摘 要：以嘉興模式和無錫模式為案例, 分析了兩種土地流轉模式的制度設計及實踐, 認為二者都是在城市化背景下為突破土地制約瓶頸而進行的農村土地流轉的創(chuàng)新嘗試;這兩種模式均取得了一定的成效, 但也都面臨著一些待破解的問題。
改革開放以來, 隨著我國城市化的快速推進, 我國各級城市的規(guī)模不斷擴大, 建設用地需求量與日俱增, 城市建設用地的供求矛盾越來越突出。在城市建設用地緊張的情況下, 農村建設用地流轉就成為解決城市化用地需求和支持地方經濟發(fā)展的重要途徑。在此背景下, 國家出臺了推進土地流轉的相關政策, 在國家相關政策的框架內, 各地進行了農村土地流轉的探索。自2005年下半年開始, 天津市率先試點了以“宅基地換房”的方式實施土地流轉, 其后重慶、北京、廣東、成都、嘉興、無錫也開始試行不同的土地流轉模式。本文以嘉興“兩分兩換”、無錫“雙置換”模式為典型案例, 分析該兩模式的特點、優(yōu)劣以及效果, 以期找到有益的啟示與借鑒。
2008年4月, 嘉興被批準為浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試點區(qū)。同年5月, 嘉興市推行了農地流轉的“兩分兩換”工程, 啟動實施了以優(yōu)化土地使用制度為核心, 包括就業(yè)、社會保障、戶籍制度、新居民管理、涉農體制、村鎮(zhèn)建設、金融體系、公共服務、規(guī)劃統(tǒng)籌等改革的“十改聯(lián)動”工程, 率先在全國開展了“兩分兩換”的土地使用制度改革。
“兩分”指的是宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開, 即農民的宅基地和承包地可以分別處置?！皟蓳Q”是以土地承包經營權換股、換租、增保障, 推進集約經營, 轉變農業(yè)生產經營方式;以宅基地換錢換房換地方, 推進集中居住, 轉變農民生活方式。嘉興市希望利用“兩分兩換”優(yōu)化土地資源, 實現(xiàn)“五化”目標, 即推進農業(yè)經營規(guī)?；? 加快發(fā)展農業(yè)產業(yè)化;推進建設用地節(jié)約集約化, 加快優(yōu)化城鄉(xiāng)土地空間布局;推進農民市民化, 加快產業(yè)轉型升級;推進居住社區(qū)化, 加快提高農民生產生活條件;推進農民收入多元化, 加快建立農民增收長效機制。
嘉興市“兩分兩換”改革的總體目標是, 力爭通過5年的努力, 使全市三分之一的農民實現(xiàn)向城市、新市鎮(zhèn)和中心村集聚, 以各種形式流轉土地面積100萬畝以上, 使50%左右的農田實現(xiàn)規(guī)模集約經營;建成一批規(guī)模大、水平高、效益好的現(xiàn)代農業(yè)園區(qū), 一批相對集聚、公共服務配套完善的農村新社區(qū)和一批具有小城市功能的現(xiàn)代新市鎮(zhèn)。
在用土地承包經營權置換社會保障方面, 嘉興采取了兩種方式。第一種方式是對轉包、轉租承包地的農戶, 以年租金形式將承包地等返租給村集體經濟組織經營;流轉期限在10年以上的, 按照城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險中城鎮(zhèn)居民的繳費標準和待遇置換社會保障。第二種方式是對愿意永久放棄土地承包經營權的農戶, 政府參照被征地農民補償辦法辦理社會保障;對已經進城工作并參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險但仍有承包地的農戶, 按照置換社會保障的補償標準, 以一次性貨幣補償的方式換取其土地承包經營權。對土地承包經營權全部流轉的農民, 每人每月還可享受生活補助并有遞增機制。此外, 參與流轉土地的農民享受城鎮(zhèn)居民的就業(yè)政策、失業(yè)保險和免費的就業(yè)培訓。
