某食品藥品監(jiān)管局對(duì)A診所進(jìn)行檢查，當(dāng)要求其提供部分藥品購(gòu)進(jìn)票據(jù)時(shí)，發(fā)現(xiàn)其所提供的購(gòu)進(jìn)票據(jù)上寫(xiě)的單位是B診所，隨即詢(xún)問(wèn)怎么回事。A診所解釋說(shuō)是因?yàn)榈靥幤?，離縣城較遠(yuǎn)，到醫(yī)藥公司購(gòu)藥極其不便，有時(shí)急需某種藥品又沒(méi)辦法馬上購(gòu)進(jìn)，因此就與B診所商定，如果兩家診所缺某種藥品，就互相借用，等到下次購(gòu)買(mǎi)回來(lái)，再還給另一家。執(zhí)法人員隨即對(duì)B診所進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)B診所部分藥品的購(gòu)進(jìn)票據(jù)上寫(xiě)的單位是A診所，所說(shuō)情況與A診所相符。對(duì)此，執(zhí)法人員依法對(duì)A、B診所進(jìn)行立案調(diào)查。在處理時(shí)，執(zhí)法人員產(chǎn)生了分歧：有人認(rèn)為，A、B兩診所相互借藥使用的情況，均存在無(wú)證經(jīng)營(yíng)藥品和從非法渠道購(gòu)藥的違法行為，應(yīng)分別按以上兩種違法行為處罰。有人認(rèn)為，A、B診所互相借藥，并沒(méi)有以營(yíng)利為目的，雖然其行為不合法，但也是由特殊情況造成的，應(yīng)責(zé)令其改正，但可以免于處罰。您認(rèn)為應(yīng)如何處理這一案件呢？
觀點(diǎn)一
定性為從無(wú)證企業(yè)購(gòu)進(jìn)，但免于處罰
A、B診所互相借藥，從表面上看是一種互利行為，而且所購(gòu)進(jìn)的藥品都有相應(yīng)票據(jù)，然而從本質(zhì)上來(lái)看，A、B診所的借用行為仍然是購(gòu)銷(xiāo)行為，即一方以自己的名義購(gòu)進(jìn)藥品，然后再以同等價(jià)格將對(duì)方所需藥品給予對(duì)方。這種行為不僅擾亂了藥品市場(chǎng)秩序，而且增加了監(jiān)管成本，更是對(duì)群眾用藥安全有效極不負(fù)責(zé)任的一種表現(xiàn)。A、B診所的行為既違反了《藥品管理法》規(guī)定，又違反了《藥品流通監(jiān)督管理辦法》索票索證的相關(guān)要求，對(duì)其應(yīng)定性為從無(wú)證企業(yè)購(gòu)進(jìn)藥品。
但是A、B診所互借藥品行為與通常意義下的從無(wú)證企業(yè)購(gòu)進(jìn)藥品行為相比，前者違法情節(jié)明顯較輕，主觀惡性較低，對(duì)社會(huì)也未造成明顯的危害后果，在處罰時(shí)，監(jiān)管部門(mén)可以適用《行政處罰法》第二十七條第二款“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰”的規(guī)定，對(duì)本案當(dāng)事人免于行政處罰，這樣既體現(xiàn)了以人為本的人性化執(zhí)法理念，又符合處罰與教育相結(jié)合的行政處罰基本原則。
江蘇省響水縣食品藥品監(jiān)管局 孫中寶
觀點(diǎn)二
定性為非法渠道購(gòu)藥，酌情減輕處罰
《藥品管理法》第三十四條規(guī)定，藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須從具有藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè)購(gòu)進(jìn)藥品。話題中，A、B兩個(gè)診所均存在從對(duì)方診所互借藥品行為，且其均無(wú)藥品經(jīng)營(yíng)資格，因此，可以認(rèn)定他們的行為構(gòu)成從非法渠道購(gòu)進(jìn)藥品。但是，并不能認(rèn)定他們存在無(wú)證經(jīng)營(yíng)藥品行為。
