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隨著國務院日前印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），“兩權(quán)”抵押貸款試點工作邁出了新的一步。

這份《指導意見》指出，試點主要圍繞以下五方面穩(wěn)步推進：一是賦予“兩權(quán)”抵押融資功能，盤活農(nóng)民土地用益物權(quán)的財產(chǎn)屬性，二是推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新，三是建立抵押物處置機制，四是完善配套措施，五是加大扶持和協(xié)調(diào)配合力度，在貨幣政策、監(jiān)管政策、保險保障等方面，加大扶持和協(xié)調(diào)配合力度。

業(yè)內(nèi)普遍認為此舉將極大促進農(nóng)村土地和金融改革創(chuàng)新。困擾“兩權(quán)”抵押貸款發(fā)展的各種難題，從此得到緩解了嗎？

我國推行“兩權(quán)”抵押貸款已經(jīng)有些年頭，為何在這個時間點國務院要出臺這份《指導意見》呢？

央行對此作出的解釋是：“各地‘兩權(quán)’抵押貸款業(yè)務標準不一、做法不同，缺乏完善的法律法規(guī)及制度保障，需要通過改革試點逐步完善?！?/span>那么，這就是問題所在了。

正如央行所說，實際上“兩權(quán)”抵押貸款試點推行多年以來，進展緩慢。

據(jù)《農(nóng)村金融時報》記者了解，以中部某地級市為例，該市人民銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前全市已初步建立了市、縣、鄉(xiāng)三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務體系，搭建了交易平臺，建立了土地流轉(zhuǎn)價格協(xié)調(diào)機制、利益聯(lián)結(jié)機制和糾紛調(diào)解機制，推動了土地依法、自愿、有償?shù)叵蚪?jīng)營主體流轉(zhuǎn)，促進了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。目前全市建立縣級土地流轉(zhuǎn)平臺6個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)平臺74個，村級流轉(zhuǎn)平臺930個，建立縣級仲裁委員會10個，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)糾紛調(diào)解組織87個。該市在2014年末有家庭承包經(jīng)營耕地面積356.29萬畝，實際流轉(zhuǎn)土地65.53萬畝，占18.39%。

不過，由于流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營主體較多，信貸支持覆蓋面就相對較低。農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營主體主要是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶“四類”新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年末，該市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)達1372家，獲得信貸支持的382家，占比27.8%；農(nóng)民合作社4778家，獲得信貸支持的836家，占比17.5%；家庭農(nóng)場928家，獲得信貸支持的273家，占比29.4%；各類專業(yè)大戶已達到5050個，獲得信貸支持的1113家，占比22%。很多經(jīng)營流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體未能得到銀行信貸支持，“融資難”問題普遍存在。

“事實上，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在多數(shù)地方只有象征性突破?！痹撌幸晃蝗嗣胥y行內(nèi)部人士對記者表示。截至2015年3月，該市對企業(yè)發(fā)放流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款3筆，向個人發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款3筆，合計金額60萬元。全市涉及土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、專業(yè)大戶貸款余額15億元，其中抵押擔保貸款余額10.5億元，但以土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)為抵押的貸款僅2030萬元，占比僅1.9%?？梢姡鬓D(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)作為抵押品目前難被銀行認同。“其實我們也希望上級能有一個規(guī)范的指導，也讓我們在開展工作時有所依靠?！鄙鲜鋈嗣胥y行內(nèi)部人士說。

同樣，在山東濰坊，“兩權(quán)”抵押貸款的推行也遇到了困難。濰坊農(nóng)商銀行農(nóng)村業(yè)務部主任郎豐奎告訴記者：“限制‘兩權(quán)’抵押貸款發(fā)放的主要原因，依然是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的頒證問題，目前大部分農(nóng)民還沒有拿到這個證書。”

據(jù)郎豐奎介紹，自開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款后，區(qū)域內(nèi)客戶的需求逐步增加，主要用來追加授信。截至8月25日，該行已發(fā)放71筆貸款，金額2714萬元，相比4月初，增加了54筆，金額增加1614萬元。由于貸款還沒有到期，目前沒有出現(xiàn)抵押處置問題。但這與農(nóng)民的需求相比，并不是一筆大數(shù)目。

當然，也有發(fā)展較好的地區(qū)。在吉林，農(nóng)行吉林省分行就成功發(fā)放了目前全國單筆金額最大的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。據(jù)悉，該分行自2014年6月開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點以來，已在全省32個縣開辦了土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務，累計發(fā)放“農(nóng)地貸”866筆，金額2.8億元。“吉林三證分離實施的早，確權(quán)也快，所以我們目前還沒有碰到太大的困難?！痹摲中修k公室黃英姿告訴記者。

