| 應松年、薛剛凌：行政組織法基本原則之探討 | |||
| 發(fā)布時間: | 2009年7月26日 | 閱讀次數(shù):1003 | |
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行政組織法的基本原則是對行政組織法基本精神的概括。我國學界以往對行政組織法不夠重視，對行政組織法基本原則的研究尤為匱乏。實踐中行政組織設置的隨意和非理性化，機構改革的頻繁與封閉性，都足以說明我國行政組織法律制度缺乏基本精神導向。因此，在理論上對行政組織法基本原則進行探討具有重要意義。既可推動對行政組織法的深入認識和全面研究，也可以服務于實踐，促進行政組織法治的發(fā)展。 一、基本原則的確立標準 要歸納、提煉行政組織法的基本原則，首先需要明確基本原則的確立標準。這些標準應當揭示出行政組織法基本原則存在的目的，反映行政組織法基本原則的特點，同時能對行政組織法基本原則的確立提供明確、具體的指導。有鑒于此，我們認為其確立標準有以下四項： （一）反映現(xiàn)代憲政精神行政組織法與憲法的關系十分密切。行政組織法具有憲法性，是憲法的直接延伸。雖然憲法規(guī)定行政權以及行政組織，但往往比較原則，行政組織法的任務就是將這些規(guī)定具體化，使之具有可操作性。行政組織法除了要將憲法條文具體化外，還需反映憲法條文背后的憲政精神。憲政主要包含三方面的內容：一是個體自由；二是民主政體；三是法治主義。[1]因此，行政組織法的基本原則要充分尊重個體自由，并符合民主、法治的要求。 （二）追循行政法的基本原則 行政組織法作為行政法的重要組成部分，其基本原則應當是行政法基本原則在行政組織法領域的具體化。關于行政法的基本原則，法律尚無明文規(guī)定，學術界觀點紛呈，但依法行政原則卻為大多數(shù)學者所認可。依法行政原則包括以下內容：第一，職權法定；第二，法律優(yōu)位或稱法律優(yōu)先；第三，法律保留；第四，依據(jù)法律；第五，職權與職責統(tǒng)一等。[2]依法行政原則在行政組織法中的具體化就是行政組織活動必須依法進行。除依法行政原則外，我們認為行政法的基本原則還應包括保障公民自由和權利原則以及行政效益原則等。行政組織法的基本原則也應體現(xiàn)相應的精神。 （三）符合行政管理的規(guī)律 行政組織法是對行政組織過程與結果的規(guī)范。如何組織行政、確定行政的基本組織形式，如何設置行政組織及行政機關等在行政學、組織學、心理學中都有研究，并有相當?shù)难芯砍晒Ｈ缭谝粋€組織中，管理幅度不宜過寬，否則會超出個人的控制能力，從而導致管理層次的增加。再如，管理層次越多，效率越低，信息失真度越高等。這些研究成果為行政組織法的制定和實施提供了科學依據(jù)。按照行政管理的規(guī)律來組織行政，符合人類的理性，也是法治的精神所在。因而，在確定行政組織法的基本原則時，必須考慮行政管理的規(guī)律因素。 （四）作為行政組織法中最高層次的規(guī)則 行政組織法的基本原則應該具有普遍性、統(tǒng)率性，應位于行政組織法規(guī)范的最高層次，從而為行政組織法的制定和實施指明方向。需要注意的是，這種最高層次的規(guī)則要體現(xiàn)行政組織活動的個性和特殊性，使其在實踐中能真正發(fā)揮作用，而不流于空泛。 鑒于上述四項標準，我們認為行政組織法的基本原則可提煉為三項：依法組織原則、行政分權原則和組織效率原則。 二、依法組織原則 國家對行政的組織，或說行政組織權的行使、行政組織的形成，必須受到法律的約束，這是依法組織原則的核心所在。