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　　2015年初，銀監(jiān)會(huì)宣布實(shí)行監(jiān)管架構(gòu)改革，對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重新進(jìn)行職責(zé)劃分和編制調(diào)整，同時(shí)清減下放行政權(quán)力，強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管。這是銀監(jiān)會(huì)成立近12年來(lái)首次對(duì)監(jiān)管架構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整，是貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)深化金融改革、推進(jìn)依法監(jiān)管的重大決策和國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)變政府職能的要求，是著眼于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下銀行業(yè)改革發(fā)展和為民監(jiān)管而進(jìn)行的與時(shí)俱進(jìn)的重大改革。此次監(jiān)管架構(gòu)改革，必將對(duì)銀行業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

　　監(jiān)管架構(gòu)改革的核心內(nèi)容

　　一是按照監(jiān)管規(guī)則制定與執(zhí)行相分離、審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管相分離、行政事務(wù)與監(jiān)管事項(xiàng)相分離、現(xiàn)場(chǎng)檢查與監(jiān)管處罰相分離的思路，從規(guī)制監(jiān)管、功能監(jiān)管、機(jī)構(gòu)監(jiān)管、監(jiān)管支持四條線，對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重新進(jìn)行了職責(zé)劃分和編制調(diào)整。

　　二是撤銷(xiāo)兩個(gè)部門(mén)(培訓(xùn)中心、信息中心)，設(shè)立城市商業(yè)銀行監(jiān)管部，專(zhuān)司對(duì)城市商業(yè)銀行、城市信用社和民營(yíng)銀行的監(jiān)管職責(zé);設(shè)立信托監(jiān)督管理部，專(zhuān)司對(duì)信托業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)。

　　三是改造三個(gè)部門(mén)(統(tǒng)計(jì)部、銀行業(yè)案件稽查局、融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)工作部)，設(shè)立審慎規(guī)制局，牽頭非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作，統(tǒng)一負(fù)責(zé)銀行業(yè)審慎經(jīng)營(yíng)各項(xiàng)規(guī)則制定;設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)檢查局，負(fù)責(zé)全國(guó)性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)檢查;設(shè)立銀行業(yè)普惠金融工作部，牽頭推進(jìn)銀行業(yè)普惠金融工作。

　　四是按監(jiān)管職責(zé)內(nèi)容命名各機(jī)構(gòu)監(jiān)管部。銀行監(jiān)管一部為國(guó)有控股大型商業(yè)銀行監(jiān)管部;銀行監(jiān)管二部為全國(guó)股份制商業(yè)銀行監(jiān)管部;銀行監(jiān)管三部為外資銀行監(jiān)管部;銀行監(jiān)管四部為政策性銀行監(jiān)管部;合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部為農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部。

　　監(jiān)管架構(gòu)改革的核心特征

　　此次監(jiān)管架構(gòu)改革的核心是監(jiān)管轉(zhuǎn)型：轉(zhuǎn)向依法監(jiān)管，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查和事中、事后監(jiān)管，法有授權(quán)必盡責(zé);轉(zhuǎn)向分類(lèi)監(jiān)管，提高監(jiān)管的有效性和針對(duì)性;轉(zhuǎn)向?yàn)槊癖O(jiān)管，提升薄弱環(huán)節(jié)金融服務(wù)的合力;進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的底線。具體而言，本次監(jiān)管架構(gòu)改革呈現(xiàn)出以下特征。

　　一是放管結(jié)合，明確監(jiān)管權(quán)責(zé)。此次監(jiān)管架構(gòu)改革的重點(diǎn)是清減下放行政權(quán)力，明確風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主體職責(zé)。一方面，銀監(jiān)會(huì)本著風(fēng)險(xiǎn)為本、法人監(jiān)管、屬地負(fù)責(zé)的原則，進(jìn)一步明確了總會(huì)與派出機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)和權(quán)力，擴(kuò)大對(duì)地方銀監(jiān)局的授權(quán)。例如，對(duì)地方性金融機(jī)構(gòu)，銀監(jiān)會(huì)僅對(duì)法人機(jī)構(gòu)新設(shè)籌建、市場(chǎng)退出、重組改制和破產(chǎn)重整進(jìn)行審批，其他市場(chǎng)準(zhǔn)入則下放給銀監(jiān)局，使權(quán)力更加貼近機(jī)構(gòu)、貼近市場(chǎng)，有利于實(shí)現(xiàn)差異化監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。另一方面，銀監(jiān)會(huì)將建立對(duì)派出機(jī)構(gòu)履行準(zhǔn)入管理和監(jiān)管盡職情況的后評(píng)價(jià)機(jī)制，建立行政許可負(fù)面清單和問(wèn)責(zé)清單。這意味著，如果派出機(jī)構(gòu)未盡到屬地主體監(jiān)管責(zé)任，銀監(jiān)會(huì)可視情況約束或上收監(jiān)管權(quán)力，由此實(shí)現(xiàn)對(duì)派出機(jī)構(gòu)按履職能力進(jìn)行差異化授權(quán)和嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。改革后，銀監(jiān)會(huì)將分級(jí)建立“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和“約束清單”，清晰列舉銀監(jiān)會(huì)及各地方局的審批職責(zé)，推進(jìn)監(jiān)管服務(wù)網(wǎng)站建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)政務(wù)信息公開(kāi)、提高監(jiān)管透明度，以加強(qiáng)自我約束，強(qiáng)化監(jiān)管問(wèn)責(zé)。

