以已審批的區(qū)域規(guī)劃為基礎(chǔ)，進(jìn)一步編制區(qū)域國土規(guī)劃或區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，將區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想和政策意圖落實(shí)到國土空間，并通過一系列剛性的土地管制手段予以實(shí)施
文/《瞭望》新聞周刊記者唐敏
歷經(jīng)5年的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，日前終獲國務(wù)院批準(zhǔn)破繭而出。
和仍在批準(zhǔn)過程中的京津冀城市圈規(guī)劃一起，作為率先啟動試點(diǎn)的這兩大區(qū)域規(guī)劃，被外界形容為"起了個(gè)大早卻趕了個(gè)晚集"。
"不是制定不出，而是難以推出"。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長肖金成研究員告訴本刊記者，其難產(chǎn)過程正印證了之前普遍擔(dān)心的各行政區(qū)域之間利益協(xié)調(diào)的難度。"這次的規(guī)劃也只是前進(jìn)了一步，更大的亮點(diǎn)在于明確了長三角的定位。"
"中國國家競爭力的提高，要依賴大都市經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成和發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)以及新的權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成，客觀上需要建設(shè)中國進(jìn)入世界的樞紐和世界進(jìn)入中國的門戶。"中國科學(xué)院院士、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員陸大道在接受本刊采訪時(shí)說，"長三角地區(qū)具有在高起點(diǎn)上加快發(fā)展的優(yōu)勢和機(jī)遇。"
"這一跨省市的規(guī)劃制定得不易，落實(shí)起來更難"，參與規(guī)劃制定過程的專家們表示，規(guī)劃并未涉及實(shí)施規(guī)劃的機(jī)構(gòu)保障方面的內(nèi)容，國務(wù)院要求發(fā)改委加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施情況的跟蹤分析和監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮長江三角洲地區(qū)區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，國務(wù)院有關(guān)部門按照職能分工，加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)，"這能在多大程度上彌合各方的訴求，還有待時(shí)間檢驗(yàn)。"
《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》到底會對區(qū)域內(nèi)外產(chǎn)生什么樣的影響？又會對各地漸起的區(qū)域規(guī)劃產(chǎn)生什么樣的示范效應(yīng)？本刊記者特別采訪了參與規(guī)劃制定工作的相關(guān)官員和專家學(xué)者。
真正的區(qū)域規(guī)劃是空間約束
走進(jìn)陸大道院士辦公室，他的同事告知，陸老編著的《2050：中國的區(qū)域發(fā)展》銷售告罄。
與這本探討區(qū)域發(fā)展研究命題的學(xué)術(shù)書熱銷相應(yīng)，"十一五"以來，各地掀起了區(qū)域規(guī)劃熱潮。
盡管兩個(gè)先行試點(diǎn)的跨省市的區(qū)域規(guī)劃剛出和尚待推出，但北部灣地帶、江蘇沿海經(jīng)濟(jì)帶、遼寧省沿海經(jīng)濟(jì)帶、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中天水、鄱陽湖生態(tài)區(qū)、圖們江經(jīng)濟(jì)帶、皖江城市帶等，一些地區(qū)性的區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)"遍地開花"。
如此景象，作為國家級區(qū)域規(guī)劃長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃和京津冀區(qū)域規(guī)劃專家組組長的陸大道認(rèn)為，這具有一定的客觀原因。
一是各地區(qū)改革開放以來，特別是最近十多年來，各地在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)限上有了很大的發(fā)展，在本地區(qū)發(fā)展決策方面的能力和權(quán)限提高，"區(qū)域發(fā)展什么，怎么發(fā)展，不發(fā)展什么"成為各級黨政領(lǐng)導(dǎo)決策的核心問題之一；而優(yōu)化環(huán)境，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，先要知道怎么去發(fā)展，需要強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)。