不過，廣州市社科院經(jīng)濟學研究員史嘯虎認為：“若是想要繼續(xù)擴大‘兩權(quán)’抵押貸款惠農(nóng)覆蓋范圍，完善配套措施，提供基礎支撐，是所有下一步的前提所在。確權(quán)后才會有后續(xù)的發(fā)展?！?/span>

那么，國務院選擇在這個時候出臺《指導意見》，正表明了堅決推行“兩權(quán)”抵押貸款試點的決心。

一位業(yè)內(nèi)專家認為，《指導意見》出臺，說明時機已成熟。《指導意見》賦予金融機構(gòu)的創(chuàng)新合法化，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需求與正規(guī)金融機構(gòu)實現(xiàn)對接。對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是鼓勵資金進入到農(nóng)業(yè)領域；允許農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)抵押，賦予宅基地和城市商業(yè)住宅擁有相同的可抵押權(quán)益，為農(nóng)民享用金融資源開辟了一個渠道?！懊鞔_規(guī)定后讓金融機構(gòu)有據(jù)可依地開展工作?！痹搶＜艺f。

早在幾年前，一位在人民銀行某中部支行信貸科的工作人員就與記者分享過他的觀點：“農(nóng)村土地抵押貸款等是缺乏法律制度保障，從而制約了金融機構(gòu)信貸進入。而不健全的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場制約了金融機構(gòu)抵押物實際處置能力?！?/span>

他認為，目前有貸款意愿的農(nóng)戶持有的土地基本都屬于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，使金融機構(gòu)在辦理抵押貸款過程中面臨法律性障礙，制約了金融機構(gòu)信貸的進入，直接影響了村鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)經(jīng)營的資金需求，同時也導致銀行以土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)作抵押的債權(quán)變現(xiàn)難度極大。為使農(nóng)地抵押貸款更具現(xiàn)實意義，他建議，應明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)用以抵押貸款，把農(nóng)民土地承包權(quán)益具體化、法制化，賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，確?，F(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，為農(nóng)地金融制度奠定法律保障。

除了法律和配套措施的限制，史嘯虎告訴記者，建立抵押物處置機制也會是一個艱巨的任務。“現(xiàn)如今農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款都是由政府出面擔保，銀行才敢貸款。但隨著試點慢慢增多擴大，政府有可能會出現(xiàn)負債增長的可能。但如果讓銀行機構(gòu)在貸款逾期后自己來處置這些抵押物，也可能會有另外一種負作用。實際上，拿種糧食的土地來說，若銀行最終要將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去來減少損失，那么這部分土地在轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)之后為了保障收益，它們的新‘主人’有很大可能會拿來種植經(jīng)濟作物等，而這一旦試點擴大，將嚴重的影響糧食種植、沖擊國家糧食安全生產(chǎn)。這樣的舉措是有局限性的。”史嘯虎講出了他的擔憂。因此，他表示，需要多方機構(gòu)來協(xié)調(diào)，把握好一個度，制定出適合發(fā)展需求的抵押物處置機制。

在這方面，農(nóng)行吉林省分行表示他們已經(jīng)制定了相關(guān)的抵押物處置機制，不過暫時還不方便向記者透露具體內(nèi)容。一位接近央行的人士向記者闡述了他的想法。他認為可以通過以下幾方面來降低風險：一是建立信貸風險補償基金。建議地方政府要為流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款創(chuàng)造條件，設立專項信貸風險補償基金，按一定比例承擔貸款損失，分擔信貸風險。二是建立叫停機制。對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款進行專項監(jiān)測，當不良貸款比例超過3%時應暫停此類貸款發(fā)放，待風險化解后再恢復發(fā)放，使信貸風險處于可控狀態(tài)。三是建立組合抵押機制。即以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)為主抵押品，同時對地上附著物及其它財產(chǎn)設置抵押，既提高抵押貸款數(shù)量以更好滿足借款人信貸需求，又增加貸款安全的保障程度。

而在加大扶持和協(xié)調(diào)配合力度方面，據(jù)上述接近央行的人士透露，在《指導意見》出臺后，央行會有相應的政策措施出臺，一套較為完善的頂層設計呼之欲出。而人民銀行的基層分支機構(gòu)將會在具體政策措施出臺后迅速做出反應。他表示：“工作停滯不前，我們也在期待新政策的到來。農(nóng)戶、機構(gòu)盼指導，《指導意見》從宏觀出發(fā)，對各金融機構(gòu)都有很大的鼓勵作用。但具體細節(jié)仍需各方面制定出更為詳細的內(nèi)容，協(xié)作落實，經(jīng)過一個運用推廣的過程，最終為農(nóng)民謀利。”

對此，業(yè)內(nèi)寄予了一定的期待。