在清末民初中國(guó)政壇上，袁世凱無疑是一個(gè)強(qiáng)有力的人物。當(dāng)此帝制與共和兩個(gè)時(shí)代交遞的關(guān)鍵時(shí)刻，他確曾起過重要的橋梁作用，既使中國(guó)有效地避免了歐洲資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)通常所發(fā)生的大規(guī)模的流血斗爭(zhēng)，又較為平和地使資產(chǎn)階級(jí)民主共和國(guó)的原則迅速在中國(guó)得以確認(rèn)和確立。他本可以成為中國(guó)歷史上為是不多的杰出政治家，本可以成為他曾經(jīng)期望成為的中國(guó)的華盛頓。[1]然而，由于一念之差，由于傳統(tǒng)文化意識(shí)的深刻影響，由于錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，其晚年帝制自為的一幕丑劇，使他本可輝煌燦爛的一生黯然失色，使他本可獲得名垂青史的美謚一夜之間變成遺臭萬年。當(dāng)書寫的歷史不得不再次提到他的時(shí)候，差不多無不予以全盤否定。在人們的心目中，袁世凱只不過是一個(gè)利欲熏心、狡詐陰險(xiǎn)的小人，他給人們的形象自然只能是反面的。
其實(shí)，平心探討袁世凱在清末民初中國(guó)政治舞臺(tái)上的表演，我們不難發(fā)現(xiàn)袁世凱固然帶有中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)舊官僚的一般特點(diǎn)，但也不可否認(rèn)有其值得稱道與肯定的地方，否則便不足以說明他何以能成為當(dāng)時(shí)強(qiáng)有力的人物，更無法解釋他何以能成為中華民國(guó)第一任正式大總統(tǒng)？如依傳統(tǒng)的評(píng)論過于強(qiáng)調(diào)其陰險(xiǎn)狡詐、兩面三刀等手段，似乎過于看重了個(gè)人的作用，而低估了人民群眾、國(guó)內(nèi)外輿論，特別是革命黨人的認(rèn)識(shí)水平。因此，實(shí)事求是地描述袁世凱的真實(shí)形象，不僅有助于重建歷史真相，而且有助于說明個(gè)人在歷史中的實(shí)際作用。限于篇幅，我們?cè)诖瞬粩M全面評(píng)價(jià)袁世凱的一生，只僅僅截取其帝制復(fù)辟之前的一個(gè)片斷，以期認(rèn)識(shí)袁世凱的真實(shí)面目。
有限的共和主義者
傳統(tǒng)的評(píng)論在談到袁世凱在辛亥革命之后的表現(xiàn)時(shí)，幾乎無不認(rèn)為他“竊取”了辛亥革命的成果，并進(jìn)而成為“竊國(guó)大盜”。這種說法在某種程度上有其合理的一面，但作為總體評(píng)價(jià)，顯然忽視了在辛亥革命前后袁世凱思想演變的真實(shí)軌跡。
確實(shí)，袁世凱從來不是一個(gè)真正的共和主義者，正像他早年投機(jī)維新事業(yè)，一度成為晚清政局中最具有維新頭腦的封疆大吏，轉(zhuǎn)而又親手扼殺、葬送了維新事業(yè)一樣，他對(duì)共和主義的傾心在很大程度上也有一種投機(jī)的意味。盡管在辛亥革命前夕，袁世凱也算得上清政府中的開明人物，也曾一度萌發(fā)取清朝而代之，稱王稱帝自開局面的設(shè)想，但當(dāng)武昌起義的槍聲響了之后，袁世凱的本能反應(yīng)是宣布自己和自己的子孫決不是革命黨人，他雖然待價(jià)而沽，不愿輕易出山，但那只不過是他與清王朝討價(jià)還價(jià)，屬于統(tǒng)治階層內(nèi)部的權(quán)力之爭(zhēng)，在本質(zhì)上他依然擁護(hù)清廷，并不希望革命黨人獲得成功。
不過，事情的發(fā)展往往出乎人們的預(yù)料。由于清廷久已失去人心，缺乏應(yīng)有的號(hào)召力和凝聚力，而民主共和的觀念則是人心所向，大勢(shì)所趨。因此，當(dāng)袁世凱獲得清政府中央軍政大權(quán)之后，雖然一度期望以君主立憲的承諾換取和平，但事實(shí)上已根本做不到。清王朝的最后滅亡只是時(shí)間問題。
當(dāng)此重要的歷史關(guān)頭，“向來明達(dá)”如袁世凱者，[2]面前僅有兩條道路可供選擇:要么成為清王朝的殉葬品，隨著清王朝的滅亡而退出歷史舞臺(tái)；要么順應(yīng)歷史潮流，背叛清王朝，擁護(hù)民主共和，為重建中國(guó)而努力。經(jīng)過審慎地盤算與度量，袁世凱毅然選擇了后者，以清廷內(nèi)閣大臣的身份轉(zhuǎn)而對(duì)付清王室，促成和實(shí)現(xiàn)了政權(quán)的和平交替，為中華民國(guó)的建立做出了自己所能做到的貢獻(xiàn)，至少在最大限度內(nèi)減少了戰(zhàn)爭(zhēng)的損失和無辜的犧牲。