依法組織原則是現(xiàn)代西方國家行政組織活動中奉行的一項最基本的原則。為此，有必要先來考察該原則的歷史淵源，進而論證其存在的正當性與合理性，并探討其對行政組織制度的具體要求。 （一）依法組織原則的歷史淵源行政組織作為國家與個人之間的中介，與國家并存。為確保行政組織的穩(wěn)定，在古代就有對行政組織的明確規(guī)定。我國古代最早規(guī)定行政組織的是《周禮》，對行政組織作比較完善規(guī)定的是《唐六典》，該法典對行政組織的設置及職權作了較全面的規(guī)定。[3]古代對行政組織的規(guī)定雖然也有規(guī)范行政組織之功能，但主要是出于維護封建統(tǒng)治的需要，而且君主帝王不受其約束。這與建立在現(xiàn)代民主、法治理念上的依法組織的要求相去甚遠。 依法組織原則生成于旨在破除專制主義的西方近代資產(chǎn)階級革命，因其同人類進步的要求相契合，而為現(xiàn)代多數(shù)國家所追循。[4]最早確立依法組織原則的是英國。英國資產(chǎn)階級取得政權后，實行議會至上。議會掌握著立法權和財政控制權，直接決定行政的基本組織形式，行政組織的設置、職權和規(guī)模。政府必須服從議會。只不過英國崇尚習慣法，政府的設置與職權大多來自于憲法慣例，而不是法律的明文規(guī)定。 繼英國之后，美國、法國、德國等西方國家都建立起三權分立的政治體制，行政組織的設置、職權和規(guī)模原則由代議機關控制。在美國，任何聯(lián)邦行政機關的設置都屬于立法事項。在法國和德國，雖然中央政府各部的設置不屬于法律規(guī)定的事項，但行政組織的職權和規(guī)模受國會或議會控制。[5] 日本二戰(zhàn)后也十分強調依法組織原則，主張用法律和條例規(guī)范行政組織，要求行政組織服從國會的法律，以確保行政組織的客觀公正與公開。[6]按照依法組織的原則，日本制定了一套完整的行政組織法規(guī)體系。 （二）依法組織原則的基礎 雖然依法組織原則在不同的國家其具體表現(xiàn)形式不同，但其內蘊的精神則完全一致。依法組織原則是人民主權的直接要求，也是確保行政組織合理、穩(wěn)定的需要。當然，依法組織還有利于責任政府的形成。具體地說，依法組織原則的正當性與合理性可從以下幾方面論證： 1、是人民主權的要求 按照人民主權原理，國家的一切權力來自于人民。人民有權創(chuàng)造和選擇基本的行政組織形式，有權根據(jù)自身的需要設定行政權，也有權決定設置哪些行政機關。非經(jīng)人民的同意行政機關不得自行設置；非經(jīng)人民的授權行政機關不得自行享有職權。而人民的意志是通過國家權力機關（代議機關）以立法的形式體現(xiàn)，因此，對行政的組織要建立在法律的基礎上，即通過立法予以規(guī)范。當然，除重要行政組織事項必須經(jīng)過立法程序外，也不排除立法授權行政機關制定行政法規(guī)或規(guī)章對行政組織予以規(guī)范。 2、是依法行政原則的要求 依法行政原則要求所有的行政活動都要受法律的約束。具體在行政組織法中，依法行政原則則轉化為依法組織原則。無論是行政組織的過程，還是行政組織本身都要受法律的約束。尤其是行政組織法律制度中重要的內容，如行政組織的基本形式，行政權的設定，重要行政機關的設立等應由立法部門制定法律。 依法行政原則是法治原則（憲法原則）對行政活動的具體要求。它可以確保行政活動建立在理性的法律規(guī)則之上，免受個人意志的干預。依法組織原則具有同樣的功能，即在于通過民主的、理性的方式來確保行政組織的合理，使其不再為個人或少數(shù)人所操縱。 