高飛昌
《車輛法》之所以遲遲難以出臺，一個主要原因恰恰就在于汽車行業(yè)的“多頭管理”，很難平衡“多個山頭”的利益。如何在汽車行業(yè)“多頭管理”的現(xiàn)狀下，制定并出臺一部改變這一現(xiàn)狀的《車輛法》？這似乎是一個難以打開的死結(jié)
在前兩版中國汽車產(chǎn)業(yè)政策以十年為周期的大背景下，出臺“車輛法”的呼聲近日被行業(yè)專家再度提及。“現(xiàn)在的首要任務(wù)是制定一部高位階的《道路車輛法》。政府職能部門依據(jù)《車輛法》對道路機(jī)動車輛的設(shè)計、制造、認(rèn)證、注冊、檢驗(yàn)、缺陷管理、維修保養(yǎng)、改裝、報廢回收等環(huán)節(jié)進(jìn)行管理?！痹?1月29日召開的“第十一屆進(jìn)口汽車高層論壇”上，曾參與多項(xiàng)汽車產(chǎn)業(yè)政策制定的中國汽車技術(shù)研究中心（簡稱“中汽研”）副主任、首席專家吳松泉表示。
業(yè)內(nèi)人士分析，這可能是對新一輪產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整所釋放的關(guān)鍵信號之一。作為中國汽車產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)起草的智囊機(jī)構(gòu)，上述中汽研專家的“放風(fēng)”并非隨口漫談。無獨(dú)有偶，在兩個月前召開的“2014中國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展（泰達(dá)）國際論壇”上，國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司司長年勇提及，目前我國汽車產(chǎn)業(yè)的宏觀管理已經(jīng)不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新形勢，國家發(fā)改委正在研究制定新型“法制化”管理體系。
據(jù)記者了解，出臺“車輛法”的提法由來已久。“二十多年來，各個階段的汽車產(chǎn)業(yè)主管部門都向國務(wù)院法制辦打過報告，提出車輛法立項(xiàng)，但是暫時沒能排進(jìn)國家的立法日程中?！?2月3日，先后在發(fā)改委、工信部產(chǎn)業(yè)政策司任職多年，現(xiàn)任中國汽車工業(yè)協(xié)會副秘書長的李萬里在接受記者采訪時表示，出臺“車輛法”呼聲并非今天才有。
多名業(yè)內(nèi)人士均表示，“車輛法”出臺之所以遲遲未能列入立法議程，與汽車行業(yè)多年來的“多頭管理”局面息息相關(guān)?！艾F(xiàn)在對車輛的管理涉及多個部門，車輛法如何去平衡這些部門的關(guān)系與利益是關(guān)鍵所在?！敝袊嚬I(yè)協(xié)會副秘書長杜芳慈上周在接受記者采訪時表示，“車輛法”要實(shí)現(xiàn)破題還需解決當(dāng)前車輛管理中存在的“多頭管理”問題。
破題“多頭管理”
影響“車輛法”出臺的因素，除了國家立法排期以外，另一個難點(diǎn)在于當(dāng)前車輛管理的立法現(xiàn)狀與部門管理均呈現(xiàn)出一種“多頭管理”格局。而要打破這種監(jiān)管格局可能涉及到多部門現(xiàn)實(shí)“利益”，這并不是一件容易的事。
據(jù)了解，在我國有多個法律法規(guī)涉及車輛管理相關(guān)管理環(huán)節(jié),而關(guān)于車輛本身的法律缺失。比如，涉及標(biāo)準(zhǔn)管理的就包括《道路交通安全法》、《節(jié)約能源法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》等。
“從人、車、路三者系統(tǒng)化管理的角度看，中國分別通過《道路交通安全法》和《公路法》，實(shí)現(xiàn)了對交通參與者和道路的依法管理，但是缺乏針對機(jī)動車輛產(chǎn)品的完整法律?！眳撬扇硎?。他同時透露，今年9月中汽研就此問題召開了國際研討會，邀請歐、美、日、韓發(fā)達(dá)國家的專家來國內(nèi)介紹車輛管理經(jīng)驗(yàn)。
歐、美、日、韓等主要發(fā)達(dá)國家，無一例外地對專門針車輛產(chǎn)品實(shí)施了法制化管理，其法律覆蓋汽車產(chǎn)業(yè)全流程，并且僅由少數(shù)幾個法律來管理，如美國主要是《國家交通及機(jī)動車安全法》，歐盟的“歐洲整車型式核準(zhǔn)制度”，日本的《道路運(yùn)輸車輛法》，韓國的《機(jī)動車輛管理法》等。
