案情簡介
辦案機關(guān)：山東省工商局
處罰時間：2018年3月21日
處罰結(jié)果：對６家家居賣場各罰款10萬元
2016年年初，山東省工商局在檢查過程中發(fā)現(xiàn)，《齊魯晚報》等媒體報道，山東東亞金星家居有限公司、山東銀座家居有限公司、山東銀座家居有限公司博覽中心、濟南紅星美凱龍世博家居生活廣場有限公司、濟南宏吉達家居有限公司、濟南居然之家家居建材市場物業(yè)管理有限公司6個當(dāng)事人簽訂協(xié)議，準備聯(lián)合阻止場內(nèi)商戶外出參加第三方展銷會，省工商局對此高度重視。2016年3月14日，濟南市工商局也向省工商局報告稱，6個當(dāng)事人涉嫌達成聯(lián)合抵制交易的壟斷協(xié)議，省工商局隨即進行初步核查。
2016年7月27日，經(jīng)過初步檢查，省工商局根據(jù)《反壟斷法》《工商行政管理機關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》，將前期核查情況書面上報工商總局。2016年8月31日，總局授權(quán)省工商局查辦該案。2016年10月14日，省工商局經(jīng)批準對當(dāng)事人正式立案調(diào)查。
經(jīng)查，2015年年底，6個當(dāng)事人負責(zé)人在聚餐時，一致認為目前第三方營銷平臺已經(jīng)嚴重影響濟南家居商場的正常經(jīng)營。2016年1月，6個當(dāng)事人經(jīng)過協(xié)商，以規(guī)范經(jīng)營秩序、保護消費者權(quán)益為理由，由山東東亞金星家居有限公司起草，聯(lián)合簽訂《告全體商戶書——關(guān)于各大家居商場嚴禁商戶參與各類商場外銷售活動的通知》（以下簡稱《告全體商戶書》），其主要內(nèi)容包括“自2016年4月1日起，嚴禁所有商戶參與此類由各媒體、各網(wǎng)站及第三方營銷平臺組織的所有商場外銷售活動，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，各家居商場均將嚴肅查處，并將聯(lián)合采取有效措施直至清除出場”。
2016年3月29日，省工商局與濟南市工商局執(zhí)法人員對6個當(dāng)事人進行了行政約談，要求其依法經(jīng)營，于2016年4月1日前廢止《告全體商戶書》。行政約談后，6個當(dāng)事人報送了整改報告，并廢止了《告全體商戶書》。2017年9月26日、27日，省工商局分別向6個當(dāng)事人直接送達山東省工商行政管理局行政處罰聽證告知書，６個當(dāng)事人均提出了聽證申請。聽證會后，省工商局政策法規(guī)處出具聽證報告，認為本案程序合法，事實清楚，證據(jù)充分，適用法律準確，處罰適當(dāng)。
省工商局指出，6個當(dāng)事人營業(yè)范圍涉及家具、燈具等業(yè)務(wù)，處于同一地域范圍內(nèi)，在產(chǎn)品特性方面有明顯的可替代性，具有直接的競爭關(guān)系。各媒體、各網(wǎng)站及第三方營銷平臺中，眾多經(jīng)營者的經(jīng)營范圍與6個當(dāng)事人的經(jīng)營范圍存在重合的業(yè)務(wù)，在產(chǎn)品特性方面有可替代性，具有競爭關(guān)系。因此，6個當(dāng)事人之間，6個當(dāng)事人與各媒體、各網(wǎng)站及第三方營銷平臺中的同種業(yè)務(wù)經(jīng)營者，是《反壟斷法》所指的具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者。6個當(dāng)事人的行為實質(zhì)上是達成聯(lián)合排除、限制競爭的壟斷行為。
省工商局認為，6個當(dāng)事人的行為違反了《反壟斷法》第十三條第一款第（五）項和《工商行政管理機關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》第七條第一款第（三）項的規(guī)定。
6個當(dāng)事人達成壟斷協(xié)議后，經(jīng)省工商局行政約談，對違法行為進行整改，及時廢止《告全體商戶書》，并未實際實施壟斷協(xié)議。因此，省工商局按照《反壟斷法》第四十六條第一款“尚未實施所達成的壟斷協(xié)議的，可以處五十萬元以下的罰款”的規(guī)定，對6個當(dāng)事人作出行政處罰。
辦案體會——