誠(chéng)然，袁世凱由君主立憲的真誠(chéng)擁護(hù)者轉(zhuǎn)而傾心民主共和，有著復(fù)雜的社會(huì)背景和內(nèi)在心靈上的激烈沖突。革命黨人，特別是孫中山、黃興兩位領(lǐng)袖對(duì)袁世凱必將出任中華民國(guó)第一任大總統(tǒng)的再三承諾，在一定意義上不能不對(duì)舊官僚出身、一心想成就一番大業(yè)的袁世凱起到相當(dāng)?shù)恼T惑作用。因?yàn)樗麍?jiān)信:“無論政體如何解決，總期權(quán)操自我。”[3]只有掌握了權(quán)力，“假以時(shí)日”，[4]才能從容地推行自己的政治主張，成就自己的事業(yè)。但是，也必須承認(rèn)，這種權(quán)力的誘惑對(duì)袁世凱來說畢竟有限，一來他清楚地知道，孫、黃等少數(shù)領(lǐng)袖的承諾并不足以完全相信，即或他們的承諾出自真誠(chéng)，但到了關(guān)鍵時(shí)刻，他們個(gè)人的意見并不一定有把握左右革命黨人的政體看法。事實(shí)上，當(dāng)南北議和正在進(jìn)行之際，南京臨時(shí)政府宣告成立，孫中山出任臨時(shí)大總統(tǒng)。無論南方政府怎樣解釋，這一事實(shí)本身至少可以說明共和國(guó)總統(tǒng)寶座對(duì)袁世凱的誘惑力并不具有決定的意義，他既然對(duì)他能否順利地通過選舉當(dāng)上共和國(guó)總統(tǒng)“抱有相當(dāng)?shù)膽岩?#8221;，那么便可以斷定他轉(zhuǎn)而擁護(hù)共和并不完全取決于對(duì)權(quán)力的追逐。況且，此時(shí)的袁世凱在清廷的權(quán)力結(jié)構(gòu)中已擁有絕對(duì)的勢(shì)力，如果僅僅出于對(duì)權(quán)力欲的滿足，他似乎不必邁出有可能承擔(dān)“背叛諾言和國(guó)家長(zhǎng)久分裂”罪責(zé)的危險(xiǎn)一步。[5]二來聰明如袁世凱者，當(dāng)然知道民主共和體制下的總統(tǒng)既不可能世襲，且有政黨政治的掣肘，日子可能并不好過。因此，如果說權(quán)力的誘惑力對(duì)袁世凱轉(zhuǎn)向共和具有決定意義的話，恐怕權(quán)傾九鼎的清廷內(nèi)閣大臣比共和總統(tǒng)更有力量。
在袁世凱由君主立憲轉(zhuǎn)向共和主義者的過程中，革命黨人的承諾具有一定的誘惑力，但并不具有決定性的作用。真正具有決定性意義的，恐怕來自這樣兩種因素:
一是袁世凱和他的謀士們深知，民主共和已成為中國(guó)歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，中國(guó)人雖然尚沒有親身經(jīng)歷過民主共和的幸福與苦果，但在近期的未來，中國(guó)一定要走上民主共和的道路。當(dāng)此歷史洪流滾滾而來之際，如果仍以君主立憲頑強(qiáng)抵制，不僅不能得到預(yù)想的效果，恐怕連清王室的最后利益也將喪失殆盡。唐紹儀說:“查民軍宗旨以改造共和政體為目的，若我不認(rèn)共和，即不允再行開議。默察東南各省民情，主張共和已成一往莫遏之勢(shì)。……此次和議一輟，戰(zhàn)端再起，度支之竭蹶可虞，生民之涂炭愈甚，列強(qiáng)之分裂必乘，宗社之存亡莫卜。”[6]清政府陷入要么宣布共和，要么被革命黨人推翻的兩難境地。
基于這樣一種現(xiàn)實(shí)，作為清廷內(nèi)閣大臣的袁世凱“憂心如焚”，他“內(nèi)察民情，外觀大勢(shì)”，清楚地知道，“實(shí)逼處此，無可轉(zhuǎn)圜。言和則詞說已窮，言戰(zhàn)則餉械兩絀”，為避免最壞的情況發(fā)生，他建議清廷從速召集宗室王公會(huì)議，以定大計(jì)。[7]換言之，此時(shí)的袁世凱已深知抵抗無益，只有贊成共和才是唯一的出路。在某種程度上說，袁世凱的這個(gè)建議已表明他不可能做清王朝的殉葬品，他相信民主共和已成為不可抗拒的歷史潮流。