二是隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化規(guī)模迅速提高，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力和各種區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系開始形成，以大城市為中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)在國家和地區(qū)發(fā)展中的地位愈來愈得到加強(qiáng)。各地區(qū)逐漸認(rèn)識到，城市群要在全國有實(shí)力，必須要一體化。
三是國際化進(jìn)程的加快，中國在客觀上需要建設(shè)國家進(jìn)入世界的樞紐和世界進(jìn)入中國的門戶，需要以國際性城市為核心的城市群。隨著中國融入國際經(jīng)濟(jì)的體量越來越強(qiáng)大，必須要有兩三個(gè)城市群擔(dān)當(dāng)門戶和樞紐，這客觀上落在珠三角、長三角和京津冀身上。國家發(fā)改委組織進(jìn)行了京津冀和長江三角洲地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃的編制，各地區(qū)紛紛效仿，希望成為在這三極之后中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第四極、第五極。
同樣是上述京津冀和長三角區(qū)域規(guī)劃專家組成員的肖金成研究員認(rèn)為，應(yīng)該對熱鬧紛繁的各種規(guī)劃、試驗(yàn)區(qū)等劃清身份。在他看來，上述提及的北部灣地帶、江蘇沿海經(jīng)濟(jì)帶、遼寧省沿海經(jīng)濟(jì)帶等八個(gè)規(guī)劃加上珠三角和長三角規(guī)劃才能算作區(qū)域規(guī)劃，而天津?yàn)I海新區(qū)、浦東、武漢城市圈、成都重慶綜合配套改革區(qū)、長株潭一體化應(yīng)該是綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的范疇，主要是對一些政策先行先試。
"另外，還有一類是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見，比如關(guān)于促進(jìn)西藏、新疆發(fā)展的指導(dǎo)意見，促進(jìn)寧夏、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見，建設(shè)海南國際旅游島的指導(dǎo)意見等"，肖金成認(rèn)為，規(guī)劃是制度性安排，是有明確范圍的，約束力強(qiáng)，而指導(dǎo)意見是不具約束力的。"
"真正的區(qū)域規(guī)劃既不是發(fā)展也不是改革，應(yīng)該是空間約束，明確規(guī)定哪些能干哪些不能干。只是現(xiàn)在一些區(qū)域規(guī)劃包含了一些改革的內(nèi)容。"肖金成說，"現(xiàn)在有一種看法認(rèn)為，國務(wù)院批準(zhǔn)了一個(gè)規(guī)劃，這個(gè)地區(qū)就成為重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，國家政策資金都會大力支持，可以批很多項(xiàng)目，將來發(fā)展可以不受限制，這純粹是誤讀。"
瞄準(zhǔn)"十二五"規(guī)劃文本
在肖金成看來，編制區(qū)域規(guī)劃是為了促進(jìn)區(qū)域科學(xué)發(fā)展，吸取過去盲目發(fā)展，不受限制，村村冒煙，想在哪里發(fā)展就在哪里發(fā)展的教訓(xùn)。為了更好地實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，跨省區(qū)市的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該由國家來編制。事實(shí)上，2005年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)意見》，其中一個(gè)內(nèi)容明確表示加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的編制，國家主要編制的范圍是"跨省區(qū)的規(guī)劃，重點(diǎn)城市群的規(guī)劃和重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)的規(guī)劃"。
"有人認(rèn)為搞這么多規(guī)劃，都是重點(diǎn)，不就沒有重點(diǎn)了嗎？實(shí)際規(guī)劃既有發(fā)展的內(nèi)容，也有約束的指標(biāo)，是為了科學(xué)合理地發(fā)展。"正是在這個(gè)意義上，肖金成認(rèn)為，"'十二五'應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域規(guī)劃，而且多比少好，最好是全覆蓋。"
值得注意的傾向是，"各地區(qū)在中央做'工作'，都意在進(jìn)入國家戰(zhàn)略規(guī)劃文本。"陸大道提醒說。