2016年年初，山東省濟南市6家家居賣場簽訂協(xié)議，聯(lián)合阻止場內(nèi)商戶外出參加第三方平臺銷售。依據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，經(jīng)總局授權(quán)，山東省工商局對本案進行立案調(diào)查，并于2018年3月對６個當(dāng)事人作出行政處罰。
案件焦點及分析——
在本案調(diào)查中，6個當(dāng)事人對其行為提出四條申辯理由，這也是本案的焦點問題。
一是關(guān)于聯(lián)合抵制交易行為的理解。
６個當(dāng)事人提出，依據(jù)《工商行政管理機關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》第七條“禁止具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者就聯(lián)合抵制交易達成以下壟斷協(xié)議：（一）聯(lián)合拒絕向特定經(jīng)營者供貨或者銷售商品；（二）聯(lián)合拒絕采購或者銷售特定經(jīng)營者的商品；（三）聯(lián)合限定特定經(jīng)營者不得與其具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者進行交易”的規(guī)定，其中第（一）項、第（二）項分別表現(xiàn)為拒絕供應(yīng)和拒絕購買，而第（三）項表述的是聯(lián)合抵制協(xié)議的目標(biāo)?！兑?guī)定》中的壟斷協(xié)議是指當(dāng)事人排斥某個競爭者，卻對交易相對人施加限制，“限定”其“不得”與該競爭者進行交易，如果不從，則聯(lián)合對其“拒絕供應(yīng)”或“拒絕購買”，因而聯(lián)合抵制的拒絕對象是交易相對人，其排斥對象則是特定競爭者。
山東省工商局認為，《工商行政管理機關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》第七條第（一）項、第（二）項、第（三）項規(guī)定的是三種不同形式的壟斷協(xié)議，是并列關(guān)系，而當(dāng)事人將《規(guī)定》第七條第（一）項、第（二）項理解為采取的手段，第（三）項為抵制目標(biāo)，這是對《規(guī)定》的錯誤理解。
二是關(guān)于第三方地位。
6個當(dāng)事人提出，被抵制方應(yīng)為同一水平的競爭者，而認定當(dāng)事人簽署的告知書中的“商場之外的活動”即為與當(dāng)事人處在同一競爭水平的競爭者，系認定事實錯誤。告知書中明確陳述“第三方平臺”，既然是平臺，就不具備經(jīng)營者的性質(zhì)，不具有穩(wěn)定性、長期性和后續(xù)保障性。此外，作為商場之外的營銷活動，其不穩(wěn)定程度較高，與正常營業(yè)的商場不同，營銷活動僅為短時間內(nèi)的促銷，這種模式與商場有著本質(zhì)的區(qū)別，不屬于同一水平上的競爭者。
山東省工商局認為，《反壟斷法》規(guī)定的壟斷協(xié)議是指具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者之間排除、限制競爭的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為。認定競爭關(guān)系，并不是以經(jīng)營模式差異、營銷時間長短為標(biāo)準，而是應(yīng)根據(jù)經(jīng)營者之間相關(guān)商品范圍、地域范圍、替代性等多種因素綜合考量。
在各媒體、各網(wǎng)站及第三方營銷平臺中，眾多經(jīng)營者如齊家網(wǎng)（上海齊家網(wǎng)信息科技股份有限公司）、山東國際會展管理有限公司、濟南舜耕國際會展中心等經(jīng)營者具有合法的經(jīng)營資質(zhì)，其經(jīng)營范圍以及舉辦活動的商品范圍、地域范圍等與６個當(dāng)事人之間存在重合，在產(chǎn)品特性方面有可替代性，因而可以明確得出６個當(dāng)事人與各媒體、各網(wǎng)站及第三方營銷平臺存在競爭關(guān)系的結(jié)論。6個當(dāng)事人營業(yè)范圍存在重合，處于同一地域范圍內(nèi)，在產(chǎn)品特性方面有明顯的可替代性，具有直接的競爭關(guān)系。因此，6個當(dāng)事人之間，6個當(dāng)事人與各媒體、各網(wǎng)站及第三方營銷平臺中的同種業(yè)務(wù)經(jīng)營者，是《反壟斷法》所指的具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者。