二是拿共和與帝制相比較，袁世凱承認(rèn)前者無疑優(yōu)于后者。他在清帝退位之后致南京臨時(shí)政府的電報(bào)中說:“共和為最良國(guó)體，世界之所公認(rèn)。今由帝政一躍而躋及之，實(shí)諸公累年之心血，亦民國(guó)無疆之幸福。大清皇帝既明詔辭位——業(yè)經(jīng)世凱署名，則宣布之日，為帝政之終局，即民國(guó)之始基。從此努力進(jìn)行，務(wù)令達(dá)到圓滿地位，永不使君主政體再行于中國(guó)。”[8]這些話應(yīng)為袁世凱當(dāng)時(shí)的真誠(chéng)想法，不應(yīng)當(dāng)以口是心非而對(duì)待之。因?yàn)閺漠?dāng)時(shí)的實(shí)際情況來觀察，除了清王室的極少數(shù)人出于自身利益的考慮堅(jiān)決反對(duì)共和制外，整個(gè)中國(guó)恐怕已很難有人不承認(rèn)共和政體優(yōu)于帝制專制。民主共和已成為當(dāng)時(shí)的社會(huì)共識(shí)，就連先前和之后竭力主張君主立憲的那些人，在當(dāng)時(shí)也幾乎異口同聲地呼吁共和。如楊度等人在發(fā)起成立“共和促進(jìn)會(huì)”時(shí)說:“革命事起，東南十余行省已在共和旗幟之下。欲求中國(guó)之保全，先求南北之統(tǒng)一；欲求南北之統(tǒng)一，先求北方實(shí)行共和。……夫使君主立憲尚可救今日之危亡，則度等素持此義，豈至今日而反昧然？特以時(shí)勢(shì)所迫，斷不能以黨見之私，召瓜分之禍。且度等前此主張君主立憲，乃以救國(guó)為前提，而非僅以保存君位為目的；乃以促政治之進(jìn)步，而絕不愿以殺人流血勉圖君位之保存。彼親貴王公及頑舊之徒，在人民希望君主立憲之時(shí)，則主張君主專制；于人民希望民主共和之時(shí)，又主張君主立憲。既不能于未革命之先實(shí)行憲政，預(yù)消革命之萌芽，乃于既革命之后，又復(fù)反對(duì)共和，忍以皇室為孤注，擁護(hù)二百年一姓之私產(chǎn)，甘棄數(shù)千年文明之古國(guó)，何其本末倒置若此其甚乎？”[9]如此說來，袁世凱由君主立憲論者轉(zhuǎn)而成為共和主義者，不也是順理成章的事嗎？
這樣說，當(dāng)然并不意味著袁世凱徹底轉(zhuǎn)變成真正的共和主義者。其實(shí)，他對(duì)共和的理解，對(duì)共和原則的把握都極為有限，和孫中山以及南方革命黨人的領(lǐng)袖人物把共和主義作為絕對(duì)原則相比較，袁世凱自然要遜色得多。他雖然具有一些共和主義的新思想，但他畢竟未出國(guó)門一步，畢竟從舊的營(yíng)壘中來，因而他不可能成為完全的共和主義者。不過，誠(chéng)如孫中山所分析的那樣，當(dāng)時(shí)中國(guó)所需要的，既非全新之人，也非全舊之士，而正是如袁世凱這樣新舊雜伴的有力人物，“故余信袁之為人，很有肩膀，其頭腦亦甚清楚，見天下事均能明徹，而思想亦很新。不過做事手腕稍涉于舊，蓋辦事本不能全采新法。革命起于南方，而北方影響尚細(xì)，故一切舊思想，未能掃除凈盡。是以北方如一本舊歷，南方如一本新歷，必新舊并用，全新全舊，皆不合宜。故欲治民國(guó)，非具新思想、舊經(jīng)練、舊手段者不可，而袁總統(tǒng)適足當(dāng)之。故余之薦項(xiàng)城，并不謬誤。不知者致疑袁總統(tǒng)有帝制自為之意，此種思想，且非一省有然。故袁總統(tǒng)今日實(shí)處于嫌疑之地位，作事頗難，其行政多用半新舊之方針。新派以其用舊手段，反對(duì)者愈眾，其今日欲辦之事，多方牽制，誠(chéng)不易于措施也。”[11]
象征與實(shí)質(zhì):《臨時(shí)約法》問題
如果上述分析不誤的話，我們相信，正是由于袁世凱適時(shí)地轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薜墓埠椭髁x者，才使他較為順利地接替孫中山，成為中華民國(guó)第二任臨時(shí)大總統(tǒng)、第一任正式大總統(tǒng)。
起初，袁世凱的轉(zhuǎn)變，使他獲得了革命黨人的部分信任和有限的支持，革命黨人在推翻清王朝，完成政治革命之時(shí)，確曾一度相信穩(wěn)定大局，組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)重建中國(guó)的宏偉大業(yè)，非有袁世凱這樣的人出來支撐局面不可。孫中山說:“政治上革命今已如愿而償矣，后當(dāng)竭力從事于社會(huì)上革命。社會(huì)革命比諸政治上革命愈屬重大，且非兵力所能援助，必須以和平手段從事。”[12]而“維持現(xiàn)狀，我不如袁；規(guī)劃將來，袁不如我。為中國(guó)目前計(jì)，此十年內(nèi)，似仍宜以袁氏為總統(tǒng)，我專盡力于社會(huì)事業(yè)，十年以后，國(guó)民欲我出來服役，尚不為遲。”[13]