與車輛管理分散在各個不同法律之中相類似的是，長期以來，我國車輛管理體制也分散到多達(dá)十個部門。僅在準(zhǔn)入及生產(chǎn)管理方面，實(shí)施《車輛生產(chǎn)企業(yè)和產(chǎn)品公告》許可由工信部主管，而強(qiáng)制性認(rèn)證（3C認(rèn)證）由質(zhì)檢總局與國家認(rèn)證委負(fù)責(zé)，環(huán)保型式核準(zhǔn)又由環(huán)保部負(fù)責(zé)，而營運(yùn)車輛油耗管理又歸交通部管理。
如何明確各個部門的職責(zé)、協(xié)調(diào)分工，是擺在“車輛法”面前的一個現(xiàn)實(shí)問題。換言之，“車輛法”即是為了解決“多頭管理”的局面。關(guān)于哪個部門將可能進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)，李萬里表示：“據(jù)我了解，目前工信部在積極推進(jìn)這一任務(wù)。”
除了破解“多頭管理”，年勇與吳松泉均認(rèn)為，“車輛法”的另一個重要目標(biāo)在于，破除當(dāng)前產(chǎn)業(yè)內(nèi)重視事前管理但輕視事中和事后管理的現(xiàn)象?！耙骖櫴虑笆轮惺潞蠊芾恚芾沓绦蛞_透明，處罰措施要嚴(yán)厲?！?2月3日，吳松泉在接受電話采訪時告訴記者。
據(jù)了解，事前管理主要是準(zhǔn)入制度，而事中事后管理還包括車輛檢驗(yàn)、維修保養(yǎng)以及回收報廢等，尤其是退出機(jī)制仍不夠完善?！笆轮惺潞蟊O(jiān)管的問題突出，市場機(jī)制沒有充分發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的作用，這可能是導(dǎo)致今天自主品牌份額不斷下滑的一個原因?！眳撬扇f。
“備孕”20年
事實(shí)上，“車輛法”的提法在國內(nèi)早已有之。2005年，時任東風(fēng)汽車(600006,股吧)總經(jīng)理、現(xiàn)任工信部部長苗圩曾對媒體呼吁出臺“車輛法”；2009年，全國人大代表、廣汽集團(tuán)(601238,股吧)總經(jīng)理曾慶洪再次向全國人大提出“車輛法”的議案。
關(guān)于“車輛法”數(shù)次被提及仍未推出的原因，李萬里解釋：“各個階段的汽車產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)部門，從最早的機(jī)械部，到機(jī)械局，到經(jīng)貿(mào)委，到發(fā)改委，到工信部，都向國務(wù)院法制辦打過報告，但法制辦的立法計劃龐大，車輛法在全國法律體系中暫時沒能排到國家的立法日程中?！?/p>
雖然面臨著不少障礙，但從種種跡象看來，在經(jīng)歷了二十年孕育期后，統(tǒng)領(lǐng)機(jī)動車輛整個生命周期的大“車輛法”再次胎動?！?015年將是新一輪汽車產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整下未來十年汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展元年，將是未來十年汽車市場新格局確立的關(guān)鍵時期?！?1月29日的“第十一屆進(jìn)口車汽車論壇”上，多位業(yè)內(nèi)專家達(dá)成這一共識。這只是今年汽車業(yè)內(nèi)關(guān)于未來產(chǎn)業(yè)政策走向的其中一次討論。此前一年多的時間里，汽車企業(yè)合資股比、車輛生產(chǎn)準(zhǔn)入制度、扶持自主品牌發(fā)展等成為多次討論的幾大核心要點(diǎn)。
這背后，是1994年的《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》和2004年的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》兩大相隔十年推出的汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，已經(jīng)日益不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。
上述兩版政策為兩個關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)來看，我國汽車產(chǎn)業(yè)走過了20年的發(fā)展歷程。2014年汽車產(chǎn)業(yè)再次站到了“歷史的轉(zhuǎn)折點(diǎn)”，這一年里，汽車業(yè)內(nèi)針對下一個十年的政策走向做了多番探討。