眾所周知，從事商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是以營(yíng)利為目的的，而A、B兩家診所因“地處偏遠(yuǎn)、購(gòu)藥不便”等客觀原因而互借藥品，事后又及時(shí)購(gòu)進(jìn)所借藥品并歸還，在此中間不存在藥品加價(jià)銷(xiāo)售等營(yíng)利行為，因此，筆者認(rèn)為不能將他們的互借行為認(rèn)定為無(wú)證經(jīng)營(yíng)藥品行為，而應(yīng)定性為從非法渠道購(gòu)進(jìn)藥品，并依照《藥品管理法》第八十條規(guī)定進(jìn)行處罰，即責(zé)令改正，沒(méi)收違法購(gòu)進(jìn)的藥品，并處違法購(gòu)進(jìn)藥品貨值金額2倍以上5倍以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷(xiāo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證書(shū)。在具體處罰時(shí)，鑒于該違法行為的產(chǎn)生有其客觀因素，且不是以營(yíng)利為目的，監(jiān)管部門(mén)可以酌情對(duì)A、B兩家診所從輕或減輕處罰。
福建省光澤縣食品藥品監(jiān)管局 姚荷玉
觀點(diǎn)三
正確把握經(jīng)營(yíng)與借藥的區(qū)別
筆者認(rèn)為，由于《藥品管理法》中沒(méi)有明確“經(jīng)營(yíng)”的概念，使得執(zhí)法人員在處理本案時(shí)對(duì)借藥行為定性處理上的意見(jiàn)分歧?！墩f(shuō)文解字》對(duì)“經(jīng)營(yíng)”二字解釋是：經(jīng)者，織也；營(yíng)，幣居也?？梢?jiàn)，自古以來(lái)經(jīng)營(yíng)就是一種與貨幣有關(guān)的活動(dòng)，它本質(zhì)上是一種價(jià)值交換過(guò)程。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中，經(jīng)營(yíng)行為有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體、客體兩大要素，在話題中，A、B兩家診所作為主體，其主要職能是治病救人；藥品作為客體，主要也是為主體自己所使用。A、B兩家診所在為病人治療疾病過(guò)程中，有時(shí)急需某種藥品又沒(méi)辦法馬上購(gòu)進(jìn)，因此就互相商定借用，等到下次購(gòu)買(mǎi)回來(lái)再歸還藥品給對(duì)方，如此便形成了本案的借藥行為。從雙方借與還的過(guò)程中不難看出，其藥品來(lái)源均為合法的藥品批發(fā)企業(yè)，并非非法渠道。從動(dòng)機(jī)上講，這種“一借一還”的行為僅僅是為滿(mǎn)足臨床治療急需的目的，相互之間并沒(méi)有在所借藥品購(gòu)進(jìn)價(jià)格的基礎(chǔ)上加價(jià)盈利，不屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)營(yíng)”的范疇，同時(shí)也與《藥品管理法》所指藥品批發(fā)企業(yè)銷(xiāo)售藥品為主的經(jīng)營(yíng)行為有著本質(zhì)的區(qū)別。
如果將A、B診所相互借藥定性為無(wú)證經(jīng)營(yíng)藥品和從非法渠道購(gòu)藥，有過(guò)于廣義理解藥品經(jīng)營(yíng)這一概念，更有機(jī)械執(zhí)法之嫌疑。因此筆者認(rèn)為A、B兩家診所相互借藥的行為不宜認(rèn)定為無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為和從非法渠道購(gòu)藥，因而不應(yīng)對(duì)其進(jìn)行處罰。當(dāng)然，A、B兩家診所相互借藥行為也需要規(guī)范，如立下借據(jù)明確來(lái)源、建立質(zhì)量驗(yàn)收記錄等，保證藥品質(zhì)量安全。
江蘇省大豐市食品藥品監(jiān)管局 謝姚續(xù)
觀點(diǎn)四
處罰之余更應(yīng)規(guī)范引導(dǎo)
從話題介紹的情況看，A、B兩家診所互相借藥的行為是違反藥品流通、使用相關(guān)法律法規(guī)的。《藥品管理法》規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用的藥品應(yīng)當(dāng)從具有批發(fā)資格的藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)處購(gòu)進(jìn)。因此除了《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)明確規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以在緊急情況下借用特殊藥品外，其他絕大部分藥品在絕大部分情況下都不能在醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間相互借用，A、B兩家診所相互借藥的情況顯然不符合法律規(guī)定的特殊情形。