但是，實(shí)在說來，孫中山和革命黨人放棄南京臨時(shí)政府，推舉袁世凱為總統(tǒng)，并非完全出于自覺自愿，而有一種形勢(shì)所迫不得不然的意味。因此，當(dāng)袁世凱即將接替孫中山出任臨時(shí)大總統(tǒng)的時(shí)候，孫中山與大多數(shù)革命黨人對(duì)袁世凱實(shí)際上深存戒心，擔(dān)心袁世凱一旦攫取了國(guó)家的最高權(quán)力之后，出爾反爾。為此，孫中山“想出了兩個(gè)自以為非常高明的辦法:一個(gè)是頒布約法，想用法律來限制袁世凱；一個(gè)是建都南京，想把袁世凱調(diào)離北京這個(gè)當(dāng)時(shí)帝國(guó)主義和封建勢(shì)力的老窠。”[14]
建都南京的方案，由于當(dāng)時(shí)某些特殊的原因并沒有能夠?qū)崿F(xiàn)。而第一個(gè)方案，在孫中山的建議下，南京的參議院根據(jù)資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家立法、司法、行政三權(quán)分立的原則，經(jīng)過整整一個(gè)月的緊張工作，終于在袁世凱就任臨時(shí)大總統(tǒng)的第二天由孫中山以臨時(shí)大總統(tǒng)的名義公布了《中華民國(guó)臨時(shí)約法》。
對(duì)于已公布的《臨時(shí)約法》，孫中山并非完全滿意。他在多年之后回憶說:“兄弟在南京的時(shí)候，想要參議院立一個(gè)五權(quán)憲法，誰知他們各位議員都不曉得什么叫五權(quán)憲法。后來立了一個(gè)憲法，兄弟也不理它。我以為這個(gè)只有一年的事情，也不要緊，且待隨后再鼓吹我的五權(quán)憲法吧。”[15]孫中山所不滿意的核心，從表面上看是五權(quán)憲法與三權(quán)分立的原則，但其實(shí)質(zhì)則是實(shí)行總統(tǒng)制，還是實(shí)行內(nèi)閣制。因?yàn)榘凑諏O中山五權(quán)憲法的設(shè)想，立法是國(guó)會(huì)，行政是大總統(tǒng)，司法是裁判官，此外還有負(fù)責(zé)彈劾與考詮的檢察機(jī)關(guān)和考試機(jī)關(guān)。而臨時(shí)約法確定的三權(quán)分立，又規(guī)定實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制，“國(guó)務(wù)員于臨時(shí)大總統(tǒng)提出法律案，公布法律及公布命令時(shí)，須副署之。”[16]換言之，如果沒有國(guó)務(wù)員的副署，總統(tǒng)便什么事情也辦不成。這一規(guī)定不僅使國(guó)務(wù)員分割了大總統(tǒng)的一部分權(quán)力，而且使大總統(tǒng)公布法律、法案及法令的權(quán)力受到國(guó)務(wù)員的制約。很顯然，這一重要規(guī)定的主觀意圖無疑是善良的，那就是革命黨人出于對(duì)袁世凱不完全的信任，而期望以《臨時(shí)約法》來制約袁世凱的行動(dòng)，束縛其手腳，防止袁世凱背棄共和，走向個(gè)人獨(dú)裁。
《臨時(shí)約法》的出現(xiàn)，對(duì)于革命黨人和中華民國(guó)來說，都具有濃厚的象征意義。因此盡管它可能有種種的不完善，但革命黨人依然將之視為中華民國(guó)存在的象征。只有從這個(gè)意義上才能真正理解孫中山既然對(duì)《臨時(shí)約法》有如此的不滿，卻又在后來起而擁護(hù)之的根本原因。用他自己的話說:“夫余對(duì)于《臨時(shí)約法》之不滿，已如前述，則余對(duì)此與革命方略相背馳之《約法》，又何為起而擁護(hù)之，此必讀者所亟欲問者也。余請(qǐng)鄭重以說明之。辛亥之役，余格于群議，不獲之革命方略而見之實(shí)行，而北方將士，以袁世凱為首領(lǐng)，與余議和。夫北方將士與革命軍相距于漢陽，明明為反對(duì)民國(guó)者，今雖曰服從民國(guó)，安能保其心之無他。故余奉《臨時(shí)約法》而使之服從，蓋以服從《臨時(shí)約法》為服從民國(guó)之證據(jù)。余猶慮其不足信，故必令袁世凱宣誓遵守《約法》，矢忠不貳，然后許其議和。故《臨時(shí)約法》者，南北統(tǒng)一之條件，而民國(guó)所由構(gòu)成也。”[17]
對(duì)于革命黨人的這一矛盾心理，袁世凱不能不有所同情與理解，特別是革命黨人在建都問題上的讓步，更使他必須承諾遵守《臨時(shí)約法》。因此，他在就任臨時(shí)大總統(tǒng)的誓詞中說:“民國(guó)建設(shè)造端，百凡待治，世凱愿竭其能力，發(fā)揚(yáng)共和之精神，滌蕩專制之瑕穢。謹(jǐn)守憲法，依國(guó)民之愿望，達(dá)國(guó)家于安全強(qiáng)固之域，俾五大民族同臻樂利。凡此志愿，率履勿渝，候召集國(guó)會(huì)選定第一期大總統(tǒng)，即行辭職。謹(jǐn)掬誠(chéng)悃，誓告同胞。”[18]