　　二是傾斜資源，強(qiáng)化監(jiān)管主業(yè)。近年來(lái)，相比快速增長(zhǎng)的銀行業(yè)資產(chǎn)，銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管力量已逐漸顯得不足。此次改革中，銀監(jiān)會(huì)在不增加編制的情況下，將有限的機(jī)構(gòu)和人員編制向前臺(tái)監(jiān)管部門(mén)傾斜。調(diào)整后，內(nèi)設(shè)的22個(gè)部門(mén)中，監(jiān)管部門(mén)由11個(gè)增加到17個(gè)，占部門(mén)總數(shù)的77.3%。其中，監(jiān)管處室由85個(gè)增加到105個(gè)，占處室總數(shù)的77.9%。對(duì)于過(guò)去一些監(jiān)管職能不明顯的部門(mén)，如擔(dān)保部、案件稽查局、統(tǒng)計(jì)部等，均調(diào)整定位為監(jiān)管部門(mén)。通過(guò)架構(gòu)改革，在編制不增加的情況下，監(jiān)管力量在一定程度上得到增強(qiáng)。

　　三是分離職能，引入內(nèi)部制衡。此次改革堅(jiān)持監(jiān)管規(guī)則制定與執(zhí)行相分離、審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管相分離、行政事務(wù)與監(jiān)管事項(xiàng)相分離、現(xiàn)場(chǎng)檢查與監(jiān)管處罰相分離原則，進(jìn)一步優(yōu)化部門(mén)職責(zé)、劃清職能邊界，將原有集中于單一部門(mén)的權(quán)力拆分至各個(gè)部門(mén)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上引入內(nèi)部制衡和糾錯(cuò)機(jī)制，壓縮了具體監(jiān)管執(zhí)行部門(mén)對(duì)法規(guī)的詮釋空間和行政監(jiān)管人員的自由裁量空間，降低了監(jiān)管被俘獲的成本。通過(guò)改革形成規(guī)制監(jiān)管、功能監(jiān)管、機(jī)構(gòu)監(jiān)管、監(jiān)管支持四大條線，具有明顯的矩陣化特征。

　　四是分工聯(lián)動(dòng)，機(jī)構(gòu)和功能監(jiān)管并重。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，金融監(jiān)管通常都是功能監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管相互交叉，二者不可偏廢。尤其對(duì)中國(guó)而言，在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)自治能力相對(duì)不足的情況下，單憑功能監(jiān)管難以奏效，機(jī)構(gòu)監(jiān)管很有必要。此次改革在機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面體現(xiàn)出更細(xì)的專(zhuān)業(yè)化分工，如單獨(dú)設(shè)立城市商業(yè)銀行監(jiān)管部，專(zhuān)司對(duì)城市商業(yè)銀行、城市信用社和民營(yíng)銀行的監(jiān)管職責(zé)。在功能監(jiān)管方面，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化了創(chuàng)新部、消保局、信科部等功能監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，完善了功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管的分工合作，形成有效聯(lián)動(dòng)的架構(gòu)體系，有助于更好地引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)改進(jìn)金融服務(wù)質(zhì)效。

　　五是優(yōu)化流程，提升監(jiān)管專(zhuān)業(yè)化水平。此次監(jiān)管架構(gòu)改革理順了依法監(jiān)管流程，圍繞規(guī)章制度制定、日常監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰及復(fù)議等環(huán)節(jié)進(jìn)行了全流程的制度建設(shè)，旨在提升銀監(jiān)會(huì)的依法行政和依法履職能力。例如，將原本分散在各部門(mén)的現(xiàn)場(chǎng)檢查力量加以整合，設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)檢查局，有利于發(fā)揮現(xiàn)場(chǎng)檢查的規(guī)模效應(yīng);強(qiáng)化法規(guī)部在監(jiān)管法律法規(guī)起草制定和審查過(guò)程中的職能。改革后的監(jiān)管架構(gòu)將突出監(jiān)管的權(quán)威性和專(zhuān)業(yè)性，進(jìn)一步提升監(jiān)管執(zhí)法水平，規(guī)范行政處罰行為，加大違法懲戒力度，增強(qiáng)監(jiān)管威懾力。

　　改革必將對(duì)銀行業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響

　　銀監(jiān)會(huì)此次監(jiān)管架構(gòu)改革將對(duì)銀行業(yè)、金融市場(chǎng)以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的積極影響，集中體現(xiàn)在以下方面。