3、是保障公民權益的需要 行政組織制度與公民權益的關聯(lián)主要有四個方面：第一，行政的基本組織形態(tài)（是采用集中式的管理還是分散式的管理）直接影響到公民的行政參與權。集中式管理意味著公民較少有機會直接參與行政；而分散式管理則能提供更多的參與機會。第二，行政權與公民權的界分，直接影響公民的自由空間。例如在經(jīng)濟活動中，政府管理越多越細，意味著公民的經(jīng)濟自由就越小，從而會影響到公民的積極性和創(chuàng)造性。第三，行政組織的規(guī)模直接影響到公民的負擔。維持行政組織運轉的所有費用都靠公民的稅收負擔，行政組織的規(guī)模越大，則意味著公民的負擔就越重。第四，行政組織的結構，包括行政機關的設置、職能分配等影響到行政效率，從而直接對公民的權益產(chǎn)生影響。 為切實保障公民的權益，必須依法組織，即將行政組織真正納入法治的軌道。 4、是形成責任政府的需要 任何人都必須對自己的行為負責，這是法治社會的基本要求。政府更是如此。政府的權力來自于人民，政府的運轉靠人民稅收負擔，因而政府除對其具體管理行為承擔法律責任外，還需要就其整體的管理直接對人民負責。政府承擔責任的前提是依法組織，即行政主體明確，行政機關的管理事項、權限和責任清楚，行政授權、行政委托、行政代理以及行政機關的內部工作制度等都有規(guī)則可循。而這都需要行政組織法的規(guī)范。沒有法律制度的保障，責任政府就只能永遠停留在愿望上。當然，所有的行政法律制度都旨在建立一個責任政府，行政組織法律制度則是其中不可或缺的重要組成部分。 （三）依法組織原則的具體要求 依法組織原則具有豐富的內涵，其具體要求如下： 1、重要的行政組織問題要由憲法和法律加以規(guī)范 依法組織原則要求對行政的組織要依法進行。首先，行政組織設置中的重要問題屬于法律保留事項。如對行政的基本組織形式——行政主體制度——的選擇，行政權的設定，中央行政機關的設置、職權，地方行政組織的結構，其他公法人的設置等都要由憲法或法律規(guī)定。這些事項不能授權行政機關決定，行政機關更不得自行其是。但對法律保留原則的應用到何種程度，以至于不防礙行政的靈活性，需要研究。[7]其次，行政組織法規(guī)范可通過行政立法加以具體化。如中央政府根據(jù)有關行政機關設置法的規(guī)定，可通過行政法規(guī)具體分配內部機構的職權。再次，在特定情況需要賦予行政機關一定的行政機關設置權時，要有法律的特別授權并規(guī)定相應的設置標準。最后，對行政的組織過程必須由法律規(guī)范。從內容來看，行政組織法規(guī)范有兩類：一類是對行政的直接組織，如行政機關設置法中規(guī)定行政機關的主管事務，職權，行政機關內部一級機構的設置等。另一類是規(guī)定組織基準，具體的組織仍需要行政機關或社會組織協(xié)助完成。如規(guī)定國家或地方設置公法人的類型和標準，公法人的設置仍需要一個過程。這種具體的組織過程也要為法律所規(guī)制。 2、行政組織法必須公開、明確、穩(wěn)定 行政組織法公開意味著所有的行政組織法律規(guī)范，包括行政立法制定的行政組織規(guī)范都要正式予以公布，讓人民知曉。公開是對公民人格的尊重，便于人民對行政組織活動的監(jiān)督。行政組織法明確要求行政組織法律條文具體、意思清楚、具有可操作性，真正起到對行政組織的規(guī)范和控制，而不是摸棱兩可，無法把握。我國目前行政組織法的條文非常原則，明確性欠缺。行政組織法穩(wěn)定要求行政組織法律制定后，需要保持相對穩(wěn)定，而不能頻繁變動。否則容易引起社會的動蕩和不安定。