如果我們不帶有先入為主的意見的話，揆諸情理與事實(shí)，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)袁世凱此時(shí)對(duì)于《臨時(shí)約法》所作的承諾是真誠(chéng)的，因?yàn)樽蠲黠@的事實(shí)是，在此后的一年時(shí)間里，袁世凱的種種言論與作為雖然并不能使南方革命黨人全部滿意，但畢竟還能說得過去。他確實(shí)在信守他所作過的承諾，即或《約法》對(duì)他有什么不便，他依然期望在中華民國(guó)的框架內(nèi)，依據(jù)《臨時(shí)約法》所規(guī)定的，在10個(gè)月內(nèi)召集國(guó)會(huì)制定正式憲法時(shí)一并解決。因此，盡管在袁世凱就任臨時(shí)大總統(tǒng)的第一年里出現(xiàn)了一些風(fēng)波，但南方革命黨人對(duì)他并沒有太多的怨言，相反，如孫中山還反復(fù)為袁開脫，對(duì)袁的難為之處給予一定的理解與同情。孫中山說:“以弟所見，項(xiàng)城實(shí)陷于可悲之境遇，絕無可疑之余地。”[19] “袁總統(tǒng)可與為善，絕無不忠民國(guó)之意。國(guó)民對(duì)袁總統(tǒng)萬不可存猜疑心，妄肆攻訐，使彼此誠(chéng)意不孚，一事不可辦，轉(zhuǎn)至激迫總統(tǒng)為惡。”[20]
袁世凱在就任臨時(shí)大總統(tǒng)之后的第一年里，日子確實(shí)不太好過。根據(jù)《臨時(shí)約法》的規(guī)定，大總統(tǒng)作為國(guó)家元首，負(fù)責(zé)內(nèi)外，但由于實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制，內(nèi)閣代元首對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，大總統(tǒng)成為空有其名而無權(quán)的虛職。在這種情況下，如果內(nèi)閣能與總統(tǒng)保持一致，國(guó)會(huì)也盡量與政府達(dá)成共識(shí)，那樣問題可能要好些。然而，由于民主共和初行于中國(guó)，各方面的經(jīng)驗(yàn)尚不完備，因此不必否認(rèn)在民國(guó)元年所發(fā)生的政府與內(nèi)閣的沖突、政府與參議院的沖突在很大程度上并不是取決于國(guó)家的最高利益，而帶有一種濃厚的政黨偏見，甚至是私人成見。即使從《臨時(shí)約法》的觀點(diǎn)看，“國(guó)務(wù)員輔佐臨時(shí)大總統(tǒng)，負(fù)其責(zé)任。”[21]如果理解不錯(cuò)的話，內(nèi)閣是在總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)行政責(zé)任。內(nèi)閣不應(yīng)該與政府鬧獨(dú)立，自成系統(tǒng)。但從政治運(yùn)作的實(shí)際情況看，第一屆內(nèi)閣就開始與總統(tǒng)鬧獨(dú)立，內(nèi)閣總理唐紹儀不僅于國(guó)務(wù)院內(nèi)特設(shè)國(guó)務(wù)會(huì)議，而且在執(zhí)行袁世凱所制定的政策時(shí)，更多地不是考慮國(guó)家利益，而總是考慮同盟會(huì)的向背。[22]這在實(shí)際上不能不妨礙政府政策的執(zhí)行效果。
面對(duì)這種情況，激進(jìn)者主張取消國(guó)會(huì)和內(nèi)閣，由大總統(tǒng)“以便宜行事”。如章太炎等人曾呼吁:“借款不決，東使西行，處分支那，已在商議，往返四月，勢(shì)即瓜分。原其借口，在中國(guó)政府之無能力；政府之無能力，在參議院之筑室道旁，議在錐刀，破文拆字，用一人必求同意，提一案必起紛爭(zhēng)。始以黨見忌人，終以攻人利己。……名曰議院，實(shí)為奸府。時(shí)不待人，他族入主。當(dāng)是時(shí)，議員已各鳥獸散矣，尚能為國(guó)民任責(zé)任耶？追念前清之亡，既由立憲，俯察后來之禍，亦在共和。邇來南北智士，僉謂改定《約法》，尚待來年，急在燃眉，豈可坐俟。大總統(tǒng)總攬政務(wù)，責(zé)任攸歸，此存亡危急之傾，國(guó)土之保全為重，民權(quán)之發(fā)達(dá)為輕，國(guó)之不存，議員焉托？宜請(qǐng)大總統(tǒng)以便宜行事，勿容拘牽《約法》，以待危亡。”[23]這雖然不免有將孩子與贓水一起潑掉的嫌疑，但它也畢竟在一定程度上描繪出中國(guó)自民主共和以來所暴露出來的窘態(tài)。在制定中華民國(guó)正式憲法時(shí)修改《臨時(shí)約法》責(zé)任內(nèi)閣的有關(guān)規(guī)定，已成為刻不容緩的事情。