在宅基地置換方面, 主要的目的是引導農民進行城鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃, 實現(xiàn)集中居住。宅基地置換有三種方式:一是農戶將原宅基地作價領取貨幣補償后, 到城鎮(zhèn)購置商品房;二是搬遷到安置區(qū)置換搬遷安置房, 對有產業(yè)用房的農戶, 可部分或全部到產業(yè)功能區(qū)置換標準產業(yè)用房;三是宅基地異地置換, 對于距離城鎮(zhèn)較遠的農戶, 可選擇在規(guī)劃的農村新社區(qū)或中心村范圍內, 由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一提供標準圖紙, 由農民自建聯(lián)排房。
嘉興模式的具體實施過程分為以下幾個階段。首先, 由試點鎮(zhèn)政府出資成立投資開發(fā)公司作為“兩分兩換”模式的實施主體和投融資主體, 負責農村型社區(qū)的建設開發(fā)、融資、土地復墾及整理等工作。投資開發(fā)公司在政策允許的范圍內向省政府申請建設用地指標以安置搬遷農民, 并以未來新增建設用地指標的收益為擔保向銀行融資以獲得首期搬遷資金。其次, 在農民自愿的基礎上靈活地實施“兩分兩換”模式, 宅基地和房屋可以置換自建排屋、貨幣補償或者有產權證的公寓房;承包地的流轉方式可以是自主轉租或通過經濟合作社長租給投資公司。第三, 土地置換完成后, 置換出的宅基地由投資公司進行復耕, 并以節(jié)約的耕地換取等比例或略有折扣的建設用地指標, 對于承包地則由投資公司代表政府統(tǒng)一招商, 出租給大型農業(yè)企業(yè)[1]。農民宅基地復耕以后, 換取的用地指標三分之一用于農民拆遷安置房的建設;三分之一用于工業(yè)開發(fā)區(qū)建設, 解決農民搬遷以后的就業(yè)問題;三分之一用于房地產開發(fā), 房地產的開發(fā)所得用于公共服務配套和農民拆遷安置房的建設成本支出。
第一, 實現(xiàn)了農民向城鎮(zhèn)居民的身份轉換, 實現(xiàn)了農村新社區(qū)的整體規(guī)劃, 節(jié)約了農村公共設施的投入成本。第二, 使農村建設用地的節(jié)約集約水平有了較大提高, 通過宅基地置換, 試點單位的土地節(jié)約率都在50%以上, 節(jié)約出來的土地, 為嘉興市發(fā)展工業(yè)化、城市化開拓了空間。第三, 有利于提升農業(yè)規(guī)模經營的水平, 至2010年8月底, 嘉興在597.48平方公里的試點區(qū)域內, 已簽約換房 (或搬遷) 的農戶已達到18697戶, 完成農房拆遷14644戶, 流轉土地達9萬畝[2], 促進了農業(yè)的規(guī)?；⒓s化和現(xiàn)代化經營水平。第四, 保證了嘉興市建設占用耕地的占補平衡。根據建設占用耕地“占一補一”的政策, 通過“兩分兩換”, 嘉興市自2008年以來共立項建設用地復墾項目125個, 復墾面積8670畝 (其中宅基地7650畝) , 新增耕地面積8520畝;立項土地開發(fā)項目81個, 開發(fā)面積12495畝, 新增耕地面積11415畝[3], 有效緩解了嘉興建設用地的緊張局面。第五, 農民的收入得到了增加。通過宅基地換得的商品房, 可以作為資產上市交易;通過土地承包經營權流轉, 農民可以獲得固定的租金、股金及社會保障等收益。第六, 農民可以在基礎設施、公共醫(yī)療、社會保障、公共教育和就業(yè)培訓等公共服務方面, 享受城鎮(zhèn)居民的待遇。
“兩置換一轉化”即以農民的農村住宅置換城鎮(zhèn)住房, 以土地承包經營權置換社會保障, 從而使農民身份轉化為城鎮(zhèn)居民身份的土地流轉模式。
“兩置換一轉化”的實施嚴格遵守農民自愿的原則, 由村民自愿登記、公開討論, 經80%以上村民同意后由村民代表大會形成決議, 并須將決議上報鎮(zhèn)政府、街道辦事處。經鎮(zhèn) (街道) 初審、區(qū)“兩置換一轉換”工作領導小組成員單位聯(lián)審后, 由村委與符合條件的農戶簽訂《進入城鎮(zhèn) (集中居住區(qū)) 農民退出宅基地使用權協(xié)議》。之后, “兩置換一轉換”正式啟動, 農民的住宅置換、社保置換與身份轉化同步進行。