三是關(guān)于印發(fā)告知書的目的。
６個當(dāng)事人提出，第三方組織的場外交易活動因監(jiān)管力度不大，準入門檻較低，使得展會上的商品質(zhì)量參差不齊，容易因產(chǎn)品質(zhì)量發(fā)生糾紛。而商戶參加展會填報信息，其聯(lián)系地址填寫的均為當(dāng)事人所在商場。參展方與消費者產(chǎn)生質(zhì)量糾紛，若還在展會期間，消費者可與展會協(xié)商，展會過后，消費者只能去商場進行溝通。商戶會把責(zé)任推給商場，但商場對此并不知情，會給消費者的維權(quán)帶來障礙，也損害了商場的正當(dāng)利益。所以，當(dāng)事人印發(fā)告知書的目的在于規(guī)范商戶經(jīng)營，保護消費者的合法權(quán)益。
山東省工商局認為，隨著時代的進步和發(fā)展，新事物層出不窮，新的銷售方式也不斷涌現(xiàn)。對于新興的家居展銷會，家居商場應(yīng)從提升經(jīng)營管理水平方面入手，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，吸引顧客進場選購，而不能一禁了之。6個當(dāng)事人的聯(lián)合限制行為，其表象是為了規(guī)范經(jīng)營秩序，但實際上阻礙了各媒體、各網(wǎng)站、第三方營銷平臺與相關(guān)商戶之間的正常交易，同時限制了相關(guān)商戶自由選擇交易對象的權(quán)利，影響了消費者自由選取商品的便利性。同時，商場外銷售活動存在的問題應(yīng)通過正當(dāng)途徑依法處理，商戶在場外銷售中所造成的商場、商戶、消費者之間的糾紛屬于民事法律關(guān)系，應(yīng)通過協(xié)商、訴訟等途徑依法解決，當(dāng)事人不能據(jù)此而采取違反《反壟斷法》等法律法規(guī)的措施。
四是關(guān)于及時廢止協(xié)議。
６個當(dāng)事人提出，在山東省工商局對其行政約談后，及時廢止了《告全體商戶書》，并按照省工商局的要求報送了整改報告，并未實施《告全體商戶書》所述壟斷協(xié)議，希望能夠免于處罰。
山東省工商局認為，調(diào)查表明，當(dāng)事人之前已經(jīng)達成壟斷協(xié)議，在省工商局及時約談制止的情況下，此壟斷協(xié)議才沒有實施。6個當(dāng)事人的行為被省內(nèi)多家媒體報道，在社會上引起廣泛關(guān)注，對濟南市家居市場的聲譽產(chǎn)生了負面影響。省工商局根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，結(jié)合實際調(diào)查情況，對當(dāng)事人達成壟斷協(xié)議的行為予以處罰。
違法行為分析——
我國《反壟斷法》保護的是公平競爭的市場秩序。6個當(dāng)事人和各媒體、各網(wǎng)站、第三方營銷平臺應(yīng)合法經(jīng)營，讓進入市場的競爭者均有公平獲取與相關(guān)商戶交易的機會，相關(guān)商戶也應(yīng)具有合法選擇多種方式宣傳、銷售商品的權(quán)利。
6個當(dāng)事人的聯(lián)合限制行為，造成了四個方面的損害后果。一是損害了各媒體、各網(wǎng)站及第三方營銷平臺的利益，相關(guān)商戶迫于當(dāng)事人的市場力量，拒絕與各媒體、各網(wǎng)站及第三方營銷平臺進行交易，使各媒體、各網(wǎng)站及第三方營銷平臺失去了與6個當(dāng)事人進行充分競爭的條件，不能通過公平競爭進入市場或者擴大各自的市場份額，影響了濟南地區(qū)家居展銷市場的發(fā)展。
二是損害了相關(guān)商戶的合法權(quán)益。各媒體、各網(wǎng)站及第三方營銷平臺組織的商場外銷售活動，是商戶提高經(jīng)營效益的方式之一，也是商戶進行品牌宣傳的良好時機。當(dāng)事人的行為，使相關(guān)商戶自主決定交易對象與交易方式的權(quán)利受到了侵害，影響了其經(jīng)營效益的提高。
三是損害了消費者的合法權(quán)益。當(dāng)事人禁止商戶參加各媒體、各網(wǎng)站及第三方營銷平臺組織的商場外銷售活動，影響了消費者自由選取商品的便利性，導(dǎo)致消費者選擇的余地變小，限制了消費者的選擇權(quán)。