但是，《臨時(shí)約法》及其核心內(nèi)容責(zé)任內(nèi)閣制，畢竟是中華民國(guó)存在與否的象征與基本標(biāo)志，特別是革命黨人在頒布《臨時(shí)約法》時(shí)曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)過這一點(diǎn)。因此，依據(jù)已經(jīng)變化的情況對(duì)《約法》進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的修改，無疑是對(duì)革命黨人的重大打擊。袁世凱與革命黨人圍繞著《約法》問題所展開的沖突便不可避免地要發(fā)生。
適度與自足:選擇帝制的錯(cuò)誤之由
由于《臨時(shí)約法》對(duì)大總統(tǒng)的約束太多，使政府的政策往往難以有效地貫徹執(zhí)行，這其中的甘苦自然只有袁世凱最為清楚。他在一份文件中說:“一年以來，國(guó)中待治極殷，而政府措施，不足以孚眾望，此不待國(guó)民督責(zé)，即返諸本大總統(tǒng)之良知，亦豈能一日即安者。雖然政象不振之原因，由于本大總統(tǒng)德薄能鮮者固半，由于各方面形格勢(shì)禁者亦半。謹(jǐn)述甘苦，為國(guó)民一言:夫用人實(shí)行政之本，而國(guó)務(wù)院為大政所從出。本大總統(tǒng)為國(guó)擇能，尤深兢業(yè)，遵據(jù)《約法》，必須求同意于議院，議院果清白乃心，博商共濟(jì)，則物色一國(guó)最高之才，使荷一國(guó)最重之任。善后之業(yè)，或尚懼難；乃自黨見既紛，意存掣肘，提出否認(rèn)，至再至三。……國(guó)家既采法治主義，庶政皆藉法律以行；而國(guó)會(huì)紛爭(zhēng)，議案叢脞，累日不能決一條，經(jīng)月不能頒一律。律文既缺，何所遵依？而國(guó)家作用，一旦不能滯停，政府措施，觸處動(dòng)成違法。以云責(zé)任，更安取裁？”[24]內(nèi)心的苦悶與煩惱躍然紙上。
從當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況看，袁世凱的這些理由也未尚全無是處。正式國(guó)會(huì)在召集之后不久，便修改先制憲，后選總統(tǒng)的既定程序，實(shí)行先選總統(tǒng)，后制憲法的辦法。這在某種程度上說，便是對(duì)袁世凱的苦悶與煩惱的善意回應(yīng)。既使袁世凱有正式大總統(tǒng)的名義對(duì)內(nèi)對(duì)外，從實(shí)質(zhì)上肯定了大總統(tǒng)所負(fù)的正式責(zé)任，又為袁世凱將來擁有公布憲法的權(quán)力提供了一個(gè)潛在的機(jī)會(huì)。按理說，袁世凱對(duì)國(guó)會(huì)的理解與同情應(yīng)該滿足，特別是當(dāng)國(guó)家元首非袁莫屬的趨勢(shì)如此明朗之際，更不應(yīng)該去做那些唆使所謂“公民團(tuán)”之類的人去圍攻國(guó)會(huì)的蠢事。這不僅為反對(duì)者留下了口實(shí)，而且實(shí)在有損于作為國(guó)家元首的公眾形象。
當(dāng)然，袁世凱畢竟來自舊的官僚階層，他不可能完全按照民主共和的理想程序去行事，尤其是當(dāng)“二次革命”剛剛結(jié)束，國(guó)民黨在議會(huì)中的勢(shì)力大為削弱的時(shí)候，袁世凱覺得正是擴(kuò)展自己勢(shì)力的時(shí)機(jī)，于是不惜手段地去做自己要做的一切事情。
如前所述，《臨時(shí)約法》中責(zé)任內(nèi)閣制原則，并不是民主共和的唯一形式，也不是不可討論、不可更改的問題。正式國(guó)會(huì)在制定正式憲法時(shí)對(duì)此問題予以足夠的重視，所有議員出于對(duì)國(guó)家利益的整體考量，提出公平意見，恐怕也不難解決。事實(shí)上，國(guó)會(huì)在1913年10月完成的《中華民國(guó)憲法》（即《天壇憲法案》）便對(duì)這些問題作了一些必要的修改，相當(dāng)多地?cái)U(kuò)大了總統(tǒng)的權(quán)限。袁世凱從公從私考慮都應(yīng)該對(duì)此感到滿足。