這其中的原因在于"區(qū)域規(guī)劃反映各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)要求。各地希望這種要求可以通過規(guī)劃經(jīng)由國家審批之后，進(jìn)入全國'十二五'規(guī)劃的文本，成為所謂'國家戰(zhàn)略'的一部分"。陸大道說。
"什么是國家戰(zhàn)略？"陸大道說，"是這一地區(qū)的發(fā)展在全國大范圍內(nèi)具有重要的引領(lǐng)作用，包括大的支撐作用?，F(xiàn)在的問題是，在各地區(qū)的要求下，把不是國家戰(zhàn)略的地區(qū)也搞成國家戰(zhàn)略地區(qū)了。"
"一些經(jīng)濟(jì)區(qū)域在地區(qū)有重要意義，但其產(chǎn)業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在全國來說，談不上有重要的國家戰(zhàn)略意義，比如長株潭地區(qū)、中原城市群、蘇北沿海經(jīng)濟(jì)帶等，應(yīng)該說對本省具有重要意義。還有的區(qū)域內(nèi)的一些產(chǎn)業(yè)比如石油化工、制造業(yè)在全國有意義，與國家戰(zhàn)略地區(qū)的產(chǎn)業(yè)有協(xié)作關(guān)系，但是不見得能發(fā)揮大范圍的引領(lǐng)作用"。在陸大道看來，"現(xiàn)在各地區(qū)提出的國家戰(zhàn)略區(qū)域，在各地區(qū)是重點(diǎn)，具有區(qū)域性的戰(zhàn)略意義，但是不具有全國性的戰(zhàn)略意義。"
"現(xiàn)在的問題是，一些地區(qū)相互攀比，搞規(guī)劃，通過溝通，做工作，希望發(fā)改委組織編制區(qū)域規(guī)劃，再由國務(wù)院批準(zhǔn)通過。有的已經(jīng)批了，有的地區(qū)還在向中央政府要求編制區(qū)域規(guī)劃，進(jìn)入國家戰(zhàn)略。"陸大道指出，"從全國來說，大家都是戰(zhàn)略重點(diǎn)怎么行？戰(zhàn)略重點(diǎn)應(yīng)該是有標(biāo)準(zhǔn)的。"
在國家"十一五"規(guī)劃中，天津?yàn)I海新區(qū)、黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、曹妃甸工業(yè)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)被納入。"從'十一五'的實(shí)施過程中，一些地方認(rèn)為這是特別重要的'砝碼'，所以提早籌劃把發(fā)展目標(biāo)凝煉形成規(guī)劃，希望納入國家'十二五'規(guī)劃中，以謀求有更大發(fā)展。"同時(shí)，陸大道認(rèn)為，"發(fā)改委5年前就開始編制長三角和京津冀區(qū)域規(guī)劃，對全國其他地區(qū)有一定示范效應(yīng)。一些地方感覺納入國家目標(biāo)，地位就會上升。在這種背景下，懷揣著進(jìn)入國家戰(zhàn)略夢想的區(qū)域規(guī)劃就紛紛出爐了。"
"如果把上述規(guī)劃都列入國家'十二五'規(guī)劃文本，并列起來都成為國家戰(zhàn)略重點(diǎn)，就顯出較多的不協(xié)調(diào)，不能準(zhǔn)確而科學(xué)地體現(xiàn)今后一個(gè)時(shí)期全國發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)。"作為國家規(guī)劃專家委員會成員，陸大道認(rèn)為，不宜將各地區(qū)已經(jīng)得到批準(zhǔn)或者正在組織編制的規(guī)劃區(qū)域都寫進(jìn)國家"十二五"規(guī)劃中。
利益博弈
如果說上述"戰(zhàn)略地位"之爭，來自區(qū)域的外部，實(shí)際在區(qū)域內(nèi)部更不平靜。以長三角地區(qū)為例，上海要建設(shè)世界航運(yùn)中心和集裝箱樞紐港，寧波憑借優(yōu)良的深水港也要發(fā)展同樣的目標(biāo)，而江蘇沿海也在布局大量的港口。競爭已經(jīng)很激烈了。
正因?yàn)榇耍そ鸪山榻B，"在'十一五'規(guī)劃時(shí)提出，加強(qiáng)國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制，要用五年時(shí)間而不是一年時(shí)間進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃的試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)提出京津冀、長三角、成渝、東北四個(gè)跨省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃的試點(diǎn)。結(jié)果，東北因?yàn)樵诖酥皷|北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略部署了大量前期工作，而且在國務(wù)院東北辦組織協(xié)調(diào)下，用一年時(shí)間完成了。其他的則沒有那么順利?？陀^上利益有沖突，認(rèn)識就很難一致。"