當然，行政組織需要根據(jù)政治、經(jīng)濟、社會的發(fā)展而調整，行政組織法也同樣要滿足發(fā)展的需要，這里的穩(wěn)定僅是相對的。 3、行政組織法必須切實保障公民的自由和權利 依法組織并不僅意味著對行政的組織僅為法律所規(guī)范，而可以忽視對公民自由和權利的保障。依法組織的直接宗旨是規(guī)范行政組織及其形成過程，但最根本的目的則是保障公民的自由和權利。一方面要在行政組織過程中確保公民的參與；另一方面要合理界定行政權與公民權。如果行政權的范圍過寬，則會防礙個人的自由。 4、違反行政組織法要承擔法律責任 對行政的組織要依法進行。無論是行政組織的過程還是行政組織的結果，都需要法律規(guī)定。行政機關在法律之外的行政組織行為無效。另外，違反行政組織法的責任人員必須承擔相應的法律責任。當然，如果責任人員是政府組成人員的，還需承擔相應的政治責任。 （四）確立依法組織原則的意義 在西方國家，依法組織已成為法治的應有之義，并反映在實踐中。西方國家制定了大量的行政組織法規(guī)范，對行政的組織幾乎都受到法律的嚴格約束。 目前，我國對行政的組織仍基本處在法律控制之外。在觀念上，組織行政向來被認為是行政機關自己的事情，所以憲法將行政組織權的大部分賦予了行政機關。如《憲法》第89條第3項規(guī)定國務院“有權規(guī)定各部和各委員會的任務和職責，……”第4項授權國務院“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分。”另外，《國務院組織法》還將部分行政機關的設置權賦予了國務院。至于國務院如何行使行政組織權，沒有具體規(guī)定。 依法組織原則要求我們對現(xiàn)實的情況進行反省與檢討。也要求學界對傳統(tǒng)的觀念進行反思和批判。當然，確立這一原則最大的意義在于制度的構建。依法組織，意味著將整個的行政組織制度納入法治軌道，需要重新分配國家權力機關與最高行政機關在組織行政方面的權限。由于憲法采用的是行政組織權歸屬于行政機關這一傳統(tǒng)觀念，因此依法組織原則的真正確立只能通過修憲才能完成。 三、行政分權原則 在以往的行政組織法研究中很少使用行政分權的概念。筆者將此概念引入，是因為其在現(xiàn)代行政組織法律制度中具有重要意義。 （一）行政分權原則的涵義 行政分權原則是指采用分散的方式組織行政，行政權分別由不同組織體或不同行政機關承擔。行政分權有兩類： 第一類是在不同主體間的分權。即將行政事務分由多個組織體承擔，與集權式管理相對應。這類行政分權的特點是：第一，國家的行政事務由兩個以上的組織體承擔。除國家這一原始的行政主體外，還存在其他行政主體；第二，在各個組織體之間按照一定的標準劃分行政事務；第三，各個組織體之間相對獨立，其相互關系由法律調整。 第二類是在同一主體內的分權。即在同一組織體設置不同的機關予以分權，包括縱向分權，如在中央統(tǒng)一行政之下的地方分治；也包括橫向分權，如美國獨立管制機構，它們大多獨立或相對獨立于總統(tǒng)，和總統(tǒng)一起分享行政權。 行政分權源于英國中古世紀的“自治市”。[8]進入近代社會，尤其是上個世紀以來，行政分權已為許多國家所采用。在聯(lián)邦制的美國、德國，聯(lián)邦與州實行分權，在各州內又實行地方自治；在單一制的英國、法國、日本，也都實行地方自治。除地方分權外，這些國家還都實行公務分權。尤其是近些年來，對行政的組織形態(tài)還出現(xiàn)了私有化的趨勢，如將監(jiān)獄、社會保障系統(tǒng)私有化，實際上這也是行政分權的一種形式。 我國自秦始皇統(tǒng)一后二千多年來，一直實行高度中央集權。