然而，袁世凱對(duì)《天壇憲法案》并不滿意。他在《致眾議院咨請(qǐng)?jiān)鲂藜s法案文》中重申先前所提出的各種理由，要求國(guó)會(huì)擴(kuò)大總統(tǒng)職權(quán)，以便“事實(shí)上總攬政務(wù)之統(tǒng)一”，[25]從而建立一個(gè)強(qiáng)有力的政府對(duì)內(nèi)對(duì)外。
當(dāng)袁世凱的這一要求被國(guó)會(huì)置之不理之后，依據(jù)民主政治的基本原則，他的正確選擇應(yīng)當(dāng)是一面向國(guó)會(huì)再次提出，一面聽從國(guó)會(huì)的裁決。只是在當(dāng)時(shí)特殊的歷史背景下，國(guó)會(huì)與袁世凱兩個(gè)方面都未能真正遵循民主政治的基本程序。從國(guó)會(huì)方面看，將總統(tǒng)的提案置于勿庸討論之余地，并在此后再三拒絕聽取政府方面的陳述，這種做法雖然也有某種程度的法律依據(jù)，但畢竟過于無視《臨時(shí)約法》規(guī)定的臨時(shí)大總統(tǒng)向議會(huì)咨詢的權(quán)力。這不僅不能收到國(guó)會(huì)方面以一紙憲法約束總統(tǒng)的行為的客觀效果，而且處理不慎，“過于牽制”，反而使袁世凱有更加充分的理由“絕足而馳，逸出常軌。”[26]
事情發(fā)展的結(jié)局往往與人們的主觀愿望相反，也不是人們?cè)敢饪吹降摹Ｔ绖P在向國(guó)會(huì)陳述自己意見的機(jī)會(huì)被全部堵塞之后，并不愿甘心坐觀其果。于是，他向全國(guó)各省軍民長(zhǎng)官發(fā)出通電，公開陳述自己對(duì)憲法草案的根本意見，以期爭(zhēng)取國(guó)會(huì)外乃至整個(gè)社會(huì)的支持。他呼吁:“草案內(nèi)謬點(diǎn)甚多，一面已約集中外法家，公開討論，仍當(dāng)隨時(shí)續(xù)告。各該文武長(zhǎng)官，同為國(guó)民一分子，且各負(fù)保衛(wèi)治安之責(zé)，對(duì)于國(guó)家根本大法，利害與共，亦未便知而不言！務(wù)望逐條研究討論，于電到五日內(nèi)迅速條陳電復(fù)，以憑采擇。”[27]欲憑借社會(huì)輿論迫使國(guó)會(huì)就范。這種做法雖然很難說有什么違憲問題，但它勢(shì)必使問題更加復(fù)雜，雙方的矛盾更加深厚。
各省軍民長(zhǎng)官多為舊式官僚，他們或?qū)γ裰鞴埠退責(zé)o好感，或因各省議員掣肘行政而內(nèi)心充滿著怨言，因此他們?cè)?#8220;條陳電復(fù)”中均附和袁世凱的意見，主張解散國(guó)民黨，并取消國(guó)民黨議員的資格及《天壇憲法草案》。于是，袁世凱遂以“挽救國(guó)家之危亡，減輕國(guó)民之痛苦”為由，[28]下令解散國(guó)民黨，并取消國(guó)民黨籍議員的資格，致使國(guó)會(huì)不足法定人數(shù)而無法開會(huì)，制定憲法的工作實(shí)際上陷入停頓狀態(tài)。
袁世凱既已當(dāng)上正式大總統(tǒng)，也深知在維護(hù)共和形式的前提下，不能沒有咨詢機(jī)關(guān)。于是，他在下令解散國(guó)會(huì)的同時(shí)，又下令召開政治會(huì)議，以期以政治會(huì)議來緩解國(guó)會(huì)危機(jī)。但是，由于政治會(huì)議的代表不經(jīng)民選產(chǎn)生，特別是當(dāng)國(guó)民黨被宣布為“亂黨”之后，政治會(huì)議代表的基本成分差不多全是清末官僚和舊式學(xué)者，他們對(duì)袁世凱除了隨聲附和之外，已很難起到其它任何特殊作用。在這種情況下，假如袁世凱適可而止，以實(shí)際上的獨(dú)裁統(tǒng)治善自調(diào)理度過這一非常時(shí)期，問題或許不致如后來那樣復(fù)雜。然而，袁世凱錯(cuò)誤地估計(jì)了形勢(shì)和人心，以為沒有了議會(huì)中的制約因素，便有利于他實(shí)行自己的政治理想，有利于他從事實(shí)上、形式上負(fù)起國(guó)家的全部行政責(zé)任。
很顯然，袁世凱只看到了民主共和制度的某些不足，而無視或者說忽略了這一制度的絕大優(yōu)點(diǎn)，因此，他在利用政治會(huì)議召集約法會(huì)議，并完全按照他的意愿制定出《中華民國(guó)約法》之后，滿以為解決了當(dāng)時(shí)引起國(guó)內(nèi)外人士普遍關(guān)注的權(quán)威喪失問題，殊不知，恰恰是這一“名為隆大總統(tǒng)之權(quán)，實(shí)以重大總統(tǒng)之責(zé)”的“袁記約法”從根本上葬送了袁世凱的政治前程，奏響了他政治上必然死亡的序曲。他在公布這一約法時(shí)曾樂觀地預(yù)測(cè):“今者《約法》改訂，障礙已除，政治刷新，正在今日。茍國(guó)家之事計(jì)，無不猛進(jìn)勵(lì)行。”[30]似乎政治問題已徹底解決，剩下的只是建設(shè)問題了。