由于A、B兩家診所的違法行為是迫于現(xiàn)實(shí)情況的無(wú)奈之舉，雖情有可原，但仍要依法責(zé)令改正，以維護(hù)藥品流通、使用秩序的規(guī)范。對(duì)此類(lèi)問(wèn)題，筆者認(rèn)為藥品監(jiān)管部門(mén)固然可以用強(qiáng)制手段責(zé)令兩家診所立即改正違法行為，但只要導(dǎo)致違法行為發(fā)生的主客觀因素沒(méi)有消除，那么違法行為即使改正了也是暫時(shí)的，將來(lái)必然還要死灰復(fù)燃。藥品監(jiān)管部門(mén)不能僅僅著眼于加強(qiáng)監(jiān)督，還要狠抓服務(wù)引導(dǎo)企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)。該話題中兩家診所問(wèn)題的癥結(jié)在于地處偏遠(yuǎn)、購(gòu)藥不便，這就要求藥品監(jiān)管部門(mén)切實(shí)加強(qiáng)基層藥品供應(yīng)網(wǎng)的建設(shè)，一方面，引導(dǎo)診所和藥品批發(fā)企業(yè)加強(qiáng)聯(lián)系，及時(shí)溝通藥品使用和需求情況；另一方面，引導(dǎo)藥品批發(fā)企業(yè)加強(qiáng)藥品物流配送網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，降低配送運(yùn)行成本，上門(mén)服務(wù)基層診所。相信，通過(guò)基層藥品供應(yīng)網(wǎng)建設(shè)等一系列措施，藥品購(gòu)銷(xiāo)雙方將會(huì)形成良性互動(dòng)的積極局面，進(jìn)而使A、B兩家診所購(gòu)藥難、用藥缺的情況得到一定改善，這樣相互借藥的情況自然就不會(huì)發(fā)生了。
江蘇省東海縣食品藥品監(jiān)管局 張權(quán)
評(píng)析
規(guī)范的效應(yīng)大于處罰
□ 郭明飛
在對(duì)A、B兩家診所定性處理前，筆者認(rèn)為，以下幾個(gè)問(wèn)題必須調(diào)查清楚再做分析和判斷：一是A、B診所是否為持有《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的合法單位？如果其中一方為持證單位而另一方為非法診所，或者這兩家診所均未依法取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，那么，食品藥品監(jiān)管局應(yīng)當(dāng)依據(jù)《藥品管理法》等有關(guān)法律對(duì)所謂的A、B診所進(jìn)行相應(yīng)的處罰，并可視具體情形將兩家診所非法行醫(yī)的事實(shí)按照相關(guān)規(guī)定移交衛(wèi)生主管部門(mén)處理。同時(shí)，還應(yīng)針對(duì)該無(wú)證診所使用藥品的來(lái)源進(jìn)行追查，依法追究相關(guān)單位向不具備藥品使用資質(zhì)的單位或個(gè)人配送藥品的法律責(zé)任。如果A、B診所均為持證單位（證書(shū)在有效期限內(nèi)），具備藥品的使用資質(zhì)，則食品藥品監(jiān)管部門(mén)可以視具體情節(jié)分別進(jìn)行處理，即情節(jié)輕微的，對(duì)該兩家診所采購(gòu)藥品的行為進(jìn)行認(rèn)真規(guī)范，對(duì)負(fù)責(zé)人進(jìn)行警告，并責(zé)令其立即改正；情節(jié)嚴(yán)重的，依據(jù)《藥品管理法》相關(guān)規(guī)定，分別給予該兩家診所相應(yīng)的處罰。為便于實(shí)際工作中的可操作性，在此需要簡(jiǎn)單說(shuō)明一下，這里所說(shuō)的“情節(jié)”，主要是指該兩家診所互借藥品的品種、數(shù)量、儲(chǔ)存條件和方式、有無(wú)造成質(zhì)量安全事件等方面。