2002年, 無錫市開始推行“三集中”, 即工業(yè)向園區(qū)集中, 農業(yè)向規(guī)模集中, 農民向城鎮(zhèn)集中。2006年, 無錫市開始實施“土地換社?！惫こ?。2009年3月, 無錫市出臺了《關于加快推進農村改革發(fā)展重點實施十大強農惠農工程的決定》, 提出實施萬頃良田整理建設與“兩置換一轉化”試點等十大工程, 決定在無錫市的錫山區(qū)與惠山區(qū)、江陰市、宜興市開展“雙置換”的試點工作。2009年上半年, 惠山區(qū)確定堰橋、長安、錢橋等3個街道先行試點, 江陰市確定澄江1個街道和周西等4個村為試點地區(qū), 宜興市確定丁蜀、官林、新街和屺亭等4個鎮(zhèn) (街道) 先行探索“兩置換一轉化”。
2010年5月, 無錫市出臺了《關于組織實施農村住宅置換安置房農村土地承包經營權置換城鎮(zhèn)社會保障工作的指導意見》, 該《意見》設想用5-10年的時間, 積極穩(wěn)妥地完成“雙置換”工作。以此為標志, “兩置換一轉化”工程在無錫全面鋪開。截至2011年9月底, 無錫市農村通過“兩置換一轉化”工程, 以承包地經營權置換社會保障79195人, 置換承包地面積39979畝, 置換農村住宅37249戶, 騰退出宅基地面積17219畝, 超額完成了年度目標任務。
無錫市的“雙置換”工作取得了明顯的成效:村莊實現(xiàn)了大搬遷, 農民的居住集中度有了大幅度提高;惠山區(qū)從2009年實施“雙置換”試點以來, 到2010年5月, 全區(qū)共完成村莊搬遷71個, 搬遷面積67萬平方米, 其中搬遷農業(yè)區(qū)村莊20個, 搬遷面積15.8萬平方米[4];通過土地換社保, 大量農民變成市民, 并享受與市民同等的社會保障待遇;土地置換推動了農村土地流轉, 通過土地整理, 耕地和建設用地都有所增加, 為工業(yè)園區(qū)的發(fā)展、農業(yè)規(guī)模經營提供了有利條件, 并為無錫的經濟發(fā)展“緊縮”出了寶貴的土地資源。
嘉興模式和無錫模式都是在當地政府主導下實施的土地承包經營權和農村宅基地使用權流轉的新嘗試, 兩種模式在很多方面具有相似性。
首先, 在土地流轉模式實施的背景方面, 嘉興和無錫分別推行的“兩分兩換”和“兩置換一轉化”模式, 既是推進城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的需要, 也是破解發(fā)展中的“土地瓶頸”的需要。一方面, 兩個城市的農村居住布局均較分散, 宅基地挖掘潛力大;另一方面, 隨著城市建設規(guī)模的不斷擴大, 建設用地需求量劇增, 而保護耕地的形勢又十分嚴峻。另一個相同點是, 這兩個城市的經濟都較為發(fā)達, 都具有較為雄厚的財力, 這使得其有財力來支持農村土地的流轉。
嘉興模式和無錫模式都是農村土地制度創(chuàng)新的一種嘗試, 兩種模式都是在堅持不減少耕地的原則下, 通過宅基地置換復墾后, 采取城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的做法, 確保耕地的占補平衡。兩種模式的主導思想都是一致的, 都是為了引導農民按照城鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃, 逐步向城市和新市鎮(zhèn)集聚, 實現(xiàn)集中居住, 進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
就土地承包權所置換的社會保障而言, 嘉興模式和無錫模式基本上都是參照了城鎮(zhèn)居民的待遇, 確保農民進入城市后享有與城鎮(zhèn)居民在職業(yè)培訓、就業(yè)服務、醫(yī)療保障和教育等方面的同等待遇。嘉興模式和無錫模式都規(guī)定, 農民以自愿方式參加土地置換, 不涉及土地產權性質的改變, 即土地置換后, 不改變土地的所有權性質和用途, 承包地與宅基地的所有權依然歸農村集體經濟組織所有。承包地流轉產生的大部分收益以股金、租金、農民社會保障等形式給付農民。置換后, 土地承包經營權由當地街道辦或鎮(zhèn)政府集中掌管, 由其統(tǒng)一選擇承租方承租, 承租方須按照相關規(guī)定在不變更土地用途的前提下, 支付土地租金。需要特別指出的是, 嘉興模式和無錫模式均包括戶籍制度、子女教育、就業(yè)、社會保障和社區(qū)管理等多項配套政策。