新中國建立后，我們仍主要采用集中的方式組織和管理行政事務。但隨著經(jīng)濟體制改革的深入，地方分權也初見端倪。1994年國務院關于中央與地方事權與稅權的劃分，中央將工商、技術監(jiān)督改為省以下垂直管理，都體現(xiàn)了行政分權的思想。 （二）確立行政分權原則的理由 行政分權在近現(xiàn)代社會的迅速發(fā)展及其強大生命力，足以說明其存在的合理性。因而有必要在我國行政組織制度中肯定這一原則。其具體理由在于： 1、使政府更好的接近人民 行政分權能使政府更好的接近人民。一方面，公民能有機會參與到與他們生活工作很近的分散的政府中去。公民在這種參與中能有效地培養(yǎng)其自主精神和自我管理的能力，并能使其聰敏才智得到充分的發(fā)揮。另一方面，實行地方分權，地方政府的主要官員直接由地方居民選舉產(chǎn)生，可便于地方居民對地方官員的有效控制。地方政府的官員也將更關注地方居民的利益以及更好地代表他們。以上說明，行政分權原則蘊涵著民主的精神，是民主政治的需要。 2、防止權力集中帶來的專制 將行政權分散由不同的組織體行使，把一些與地方切身利益相關的行政事務留給地方管理，可以防止權力集中而帶來的專制。中央與地方的分權和在國家橫向部門的權力分配（立法、行政與司法）一樣，可通過防止權力在任何一級政府的過分集中來保護個人的利益。正是基于這種認識，美國學者在論及聯(lián)邦制時，[9]認為防止權力集中，保護個人自由，是美國聯(lián)邦制的最大優(yōu)點之一。[10] 3、減少集中管理的風險和創(chuàng)新管理模式 行政權力分散，管理的風險也會隨之分散。行政管理類似于企業(yè)經(jīng)營，過于集中的經(jīng)營風險大，因而現(xiàn)代大企業(yè)往往分散經(jīng)營。行政管理同樣如此。在集中式的管理體制中，如果中央決策錯誤，則會導致全面失誤的代價。如果分散管理，則一個組織體的錯誤往往會成為其他組織體的前車之鑒。另外，行政分權還有利于管理模式的創(chuàng)新。各個組織體可以在其自主的管理中，發(fā)揮其創(chuàng)造力和聰敏才智，進行管理創(chuàng)新，從而推動整個行政管理的發(fā)展。 4、提高行政效率 在現(xiàn)代社會，隨著科技、經(jīng)濟的發(fā)展，個人對政府的依賴加深，國家管理的行政事務也日益增多。如果采用集中式的組織形態(tài)，由國家統(tǒng)一管理，則難以迅速作出決策，也不可能及時地將決策付諸于實施。一方面，重大的行政決策都要等待中央作出，不僅決策的周期長，而且信息傳遞層次多，容易失真，從而導致決策的不科學；另一方面，國家的政策要通過地方層層落實，容易走樣。為增進行政效率，需要行政分權。宜由國家統(tǒng)一管理的行政事務，如外交、軍事、貨幣、郵政等應交由國家負責，而一些宜由地方管理的行政事務，如經(jīng)濟、教育、衛(wèi)生、道路建設等交由地方承擔。以分權的方式組織行政，可以快速的處理行政事務。 5、滿足特定公務管理的需要 對行政的組織在傳統(tǒng)上是采用科層式的模式，下級從屬于上級，實行層級節(jié)制。這種組織模式不適應于特定公務的管理，如公立大學、公立圖書館等。在文化教育領域，要有學術創(chuàng)新，鼓勵學術研究，就需要寬松的環(huán)境，避免行政干預。因而，公立大學可實行公務分權。賦予公立大學獨立公法人的地位，由其自己依法組織和管理。大學校長可依法選舉產(chǎn)生，大學的機構依法自主設置，政府僅負責監(jiān)督和控制。