另一個層面，從扶持和引導(dǎo)本土汽車工業(yè)發(fā)展的角度考量，一部對自主品牌汽車發(fā)展更具“支撐效應(yīng)”的法制化文本，也被寄予厚望。
中汽協(xié)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從去年9月到今年8月，自主品牌市場份額遭遇了恐怖的“十二連降”。7月底在沈陽召開的中國汽車TOP10會議上，汽車工業(yè)協(xié)會牽頭各大汽車集團(tuán)老總一起，達(dá)成了“新版政策一定要突出中國品牌的扶持”的一致意見；而在某些討論場合，政策的存廢甚至也成為討論的話題。
與此同時，過去的十年間，我國汽車產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了一個高速發(fā)展期，汽車產(chǎn)銷超過了2000萬輛的體量，但能源消耗加劇、大氣環(huán)境持續(xù)惡化、道路交通安全形勢嚴(yán)峻、交通擁堵等負(fù)面狀況也接踵而來。有人便將矛頭指向了政策，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)無法解決這些負(fù)面問題。
“目前全社會對機(jī)動車輛在社會中的重要地位認(rèn)識嚴(yán)重不足?！?2月3日，杜芳慈在接受記者采訪時表示。他介紹，全國一年因交通死亡的人數(shù)多達(dá)6萬，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家，而其中由兩輪車、三輪車帶來的交通事故，因?yàn)槿狈Ψ梢罁?jù)，解決糾紛只能“私了”?！斑@不是政策能解決的，政策只是某個部門的規(guī)章，但法律是統(tǒng)一的規(guī)范?！倍耪f。
從“分頭”管理到統(tǒng)一管理
而更大的現(xiàn)實(shí)背景是，中央十八屆四中全會提出了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，這對于汽車產(chǎn)業(yè)這一國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)來說，意味著從國家最高戰(zhàn)略層面吹來了走向法制化的東風(fēng)。在這一大背景下，實(shí)現(xiàn)車輛管理體系和管理能力的現(xiàn)代化，建立起維護(hù)社會公共利益和適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的車輛法制化管理體系，已經(jīng)迎來了一個關(guān)鍵的時刻。
“關(guān)于法制化的題目，去年以來接到多個政府部門的研究任務(wù)，研究對當(dāng)前汽車產(chǎn)業(yè)管理，包括自主品牌建設(shè)，甚至包括節(jié)能減排方面一些深層次的問題。我們發(fā)現(xiàn)可能是因?yàn)槲覀儥C(jī)動車輛法制化不完善，從而導(dǎo)致一些體制機(jī)制的問題。關(guān)于法制化三中全會和四中全會提到了一個很高的高度，四中全會就法制化建設(shè)做出部署和安排。”在上述論壇上，吳松泉頗有用意地介紹再提《車輛法》的背景。
吳松泉的觀點(diǎn)與發(fā)改委產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司司長在兩個月前的“2014中國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展（泰達(dá)）國際論壇”上的觀點(diǎn)形成前后呼應(yīng)。年勇表示：“我們正在研究，使我們的法律能夠覆蓋汽車產(chǎn)業(yè)的全生命周期、全過程?！?/p>
但和《汽車三包》等政策法規(guī)出臺一樣，《車輛法》的出臺并非易事。據(jù)記者了解，出臺《車輛法》目前并無具體時間表，目前只是中汽研等智囊機(jī)構(gòu)在進(jìn)行相關(guān)研究，《車輛法》草案的擬定工作并未正式開啟。
而正如前述多位專家介紹，過去20多年中，關(guān)于《車輛法》的呼吁與研究已經(jīng)進(jìn)行過多次。矛盾的是，不管是在政府官員還是業(yè)內(nèi)專家的介紹中，出臺《車輛法》，不僅有助于解決自主品牌困境、高能耗、污染擁堵等城市病以及交通傷亡率高等問題，還將改善汽車行業(yè)多年來的“多頭管理”弊端，由多部門分散管理變?yōu)橐徊炕痉ńy(tǒng)一管理。但《車輛法》之所以遲遲難以出臺，一個主要原因恰恰就在于汽車行業(yè)的“多頭管理”，很難平衡“多個山頭”的利益。
如何在汽車行業(yè)“多頭管理”的現(xiàn)狀下，制定并出臺一部改變這一現(xiàn)狀的《車輛法》？可期待的是腳步聲正在臨近。 