嘉興的“兩分兩換”模式的最大特點, 就是把宅基地和承包地做了區(qū)分, 即宅基地和承包地可以分別處置, 農民可以自主選擇保留或者置換, 這種模式保持了兩種置換之間的獨立性。而無錫模式的宅基地和承包地是結合在一起的, 宅基地置換與承包地置換之間沒有獨立性, 置換過程中必須一并處置。農民對安置房條件的滿意程度很容易影響農民參加以宅基地置換社會保障的意愿。在無錫模式中, 參加置換的農民失去了土地, 而在嘉興模式中, 農民還可以繼續(xù)在原有土地上耕種。
正是基于宅基地置換和承包地置換的分開, 嘉興模式相比無錫模式更為靈活。嘉興在不同的試點地區(qū), 基本形成了三種根據實際可靈活應用的模式:主、副中心城區(qū)和開發(fā)區(qū)內以公寓式安置為主;新市鎮(zhèn)內以公寓式和聯(lián)排房安置為主;以中心村為聚集點的城鄉(xiāng)一體新社區(qū)則以聯(lián)排房安置為主。[5]
在宅基地置換的具體實施中, 相較于無錫模式中農戶只能選擇安置房或者貨幣補償, 嘉興模式中農民的安置房可以是統(tǒng)一規(guī)劃的公寓房, 也可以是農戶的自建聯(lián)排別墅, 農民既可以在村內、鎮(zhèn)內置換, 也可以跨鎮(zhèn)及進城置換。在置換面積的測算上, 兩種模式也存在差異。無錫模式是以“拆一補一”為原則, 按原住宅拆遷建筑面積, 給予相應的貨幣補償。原房屋面積在200平方米以內的, 按照1∶1的原則進行安置;原房屋面積大于200平方米的, 按實際超出面積的50%折算增加產權調換面積, 但每戶實際安置面積≤250平方米。而嘉興模式原則上則不搞舊房評估補償, 不搞“拆一還一”, 而是以“家庭人口數”和人均補償面積為補償標準。例如嘉興市七星鎮(zhèn)規(guī)定, 可置換城鎮(zhèn)住房的標準為按政策認定人口每人40平方米建筑面積的基礎上, 每戶再加60平方米, 但戶內5人以上 (含5人) 可置換的城鎮(zhèn)住房建筑面積不得突破260平方米;四代同堂且人口在6人 (含6人) 的, 最多可置換300平方米;政府按成本價1600元/平方米提供安置房, 超出部分按照1000元/平方米置換。
在承包地置換上, 嘉興模式對流轉年限做了規(guī)定, 土地流轉年限在10年以上的農民可參加城鎮(zhèn)社會保障, 而無錫模式則沒有此項規(guī)定。相比無錫“雙置換”模式, 嘉興模式涉及面更廣, 啟動資金規(guī)模更大, 融資存在一定的困難。
嘉興模式和無錫模式都是在城市化背景下為突破土地制約瓶頸而進行的農村土地流轉制度創(chuàng)新。目前, 雖然兩種模式都取得了一定的成效, 但其也面臨著一些問題。
第一, 要讓全部農戶自愿參加置換還比較困難, 已置換的部分農民存在著就業(yè)難、生活無保障的狀況。嘉興模式和無錫模式都強調農民自愿的原則, 但一些農民由于收入來源、社保、房價等問題不愿意置換, 如果他們選擇暫不流轉土地, 勢必會影響土地的流轉進程和土地的集約經營規(guī)劃。一些地方政府為了“顧全大局”, 在實踐中采取種種為難不簽約農戶的行為, 使之被迫同意置換搬遷。但是, 土地置換后, 大量農民失去賴以生存的土地, 雖然一部分農戶可以到承包土地的農業(yè)開發(fā)公司工作, 一部分可以通過政府的就業(yè)培訓實現(xiàn)再就業(yè), 但年齡偏大、文化素質較低、缺乏勞動技能的農民, 其就業(yè)仍存在困難。
第二, 存在著與第三輪土地承包如何銜接的問題。依據《農村土地承包法》, 耕地的承包期為30年。本輪土地承包調整始于1998年, 止于2028年, 那么當本輪土地承包經營權期限屆滿后, 農戶是否有權再申請土地承包經營權?已經轉讓承包土地經營權或已經完成宅基地置換的農民, 其子女能否再申請土地承包經營權或宅基地?關于這些問題, 目前尚無明確的規(guī)定, 因此, 對這些問題需要給予及時清晰的回答。
第三, 農村集體經濟及基層組織的性質問題。土地流轉后, 農民享受到了城鎮(zhèn)社會保障, 并進入了社區(qū), 按照城鎮(zhèn)居民管理, 但村委會作為集體土地所有者依然被保留了下來, 在這種情況下, 這個集體經濟組織以何種方式存在?如何界定作為集體土地所有者的“集體”?跨村跨區(qū)域的村級集體資產如何分配及延續(xù)?城鎮(zhèn)社區(qū)和農村的村民委員會的概念是不同的, 其又如何與《村民組織法》相銜接呢?