"我知道的情況是，長三角和京津冀一直在緊鑼密鼓地修改。"肖金成說，"實(shí)際上，京津冀地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)落差比較大，很難對接。比如北京服務(wù)業(yè)本可以覆蓋河北，但由于要價(jià)高，河北要不起。另一方面，一些行業(yè)的競爭大于合作，例如港口建設(shè)。各省市都不愿意放棄高端港口業(yè)務(wù)，同時(shí)低端也不愿意失去，所以我們看到，天津港不愿放手散貨業(yè)務(wù)，黃驊港給自己定位為綜合港，而且協(xié)調(diào)起來難度不小。"
"長三角地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，城鎮(zhèn)體系完整，一體化發(fā)展基礎(chǔ)較好。實(shí)際上規(guī)劃主要是合作和分工的問題。明確上海的功能，杭州、蘇州、無錫、寧波等城市的功能以及產(chǎn)業(yè)的布局；另一方面由于生態(tài)比較脆弱，面臨如何處理發(fā)展與保護(hù)的矛盾。
但是，陸大道認(rèn)為，盡管在此之前長三角地區(qū)就有城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會、市長聯(lián)席會議，但實(shí)際上很難具有協(xié)調(diào)作用。
如何協(xié)調(diào)各方的利益，保障規(guī)劃順利實(shí)施，肖金成認(rèn)為，從產(chǎn)業(yè)來看，更多地要靠市場、靠成本，比如土地的成本。不能人為設(shè)置門檻壁壘，不能用行政的手段阻斷生產(chǎn)要素的跨地區(qū)自由流動。
"規(guī)劃如何落實(shí)，如何協(xié)調(diào)各方利益，這對區(qū)域規(guī)劃來說是繞不開的話題，也是難題，不可能在一個(gè)規(guī)劃里制定得很詳盡。"在肖金成看來，規(guī)劃的形成有兩種方式，一是各方統(tǒng)一認(rèn)識，各自都讓步；另一種就是規(guī)劃虛化，體現(xiàn)出來就是比較多的"大力加強(qiáng)"之類的語言。
長三角區(qū)域規(guī)劃權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整涉及尚少，更大意義在于強(qiáng)調(diào)長三角城市群的國際地位。陸大道說，"從中央政府來看，也不愿意為了規(guī)劃的實(shí)施設(shè)置一個(gè)專門機(jī)構(gòu)。會強(qiáng)調(diào)行業(yè)的協(xié)調(diào)，中央各部門的協(xié)調(diào)。"
陸大道的希望是，"為了實(shí)現(xiàn)長三角地區(qū)的一體化發(fā)展，各有關(guān)城市需要逐步進(jìn)行（基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)）管理權(quán)限的調(diào)整?？梢钥紤]由兩省一市有關(guān)部門組成一個(gè)協(xié)調(diào)咨詢委員會，下設(shè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。"但是，陸大道擔(dān)心，一些中央部門可能會認(rèn)為此舉削弱了他們的權(quán)力。
國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼認(rèn)為，區(qū)域規(guī)劃的產(chǎn)生彌補(bǔ)了行政區(qū)規(guī)劃的不足，可以有效解決諸如地域經(jīng)濟(jì)分工與協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施共享資源等要素合理流動、環(huán)境保護(hù)合作等問題，防止產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)效率低下，資源浪費(fèi)環(huán)境污染等外部性問題。但由于區(qū)域規(guī)劃在我國還是新生事物，撇開流域水利規(guī)劃不論，規(guī)劃的編制和實(shí)施還有待深入研究，特別是需要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)劃實(shí)施的工具，包括體制機(jī)制手段等。
從西方市場經(jīng)濟(jì)國家來看，區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施屬于府際合作的重要內(nèi)容，董祚繼介紹：主要有三種方式：
一是，由上級政府出面，組建專門的區(qū)域規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)劃的組織實(shí)施；
二是由區(qū)域內(nèi)的同級政府之間簽訂合作協(xié)議，明確各方的權(quán)利義務(wù)，保障規(guī)劃的實(shí)施；
三是由上級政府通過投資稅收補(bǔ)助等手段，結(jié)合立法、行政管制檢測評估等措施，推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施。
在董祚繼看來，就我國最近出臺的區(qū)域規(guī)劃來說，目前第一和第二種方式未見考慮，第三種方式還需要各種配套措施跟進(jìn)，否則規(guī)劃的實(shí)際效果就要打折扣。
土地硬約束