四是排斥、限制了競爭。當(dāng)事人的行為，實質(zhì)上使具有競爭關(guān)系的當(dāng)事人達成聯(lián)合抵制交易的壟斷協(xié)議，導(dǎo)致與其具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者無法通過競爭進入相關(guān)市場或擴大市場份額，破壞了市場經(jīng)濟的合法競爭秩序。
因此，6個當(dāng)事人的行為表面上是為了規(guī)范經(jīng)營秩序，但實際上阻礙了各媒體、各網(wǎng)站、第三方營銷平臺與相關(guān)商戶之間的正常交易，并限制了相關(guān)商戶自由選擇交易對象的權(quán)利，影響了消費者自由選取商品的便利性。6個當(dāng)事人構(gòu)成聯(lián)合排除、限制競爭的壟斷行為，違反了《反壟斷法》第十三條第一款第（五）項“聯(lián)合抵制交易”和《工商行政管理機關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》第七條第一款第（三）項“聯(lián)合限定特定經(jīng)營者不得與其具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者進行交易”的規(guī)定。
辦案經(jīng)驗及思考——
本案的案件類型較新，山東省工商局在查辦本案時總結(jié)了四個方面的辦案經(jīng)驗。
一是及時追蹤社會熱點，通過多種渠道發(fā)現(xiàn)線索。辦案人員充分發(fā)揮工作積極性，廣泛收集資料，及時發(fā)現(xiàn)壟斷案件線索，逐步積累查辦壟斷案件的經(jīng)驗，力爭在反壟斷工作上有所作為。本案的案件線索就是辦案人員在媒體報道中偶然發(fā)現(xiàn)的。辦案人員在日常執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)，《齊魯晚報》等媒體報道，6個當(dāng)事人簽訂協(xié)議準備聯(lián)合阻止場內(nèi)商戶外出參加第三方展銷會，并將當(dāng)事人簽訂的協(xié)議內(nèi)容予以刊登。得此信息，山東省工商局高度重視，在案前深挖線索，認真核查，及時組織人員周密分析，加強各方面論證，確定了當(dāng)事人行為的違法性及調(diào)查方案，為下一步的工作打下了良好的基礎(chǔ)。
二是積極匯報溝通，獲得總局對此案查辦的支持。壟斷工作職能是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的法定職能，省級工商局查辦反壟斷案件需要總局授權(quán)才能開展立案調(diào)查工作。在案件辦理過程中，山東省工商局針對案件的定性、查處等方面存在的問題，積極向總局進行匯報、溝通，獲得總局領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)和支持，這是本案成功辦結(jié)的關(guān)鍵。
三是樹立正確的執(zhí)法理念，加深對《反壟斷法》的認識。在本案的查辦過程中，山東省工商局立足反壟斷工作宗旨，根據(jù)壟斷案件的特點，從維護競爭秩序等多個角度進行考量，不拘泥于傳統(tǒng)辦案思路和辦案手段，及時對當(dāng)事人進行行政約談，使當(dāng)事人廢止了壟斷協(xié)議。省工商局通過最小的行政干預(yù)，最大限度減少違法行為和損害后果，維護了市場競爭秩序，實現(xiàn)了競爭者、消費者、市場競爭秩序多贏。
四是探索優(yōu)化反壟斷執(zhí)法辦案機制，增強執(zhí)法力量。雖然只能由總局授權(quán)，省級工商局才能開展反壟斷案件的立案調(diào)查工作，但是充分調(diào)動和發(fā)揮市縣基層工商系統(tǒng)的力量和作用更重要。在本案中，山東省工商局發(fā)現(xiàn)本案線索后，濟南市工商局也通過媒體報道發(fā)現(xiàn)了本案線索，并及時上報山東省工商局。在本案的調(diào)查過程中，省工商局根據(jù)辦案需要，整合省工商局及濟南市工商局的執(zhí)法資源，成立專案組，集中調(diào)配專業(yè)執(zhí)法人員，在濟南市工商局的配合下，實現(xiàn)集中系統(tǒng)辦案力量的有機結(jié)合，彌補了辦案力量的不足，推進案件調(diào)查工作深入開展。（山東省工商局 李守紅 謝金涌）