第四, 由利益問題引發(fā)的矛盾糾紛不斷。因為補償、安置不當, 再加上地區(qū)之間的差異, 極易引發(fā)糾紛。例如, 2006-2009年間, 嘉興市余新鎮(zhèn)明星村由“兩分兩換”引發(fā)了158件各類民事糾紛。
第五, 對政府的監(jiān)管問題。嘉興模式和無錫模式均由政府主導, 由基層政府領導擔任主要管理者, 由鎮(zhèn)政府投資成立開發(fā)建設公司或土地流轉服務中心。部分基層組織憑借土地所有者代表的身份和行政權力, 直接充當農地流轉主體, 搞強制性農地流轉, 把土地流轉作為增加鄉(xiāng)村收入的手段, 或者作為突出地方政績的形象工程予以實施。在這種政府處于強勢而農民處于弱勢的情況下, 土地流轉就極易演化為政府謀取利益的工具。有學者認為, 如果不限制政府和官員在土地上近乎無限的權力, “社保”反而為剝奪農民土地收益權利披上了“合情、合理、合法”的外衣[6]。這是需要給予特別關注的。
第六, 法律政策對接的問題。把宅基地置換出來以后, 如果農戶的后代想要回原來的宅基地, 法律上該如何解決?嘉興模式和無錫模式都鼓勵農民放棄土地承包權, 但實際上, 兩個模式中的土地承包權置換均存在法律上的障礙, 因為要農民“永久放棄”土地承包經營權并不是通過簽訂合同就可以實現(xiàn)的。再者, 建造拆遷安置房 (公寓) 、規(guī)劃中心村等, 需要先行占用一定面積的耕地甚至基本農田作為建設用地, 而在這一過程中涉及到的土地周轉指標應如何處理?因此, 由兩種模式中宅基地置換而引起的相關法律及政策問題, 都需要制定具體的規(guī)定予以規(guī)范之, 并需要與《土地管理法》、《農村土地承包法》、《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》等相關法律法規(guī)做好對接。
第七, 農民的適應問題。嘉興模式和無錫模式都使農民結束了“日出而作、日落而息”、獨門獨院的生活方式, 使廣大農民離開了土地, 進入了城市。但是, 農民雖然人進了城, 身份也變成了城市居民, 但在生活習慣和心理方面一時仍難以接受城市的生活方式。嘉興七星村的蔣媽媽無奈道:“本來在村子里到處都是熟人, 串串門說說話是再平常不過的事, 但是住到鎮(zhèn)子上后, 卻分住到了不同的區(qū)域, 要聊個天也不是那么容易了?！睎|進村的老徐也道出了自己的遺憾:“每天不到田地里走走, 還真有些不習慣?！盵7]
嘉興模式和無錫模式是城市化背景下農村土地流轉制度的創(chuàng)新試驗場, 其成功經驗對我國其他地區(qū)具有借鑒意義。嘉興模式和無錫模式暴露出來的問題是城鄉(xiāng)二元經濟結構尤其是城鄉(xiāng)二元要素市場下的必然的存在。解決這些問題需要從制度層面構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場, 給予農村要素以平等的市場地位。具體來說, 就是要通過將《城市房地產管理法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》、《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》、《村民組織法》等相關法律法規(guī)對接打通, 逐步地讓農村的土地、房屋、經營制度等要素具備城市市場的特征。
除了解決上述制度層面的問題外, 也需要解決好以下的具體問題。首先, 要解決因耕地復墾、安置房開發(fā)、完善社保帶來的巨大的資金缺口。鑒于嘉興市在試點鎮(zhèn)設立的投資開發(fā)公司面臨著融資規(guī)模小、渠道單一、管理水平低的問題, 故應建立區(qū)、縣一級的資金運作平臺, 最好是建立市一級的投資開發(fā)公司, 并在各區(qū)縣設立分公司, 以盤活資源。無錫模式的資金需求更大, 亦應考慮設立市一級的投資開發(fā)公司來統(tǒng)籌運作。其次, 應在農民自愿的前提下進行土地的流轉。目前, 由于觀念問題或利益問題, 部分農民還不愿意參與土地流轉和統(tǒng)一規(guī)劃, 對此, 一方面要充分做好說服教育工作, 使農民認識到土地流轉的好處;另一方面, 住房建設、就業(yè)培訓、崗位安置等涉及土地流轉的工作應當前置, 以此消除農民的后顧之憂。
原標題：城市化背景下農村土地流轉的成效及問題——以嘉興模式和無錫模式為例
作者簡介： 孟祥遠 (1982—) , 男, 江蘇徐州人, 南京林業(yè)大學社會工作系主任, 講師, 博士, 研究方向為城市社會學。;
基金： 國家社會科學基金項目 (11CSH071);
來源：城市問題2012年12期