由于目前出臺的包括長三角在內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃，主要定位在發(fā)展戰(zhàn)略和政策規(guī)劃層面，因此，與區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的土地利用總體規(guī)劃的銜接還只在戰(zhàn)略和政策層面。董祚繼建議，以已審批的區(qū)域規(guī)劃為基礎(chǔ)，進(jìn)一步編制區(qū)域國土規(guī)劃或區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，將區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想和政策意圖落實(shí)到國土空間，并通過一系列剛性的土地管制手段予以實(shí)施。
區(qū)域內(nèi)行政區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，不像土地利用規(guī)劃是一種硬約束，更多具有指導(dǎo)性，在現(xiàn)行的規(guī)劃體制、財(cái)政體制、政治體制下，很難貫徹執(zhí)行。董祚繼認(rèn)為，由于土地利用規(guī)劃規(guī)定下一層次的規(guī)劃必須服從上一級，所以下一步如果能夠編制土地區(qū)域利用總體規(guī)劃的話，首先銜接發(fā)展規(guī)劃，其次，在區(qū)域土地規(guī)劃編制過程中充分征求各行政區(qū)意見，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行政區(qū)各類土地的利用，再次是在區(qū)域土地規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，編制行政區(qū)土地規(guī)劃，確保二者銜接一致。土地審批以行政區(qū)土地規(guī)劃為依據(jù)。這樣做不違反現(xiàn)行土地管理法律規(guī)定，有利于發(fā)揮行政管理的效率優(yōu)勢。
具體到長三角區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的編制，董祚繼表示，會先做資源環(huán)境生產(chǎn)能力評價(jià)。比如環(huán)太湖區(qū)域那些項(xiàng)目不能上，港口碼頭的合理精確布局等。從土地利用年度計(jì)劃來看，會有差別化政策，對東部集約利用要求高，通過控制供應(yīng)量來提高土地成本。對重點(diǎn)城市上海、南京、杭州、寧波等，用地規(guī)模嚴(yán)格控制，會更嚴(yán)格一些，但是增減掛鉤的指標(biāo)會適當(dāng)多一些，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，內(nèi)涵式發(fā)展。
隨著區(qū)域規(guī)劃的逐漸編制，肖金成認(rèn)為，"十二五"期間，應(yīng)該是把跨省區(qū)規(guī)劃作為重點(diǎn)，和國土規(guī)劃結(jié)合起來編制。
在"十一五"規(guī)劃前期研究的時(shí)候，專家們就提出"十二五"應(yīng)該加強(qiáng)國土規(guī)劃。但是，肖金成指出，由于國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該是什么關(guān)系，和主體功能區(qū)規(guī)劃又如何協(xié)調(diào)，誰領(lǐng)導(dǎo)誰，誰是依據(jù)等問題沒有解決而進(jìn)展緩慢。
據(jù)董祚繼介紹，目前國土規(guī)劃正在改變編制方式，由發(fā)改委和國土部共同牽頭，環(huán)保部、住建部、財(cái)政部等參與，明年全國的國土規(guī)劃大綱即可出臺。對國家層面的重點(diǎn)區(qū)域，在與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃做好銜接的基礎(chǔ)上作出區(qū)域的國土規(guī)劃，構(gòu)成全國最高的國土規(guī)劃。在此之下是大的區(qū)域國土規(guī)劃，省區(qū)市的規(guī)劃，一些內(nèi)部重點(diǎn)區(qū)域的國土規(guī)劃。再之下就是土地利用規(guī)劃，這時(shí)土地利用規(guī)劃的依據(jù)會更充分。"而目前，我們是一級級往下分解的，被詬病為分指標(biāo)的規(guī)劃。"董祚繼說。
對于"十一五"期間倍受關(guān)注的主體功能區(qū)規(guī)劃，陸大道認(rèn)為，在國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃缺失的情況下，功能區(qū)規(guī)劃是非常必要的。但全國功能區(qū)劃分及其全體功能的確定在開始階段應(yīng)該是框架性的。如果一開始就要求將劃分指標(biāo)體系制定得十分完善，操作起來依靠計(jì)算機(jī)就自動進(jìn)行區(qū)域的劃分和進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，短期內(nèi)會難以做出方案并得到有效實(shí)施。□
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