二是藥品的來(lái)源是否合法。在核實(shí)清楚了A、B診所的合法性之后，接下來(lái)就應(yīng)當(dāng)對(duì)該兩家診所互借藥品的來(lái)源，也就是采購(gòu)的渠道進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查取證。食品藥品監(jiān)管部門(mén)既要對(duì)該兩家診所的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行調(diào)查，并做好調(diào)查筆錄，也要根據(jù)購(gòu)貨票據(jù)上所顯示的藥品供貨單位等，對(duì)該供貨單位進(jìn)行相關(guān)調(diào)查，查閱并索取該供貨單位和這兩家診所互相交換單位資質(zhì)材料、銷(xiāo)售藥品的相關(guān)票據(jù)、采購(gòu)該藥品的入庫(kù)驗(yàn)收養(yǎng)護(hù)記錄等。在相關(guān)事實(shí)調(diào)查清楚之后，如果A、B診所使用的藥品并非從合法單位采購(gòu)，那么食品藥品監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《藥品管理法》第三十四條、第八十條規(guī)定給予相應(yīng)處罰。
三是藥品的質(zhì)量是否符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。對(duì)A、B診所使用的藥品，其質(zhì)量是否符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定要求，食品藥品監(jiān)管部門(mén)還應(yīng)視藥品的具體情況，采取抽樣的方式送至藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)。如果藥品檢驗(yàn)結(jié)果不符合相應(yīng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，那么食品藥品監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《藥品管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定嚴(yán)肅追究該兩家診所使用假劣藥品的法律責(zé)任。同時(shí)，還應(yīng)向該假劣藥品的供貨單位進(jìn)行追查，確保將該藥品的各類(lèi)危害在最大程度上得到降低或者有效避免。
在查明以上事實(shí)后，再回過(guò)頭來(lái)分析話題中的內(nèi)容。為了用藥便利，A、B診所在特定的情況下互借藥品使用，并在采購(gòu)相應(yīng)藥品回來(lái)之后及時(shí)歸還。從現(xiàn)行的藥品監(jiān)管法律法規(guī)來(lái)看，這種互借藥品的行為本身就已經(jīng)失去了法律支撐的基礎(chǔ)，不具有合法性，食品藥品監(jiān)管部門(mén)依法應(yīng)當(dāng)給予處罰。但在多年的執(zhí)法實(shí)踐中，筆者發(fā)現(xiàn)一些基層醫(yī)療單位缺醫(yī)少藥現(xiàn)象一直存在，再加上因地處偏遠(yuǎn)，藥品配送不及時(shí)，藥品在儲(chǔ)存、養(yǎng)護(hù)、保管等方面的成本相對(duì)較高等因素，最終導(dǎo)致了話題中A、B診所互借藥品行為的發(fā)生。這種行為雖然不合法，但卻是有它發(fā)生和存在的合理性。因此，對(duì)于這類(lèi)違法問(wèn)題的解決，不僅要給予行政處罰，更重要的是，國(guó)家應(yīng)在醫(yī)改政策制定、配套制度建設(shè)等方面進(jìn)行及時(shí)跟進(jìn)調(diào)整和補(bǔ)充完善。也就是說(shuō)，從政策制度上進(jìn)行規(guī)范，其效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于給予相應(yīng)的行政處罰。
綜上，筆者認(rèn)為，只要A、B診所是具有《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的合法單位，其使用的藥品均為從具備相應(yīng)資質(zhì)的合法單位采購(gòu)，且藥品質(zhì)量沒(méi)有問(wèn)題，那么，食品藥品監(jiān)管部門(mén)對(duì)這兩家診所互借藥品的行為應(yīng)從如下方面規(guī)范即可：互借的藥品只能是治療常見(jiàn)病的常規(guī)品種，不能超出各自診療范圍；互借藥品的數(shù)量不應(yīng)超過(guò)單個(gè)患者的3日使用量；互借藥品須有該兩家診所負(fù)責(zé)人簽字的記錄簿，一式兩份，雙方各執(zhí)一份；互借藥品應(yīng)明確歸還期限，歸還時(shí)應(yīng)有文字記錄，并保存?zhèn)洳椋换ソ杷幤返碾p方均應(yīng)具有能夠較好儲(chǔ)存和保管藥品的設(shè)施設(shè)備，以有效保證藥品的質(zhì)量。
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