再如對律師等行業(yè)的管理，可授權律師協(xié)會等實行自主管理，以利于行業(yè)的發(fā)展，同時可減少政府的工作負擔。另外，政府直接管理的工商業(yè)也是比較特殊的公務，可以采用公務分權的方式進行管理。 （三）行政分權的方式 在現(xiàn)代行政中，行政分權的方式有多種： 第一，采用聯(lián)邦制的形式分權。嚴格地說，聯(lián)邦制分權不僅限于行政分權，還包含了立法權和司法權在聯(lián)邦與州之間的分配。州與聯(lián)邦一樣也是政治實體，只不過州不能象一個主權國家那樣擁有獨立的軍事、外交等方面的權力。聯(lián)邦制分權往往由特定的歷史原因形成，如美國、德國等，難以人為地采用。 第二，采用地方自治的形式分權。在單一制國家，如英國、法國和日本都采用了地方自治的形式，在國家與地方之間實現(xiàn)行政分權。在聯(lián)邦制的美國、德國，州與地方政府也實現(xiàn)行政分權。地方自治一詞，導源于英國。英國人夙有自治思想，認為凡公共事務之與人民有利害關系者，并不由國家專任官吏之支配，而由人民親自處理，或由其代表出而參加者，謂之地方自治。[11]和聯(lián)邦制國家的州不同，地方自治體不如州的地位獨立，也沒有相應的司法權。但地方自治體可在法律規(guī)定的范圍內自主管理。 第三，采用公務自治的形式分權。將一些特殊性質的公務獨立出來，組建公法人或委托某種行會進行管理，而不受行政機關的直接指揮。公務自治的形式又有兩種：一種是組建各種類型的公法人，如非贏利性質的公立大學，贏利性質的政府公司等；另一種是委托同業(yè)行會進行管理，甚至于委托私人進行管理等。西方國家的行政管理私有化趨勢是公務分權的一種新的發(fā)展。 第四，采用權力下放的形式分權。這是指在同一個組織體內設有中心管理機關和分支機構，中心管理機關將一些權力下放給分支機構行使。實現(xiàn)權力下放主要是為了提高行政效率。我國目前主要是采用權力下放的形式在中央和地方之間實行分權。 第五，采用設置特殊機構的形式分權。如美國聯(lián)邦政府設置的獨立管制機構是對總統(tǒng)權力的限制，也是一種分權形式。 （四）確立行政分權原則的意義 在西方國家的行政組織法律制度中，行政分權占有重要地位。由于歷史傳統(tǒng)的影響，我國卻習慣于集中式的管理，時至今日，這種集中的觀念仍然影響著我們的行為方式和制度架構。因而，確立行政分權原則具有重要意義。 首先，有利于傳統(tǒng)觀念的改變。無可置疑，集中式的行政組織方式之所以能在我國存續(xù)兩千多年，自有它的可取之處。即使在現(xiàn)代社會，集中的管理也有它的優(yōu)越性。它可以迅速動員人力、物力完成某一項行政任務。但集中式的管理也有很大局限，而且與民主、法治的精神不相容。自主管理是直接民主的需要，只能通過行政分權的方式實現(xiàn)。 其次，有利于行政分權制度的發(fā)展。我國長期以來采用集中式管理，行政分權制度很不發(fā)達，已制約了行政的發(fā)展。尤其是隨著經(jīng)濟體制改革的深入，社會利益多元化格局的形成，行政分權已成為時代的需要。對行政分權原則的肯定，意味著我們將在行政組織制度上逐漸采用分權這一現(xiàn)代的行政組織技術，建立相應的制度。 再次，推動民主和法治的發(fā)展。行政分權建立在民主和法治的基礎上，其基本原理是通過分權，使公民有更多的機會參與管理，從而實現(xiàn)直接民主。此外，行政分權，尤其是不同組織體之間的分權，必須借助于法律技術才能完成。這是因為：第一，只有通過立法才能在各組織體中進行分權；第二，通過立法才能明確各組織體的權利義務和責任；第三，各組織體之間的爭議只有通過法律手段才能解決。 |
