來看,區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施屬于府際合作的重要內(nèi)容,董祚繼介紹:主要有三種方式:
  一是,由上級政府出面,組建專門的區(qū)域規(guī)劃管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)規(guī)劃的組織實(shí)施;
  二是由區(qū)域內(nèi)的同級政府之間簽訂合作協(xié)議,明確各方的權(quán)利義務(wù),保障規(guī)劃的實(shí)施;
  三是由上級政府通過投資稅收補(bǔ)助等手段,結(jié)合立法、行政管制檢測評估等措施,推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施。
  在董祚繼看來,就我國最近出臺的區(qū)域規(guī)劃來說,目前第一和第二種方式未見考慮,第三種方式還需要各種配套措施跟進(jìn),否則規(guī)劃的實(shí)際效果就要打折扣。
  土地硬約束
  由于目前出臺的包括長三角在內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃,主要定位在發(fā)展戰(zhàn)略和政策規(guī)劃層面,因此,與區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的土地利用總體規(guī)劃的銜接還只在戰(zhàn)略和政策層面。董祚繼建議,以已審批的區(qū)域規(guī)劃為基礎(chǔ),進(jìn)一步編制區(qū)域國土規(guī)劃或區(qū)域土地利用總體規(guī)劃,將區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想和政策意圖落實(shí)到國土空間,并通過一系列剛性的土地管制手段予以實(shí)施。
  區(qū)域內(nèi)行政區(qū)的發(fā)展規(guī)劃,不像土地利用規(guī)劃是一種硬約束,更多具有指導(dǎo)性,在現(xiàn)行的規(guī)劃體制、財(cái)政體制、政治體制下,很難貫徹執(zhí)行。董祚繼認(rèn)為,由于土地利用規(guī)劃規(guī)定下一層次的規(guī)劃必須服從上一級,所以下一步如果能夠編制土地區(qū)域利用總體規(guī)劃的話,首先銜接發(fā)展規(guī)劃,其次,在區(qū)域土地規(guī)劃編制過程中充分征求各行政區(qū)意見,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行政區(qū)各類土地的利用,再次是在區(qū)域土地規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下,編制行政區(qū)土地規(guī)劃,確保二者銜接一致。土地審批以行政區(qū)土地規(guī)劃為依據(jù)。這樣做不違反現(xiàn)行土地管理法律規(guī)定,有利于發(fā)揮行政管理的效率優(yōu)勢。
  具體到長三角區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的編制,董祚繼表示,會先做資源環(huán)境生產(chǎn)能力評價(jià)。比如環(huán)太湖區(qū)域那些項(xiàng)目不能上,港口碼頭的合理精確布局等。從土地利用年度計(jì)劃來看,會有差別化政策,對東部集約利用要求高,通過控制供應(yīng)量來提高土地成本。對重點(diǎn)城市上海、南京、杭州、寧波等,用地規(guī)模嚴(yán)格控制,會更嚴(yán)格一些,但是增減掛鉤的指標(biāo)會適當(dāng)多一些,促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整,內(nèi)涵式發(fā)展。
  隨著區(qū)域規(guī)劃的逐漸編制,肖金成認(rèn)為,"十二五"期間,應(yīng)該是把跨省區(qū)規(guī)劃作為重點(diǎn),和國土規(guī)劃結(jié)合起來編制。
  在"十一五"規(guī)劃前期研究的時(shí)候,專家們就提出"十二五"應(yīng)該加強(qiáng)國土規(guī)劃。但是,肖金成指出,由于國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該是什么關(guān)系,和主體功能區(qū)規(guī)劃又如何協(xié)調(diào),誰領(lǐng)導(dǎo)誰,誰是依據(jù)等問題沒有解決而進(jìn)展緩慢。
  據(jù)董祚繼介紹,目前國土規(guī)劃正在改變編制方式,由發(fā)改委和國土部共同牽頭,環(huán)保部、住建部、財(cái)政部等參與,明年全國的國土規(guī)劃大綱即可出臺。對國家層面的重點(diǎn)區(qū)域,在與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃做好銜接的基礎(chǔ)上作出區(qū)域的國土規(guī)劃,構(gòu)成全國最高的國土規(guī)劃。在此之下是大的區(qū)域國土規(guī)劃,省區(qū)市的規(guī)劃,一些內(nèi)部重點(diǎn)區(qū)域的國土規(guī)劃。再之下就是土地利用規(guī)劃,這時(shí)土地利用規(guī)劃的依據(jù)會更充分。"而目前,我們是一級級往下分解的,被詬病為分指標(biāo)的規(guī)劃。"董祚繼說。
  對于"十一五"期間倍受關(guān)注的主體功能區(qū)規(guī)劃,陸大道認(rèn)為,在國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃缺失的情況下,功能區(qū)規(guī)劃是非常必要的。但全國功能區(qū)劃分及其全體功能的確定在開始階段應(yīng)該是框架性的。如果一開始就要求將劃分指標(biāo)體系制定得十分完善,操作起來依靠計(jì)算機(jī)就自動進(jìn)行區(qū)域的劃分和進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,短期內(nèi)會難以做出方案并得到有效實(shí)施。□
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