“兩個(gè)辦法”的出臺(tái)有利于有效盤活試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村資源，為農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)地金融相關(guān)產(chǎn)品、開拓農(nóng)村市場提供了機(jī)遇
日前，人民銀行會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》(以下簡稱“兩個(gè)辦法”)，從貸款對象、貸款管理、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、配套支持措施、試點(diǎn)監(jiān)測評估等多方面，對金融機(jī)構(gòu)、試點(diǎn)地區(qū)和相關(guān)部門推進(jìn)落實(shí)“兩權(quán)”(農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán))抵押貸款試點(diǎn)明確了政策要求。
土地是重要的生產(chǎn)要素，農(nóng)民住房是農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)?！皟蓚€(gè)辦法”的出臺(tái)，進(jìn)一步完善了農(nóng)地金融制度頂層設(shè)計(jì)，有利于降低農(nóng)民貸款門檻，有效盤活試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村資源，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)?；?jīng)營的資金投入。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，在“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)的具體實(shí)踐中，應(yīng)進(jìn)一步完善抵押物處置機(jī)制，為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗(yàn)。
“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)推開有積極意義
“兩個(gè)辦法”的出臺(tái)有著清晰的政策背景。為全面貫徹黨的十八大和十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)精神，賦予農(nóng)民對承包土地的用益物權(quán)，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道，2015年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，明確了開展“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)的原則和試點(diǎn)的五項(xiàng)主要內(nèi)容，“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)正式啟動(dòng)。
根據(jù)前期各省政府的申報(bào)，由央行會(huì)同中央農(nóng)辦等11個(gè)部門組成的指導(dǎo)小組審定，北京市大興區(qū)等232個(gè)縣(市、區(qū))獲準(zhǔn)試點(diǎn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，天津市薊縣等59個(gè)縣(市、區(qū))獲準(zhǔn)試點(diǎn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款。2016年中央一號文件提出，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。此次“兩個(gè)辦法”出臺(tái)，明確了細(xì)化的操作規(guī)范，是《指導(dǎo)意見》的進(jìn)一步落實(shí)，意味著“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)進(jìn)入實(shí)際操作階段。
事實(shí)上，近年來，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)圍繞農(nóng)村土地制度改革開展了大量的金融創(chuàng)新，特別是基于農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的融資服務(wù)非?；钴S。在農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)方面，基本做法是抵押人將自有或者第三方擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)直接抵押給金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款。在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)方面，對宅基地使用權(quán)的處理是核心。近年來，出現(xiàn)了宅基地使用權(quán)縣域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的溫州實(shí)踐和變更宅基地土地權(quán)屬性質(zhì)的成都實(shí)踐。溫州農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)走在全國的前列。
此次出臺(tái)的“兩個(gè)辦法”，明確了“兩權(quán)”抵押貸款的具體操作，為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展相關(guān)業(yè)務(wù)提供了規(guī)范的模版，可以說是農(nóng)地金融制度頂層設(shè)計(jì)的進(jìn)一步完善, 對于降低農(nóng)民貸款門檻、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、有效盤活農(nóng)村資源、深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新、落實(shí)中央精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略有著重要意義和積極作用。
“兩個(gè)辦法”強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)民的合法權(quán)益和風(fēng)控
“兩個(gè)辦法”均設(shè)定了“紅線” 和底線，要求依法穩(wěn)妥規(guī)范推進(jìn)試點(diǎn)，把保障農(nóng)民的合法權(quán)益放在第一位?！掇r(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》要求堅(jiān)持不改變公有制性質(zhì)、不突破耕地“紅線”、不層層下達(dá)規(guī)模指標(biāo)，用于抵押的承包土地沒有權(quán)屬爭議，且不能超過農(nóng)民承包土地的剩余年限?！掇r(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》明確借款人要有其他長期穩(wěn)定居住場所，并獲得集體經(jīng)濟(jì)組織書面同意，金融機(jī)構(gòu)處置抵押物時(shí)要采取多種方式，并保證農(nóng)民基本居住權(quán)。
對于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，“兩個(gè)辦法”均強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)貸款風(fēng)險(xiǎn)控制。要求借款人獲得的“兩權(quán)”抵押貸款應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等貸款人認(rèn)可的合法用途。
同時(shí)，“兩個(gè)辦法”明確了對抵押物的處置方式。對于農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款，規(guī)定行使抵押權(quán)時(shí)，貸款人可依法采取貸款重組、按序清償、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、交易平臺(tái)掛牌再流轉(zhuǎn)等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應(yīng)由貸款人優(yōu)先受償;對于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，貸款人應(yīng)結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)實(shí)際情況，配合試點(diǎn)地區(qū)政府在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下，通過貸款重組、按序清償、房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應(yīng)由貸款人優(yōu)先受償。
此外，“兩個(gè)辦法”均鼓勵(lì)地方政府部門通過貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、擔(dān)保公司擔(dān)保等多種方式，建立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償及緩釋機(jī)制，保證試點(diǎn)平穩(wěn)運(yùn)行;加快完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)民住房保險(xiǎn)政策，通過探索開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等多種方式，為借款人提供增信支持。
抵押物處置機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步完善
目前，業(yè)內(nèi)人士對 “兩個(gè)辦法”的出臺(tái)持歡迎態(tài)度?！胺砰_兩權(quán)抵押，有利于農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。”在3月24日召開的銀行業(yè)例行新聞發(fā)布會(huì)上，新疆銀監(jiān)局局長王俊壽表示，兩權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)可以說是“千呼萬喚始出來”，尤其新疆地區(qū)以農(nóng)村和牧區(qū)為主，對“兩權(quán)”抵押需求更為迫切。
值得關(guān)注的是，2015年12月召開的第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議決定：授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定;在天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。上述調(diào)整在2017年12月31日前試行。這意味著，在一定程度上，“兩權(quán)”抵押貸款在全國試點(diǎn)縣(市、區(qū))內(nèi)掃除了法律障礙。
實(shí)踐中，雖然農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)的處置在一些地區(qū)已取得了一些經(jīng)驗(yàn)，但總體上，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)處置變現(xiàn)的難度較大。事實(shí)上，《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第十二條規(guī)定，變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。
“在農(nóng)村文化、農(nóng)民習(xí)慣等因素的影響下，農(nóng)民住房抵押后，即使農(nóng)民還不起貸款，銀行起訴，農(nóng)民住房也難以有人接手，很難變現(xiàn)，進(jìn)而影響金融機(jī)構(gòu)放貸的積極性?！卑不帐娉寝r(nóng)商行相關(guān)人士表示。
王俊壽認(rèn)為，比如產(chǎn)權(quán)登記確權(quán)、第三方評估、抵押物拍賣變現(xiàn)以及集體產(chǎn)權(quán)切割等問題，都需要有整體的安排。
從總體上看，“兩個(gè)辦法”的出臺(tái)為農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)地金融相關(guān)產(chǎn)品、開拓農(nóng)村市場提供了機(jī)遇，在“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)的集體實(shí)踐中，還應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、評估、處置的專業(yè)化服務(wù)機(jī)制，以消除銀行的后顧之憂。 (作者：《中國農(nóng)村金融》記者李曉海，來源：《中國農(nóng)村金融》2016年第8期)