“袁記約法”的最大特點(diǎn)，是完全廢除責(zé)任內(nèi)閣制度，“行政已達(dá)總統(tǒng)為首長(zhǎng)，置國(guó)務(wù)卿一人贊襄之”，大總統(tǒng)具有至高無上的權(quán)威，參政院亦僅僅成為大總統(tǒng)“咨詢審議重要政務(wù)”的裝飾性機(jī)構(gòu)。[31]但新的約法對(duì)大總統(tǒng)的產(chǎn)生與任期卻沒有任何明確的規(guī)定，以較為含糊的方式肯定了總統(tǒng)終身制的可能。
袁世凱將權(quán)力集中于一人的做法，從當(dāng)時(shí)中國(guó)的實(shí)際情況看，似乎也是一種可以理解的不得已的行為。因?yàn)樽孕梁ジ锩院?，民主自由思想傳遍中?guó)，舊的制度幾乎徹底破壞，而新的規(guī)則尚未確立，一些“年少輕躁之士，誤認(rèn)共和真理，以放恣為自由，以蔑倫為幸福，綱紀(jì)隳喪，流弊無窮。”[32]政府權(quán)威喪失殆盡，社會(huì)信仰混亂不堪。當(dāng)此時(shí)，加強(qiáng)政府權(quán)威，重塑社會(huì)信仰，甚至采用強(qiáng)人政治強(qiáng)化政府在社會(huì)生活中的主導(dǎo)地位，無疑都是必要的，也是可以理解的。
問題在于，政治體制的變革既要循序前進(jìn)，又要適時(shí)而止，太慢了必然滯后于社會(huì)生活，太快了則超過社會(huì)的實(shí)際承受力，引起社會(huì)動(dòng)蕩與混亂，過猶不及，難以收到預(yù)想的效果。而作為最高決策者，不僅要認(rèn)識(shí)到變革、發(fā)展的必然性，更要知足而適時(shí)而止，既不被一時(shí)的困難所嚇倒，也不為一時(shí)的順利得手而陶醉。準(zhǔn)于此，我們看到，袁世凱在排斥了國(guó)民黨這一重要的制衡力量之后，自以為得心應(yīng)手，為所欲為，大肆變更政治體制，顯然犯了盲目樂觀的大忌。更有甚者，袁世凱將總統(tǒng)變?yōu)橹粮邿o上且可終身的地位，這一做法本身勢(shì)必導(dǎo)致兩個(gè)重要后果，一來和民主共和體制下的社會(huì)心理不合，即便那些原本想輔助他使政治走上軌道，做些建設(shè)事業(yè)的人如梁?jiǎn)⒊纫惨驗(yàn)檫@一舉措而疑心卻步。[33]二來畢竟迎合了舊勢(shì)力，使舊派人物很自然地聯(lián)想到，既然共和國(guó)的總統(tǒng)可以實(shí)行終身制，哪又與帝制有什么不同呢？而且，由于帝制更加強(qiáng)調(diào)皇權(quán)的神圣不可侵犯性，因此，帝制復(fù)辟可能更有助于政府權(quán)威的重建。“今所謂共和，徒存虛名，易其名則帝制成矣。”[34]這多少反映了當(dāng)時(shí)人們對(duì)袁世凱新約法的一般性看法。
不過，從袁世凱此時(shí)的心情來說，似乎還沒有帝制自為的迫切需要和跡象，他不僅向他的心腹如馮國(guó)璋等人反復(fù)陳說變更國(guó)體實(shí)無必要:“以事實(shí)論，民國(guó)總統(tǒng)既無異人任，且今日行總統(tǒng)責(zé)任制，權(quán)利無所不足，何故為此？”[35] “即改為君主，亦未必有以加此！且所謂君主者，不過為世襲計(jì)耳，……余對(duì)于諸子，縱以一排長(zhǎng)之職，均難放心，乃肯以天下重任付之耶？且自古君主之世傳不數(shù)世，子孫往往受不測(cè)之禍，余何苦以此等危險(xiǎn)之事加之吾子孫也！”[36]這些話可能有些不實(shí)的成分，但我們對(duì)此也不應(yīng)一概視為欺人之談，它至少從一個(gè)側(cè)面反映了袁世凱此時(shí)的矛盾心理。而且當(dāng)有人倡言帝制復(fù)辟的時(shí)候，袁世凱批令內(nèi)務(wù)部嚴(yán)厲查辦，并要求內(nèi)務(wù)部“痛告若輩……以明共和政體之真意，而正全國(guó)之人心”，聲稱“嗣后如有造作謠言，或著書立說，及開會(huì)集議，以紊亂國(guó)憲者，即照內(nèi)亂罪從嚴(yán)懲辦，以固國(guó)本，而遏亂萌！”[37]態(tài)度不可謂不鮮明，不堅(jiān)決。
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