　　一是為金融創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造更加廣闊的空間。以往銀行業(yè)一有創(chuàng)新，監(jiān)管部門(mén)首先想到的是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，馬上會(huì)出臺(tái)針對(duì)性的規(guī)章制度加以約束和限制。此次監(jiān)管架構(gòu)改革則在強(qiáng)化監(jiān)管的同時(shí)，為創(chuàng)新預(yù)留出更加廣闊的市場(chǎng)空間。例如，對(duì)于地方性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的放權(quán)將使權(quán)力更加貼近機(jī)構(gòu)、貼近市場(chǎng)，有利于地方金融的創(chuàng)新。除此之外，銀監(jiān)會(huì)在金融產(chǎn)品審批方面也不斷簡(jiǎn)政放權(quán)，將資產(chǎn)證券化等金融產(chǎn)品的發(fā)行由審批制改為備案制，只管業(yè)務(wù)范圍，不管具體產(chǎn)品，為市場(chǎng)主體“松綁”。這些變化充分體現(xiàn)了轉(zhuǎn)變政府職能、理清政府與市場(chǎng)邊界的改革思路，有助于進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)的創(chuàng)新活力。

　　二是推動(dòng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展普惠金融。在20國(guó)集團(tuán)(G20)推動(dòng)構(gòu)建全球?qū)用嫫栈萁鹑诘拇蟓h(huán)境下，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中首次專(zhuān)門(mén)提出制定普惠金融發(fā)展規(guī)劃。此次普惠金融部的成立是改革的一大亮點(diǎn)，符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的要求。具體而言，將P2P網(wǎng)貸等創(chuàng)新業(yè)務(wù)和“三農(nóng)”、小微企業(yè)等政策重點(diǎn)支持領(lǐng)域劃歸普惠金融部，加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管，引導(dǎo)銀行業(yè)在小微、“三農(nóng)”等薄弱環(huán)節(jié)提供更好的服務(wù)，體現(xiàn)了監(jiān)管支持創(chuàng)新金融、弱勢(shì)金融和為民監(jiān)管的改革思路，有助于普惠金融工作的全面、系統(tǒng)推進(jìn)。預(yù)計(jì)該部門(mén)在2015年將會(huì)出臺(tái)多項(xiàng)政策，包括為P2P、小額貸款、融資性擔(dān)保制定全國(guó)統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)則，規(guī)范行業(yè)發(fā)展。

　　三是推動(dòng)信托業(yè)規(guī)范發(fā)展。截至2015年1季度末，信托業(yè)管理的信托資產(chǎn)規(guī)模再創(chuàng)新高，余額達(dá)到14.41萬(wàn)億元，成為僅次于銀行業(yè)的第二大金融子行業(yè)。隨著信托業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的持續(xù)攀升，其監(jiān)管的難度也不斷加大。原來(lái)由非銀部下屬的幾個(gè)處監(jiān)管，監(jiān)管力量明顯不足，可能存在監(jiān)管真空地帶。此次改革單設(shè)了信托監(jiān)督管理部，未來(lái)對(duì)信托業(yè)的監(jiān)管將會(huì)強(qiáng)化。從銀監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)在2014年信托業(yè)年會(huì)上的講話中可以看出，未來(lái)將有一系列關(guān)于信托行業(yè)的法規(guī)文件出臺(tái)，包括信托公司盡責(zé)指引、信托公司經(jīng)紀(jì)責(zé)任指引、信托分賬核算指引、信托公司分類(lèi)評(píng)級(jí)制度、信托資產(chǎn)減值辦法等，對(duì)信托業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展必將產(chǎn)生積極影響。

　　四是促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)入有序成長(zhǎng)時(shí)代。近年來(lái)，以P2P為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展勢(shì)頭迅猛，但無(wú)部門(mén)監(jiān)管、無(wú)準(zhǔn)入門(mén)檻、無(wú)行業(yè)規(guī)則的“三無(wú)”狀態(tài)卻是互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的真實(shí)寫(xiě)照。伴隨著市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大和問(wèn)題平臺(tái)的浮現(xiàn)，有關(guān)P2P監(jiān)管的呼聲日漸高漲。此次監(jiān)管架構(gòu)改革，銀監(jiān)會(huì)主動(dòng)適應(yīng)行業(yè)發(fā)展新趨勢(shì)，首次將互聯(lián)網(wǎng)金融納入普惠金融領(lǐng)域監(jiān)管，未來(lái)也必將會(huì)制定并完善針對(duì)性的制度規(guī)范。7月18日，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等十部委發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，正是監(jiān)管引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)金融走上正確發(fā)展軌道的制度之一?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》采取扶植和規(guī)范并舉的方針，促使互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)一步健康發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)金融野蠻生長(zhǎng)的狀況將會(huì)在很大程度上得到抑制和規(guī)范。(作者：交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平，來(lái)源：《中國(guó)農(nóng)村金融》2015年第15期)