餐飲食品安全事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定、人民群眾的身體健康和生命安全。無(wú)證餐飲業(yè)戶(hù)數(shù)量多、規(guī)模小、流動(dòng)性大、管理困難、食品存在的安全隱患比較大，作為食品安全監(jiān)管部門(mén)，如何治理和規(guī)范餐飲無(wú)證經(jīng)營(yíng)，減少食品安全隱患，是目前必須面對(duì)和需要下大力氣解決好的重要課題。
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一、無(wú)證餐飲經(jīng)營(yíng)的狀況特點(diǎn)及背景原因分析
目前山東省無(wú)證餐飲單位約68000余家。青島市具有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的無(wú)證餐飲單位5715家，占餐飲單位總數(shù)的26.4%，其中，無(wú)證經(jīng)營(yíng)餐館3638家，食堂554家，小吃店1124家，快餐店399家。從經(jīng)營(yíng)類(lèi)別看，以餐館和小吃店居多；從分布地域看，主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村地區(qū)和中心鎮(zhèn)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)周邊；從經(jīng)營(yíng)規(guī)模看，幾乎全部是投資少、規(guī)模小、利潤(rùn)低的個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶(hù)和大小排檔；從人員構(gòu)成看，無(wú)證餐飲經(jīng)營(yíng)業(yè)戶(hù)主要是下崗失業(yè)人員、流動(dòng)人口、外來(lái)務(wù)工人員、無(wú)業(yè)人員等。
無(wú)證餐飲的存在和發(fā)展是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)城市化建設(shè)的發(fā)展而發(fā)展的。之所以規(guī)范難、監(jiān)管難、治理難，有其歷史和現(xiàn)實(shí)、主觀和客觀等各方面的因素。
無(wú)證餐飲經(jīng)營(yíng)有其社會(huì)的自然性。民以食為天，餐飲業(yè)因謀生而出現(xiàn)、因消費(fèi)需求而存在和發(fā)展。從歷史背景看，一方面，為擴(kuò)大就業(yè)政策、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，我國(guó)始終高度重視無(wú)業(yè)人員的就業(yè)問(wèn)題，為此相繼出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)從業(yè)、安置就業(yè)的優(yōu)惠政策，這也導(dǎo)致出現(xiàn)大量無(wú)證餐飲。另一方面，由于無(wú)證經(jīng)營(yíng)者對(duì)執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)管，要么消極對(duì)立，要么暴力抗法，以往相關(guān)部門(mén)對(duì)餐飲無(wú)證經(jīng)營(yíng)管理近乎放任，食品藥品監(jiān)管部門(mén)在這樣的歷史背景下，接管餐飲食品安全監(jiān)管工作，面臨重重障礙。從社會(huì)現(xiàn)實(shí)看，一是無(wú)證餐飲業(yè)投資少、成本低、經(jīng)營(yíng)相對(duì)簡(jiǎn)單，造成大量無(wú)業(yè)人員愿意從事此類(lèi)經(jīng)營(yíng)。二是社會(huì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)收入差距大，使得普通百姓對(duì)低廉餐飲有著近乎剛性的需求。
無(wú)證餐飲經(jīng)營(yíng)有其社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性。從主觀和客觀方面看，一是小規(guī)模餐飲業(yè)許可準(zhǔn)入難。二是外來(lái)人員為謀生臨時(shí)設(shè)攤、流動(dòng)經(jīng)營(yíng)。三是少數(shù)民族無(wú)證經(jīng)營(yíng)小餐飲難取締。四是農(nóng)家宴等號(hào)稱(chēng)“綠色”餐飲吸引了更多消費(fèi)者。
無(wú)證餐飲經(jīng)營(yíng)有其監(jiān)管難、治理難的客觀性。一是政府職能部門(mén)之間缺乏溝通協(xié)調(diào)。有的地方政府為了支持下崗職工再就業(yè)，出臺(tái)優(yōu)惠政策支持小餐飲業(yè)發(fā)展，因與監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)不及時(shí)，造成經(jīng)營(yíng)條件不符合發(fā)證要求，但考慮到民生和社會(huì)穩(wěn)定因素，不宜取締。二是無(wú)證餐飲從業(yè)人員法制觀念淡薄。多數(shù)無(wú)證經(jīng)營(yíng)人員由于文化素質(zhì)低、食品安全責(zé)任意識(shí)差、法律意識(shí)淡薄，對(duì)違法經(jīng)營(yíng)后果認(rèn)識(shí)不清，很多經(jīng)營(yíng)者存在得過(guò)且過(guò)的心理。有的雖然知道法律法規(guī)有規(guī)定，但為牟取利潤(rùn)或逃避稅費(fèi)，有意規(guī)避管制。三是罰則過(guò)輕、違法成本太低。
無(wú)證餐飲經(jīng)營(yíng)有其一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的必然性。當(dāng)前，全國(guó)范圍的無(wú)證經(jīng)營(yíng)久治不絕，除市場(chǎng)體制不健全外，仍然離不開(kāi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。我國(guó)目前正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期、城市化發(fā)展的起步期，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)存在明顯差距，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、城市下崗職工等無(wú)業(yè)、低收入群體為改善生存條件、滿(mǎn)足基本生存需要，考慮到無(wú)證經(jīng)營(yíng)成本低、操作方便簡(jiǎn)單，常常租個(gè)門(mén)面就開(kāi)店、設(shè)個(gè)攤點(diǎn)就營(yíng)業(yè)，使得無(wú)證經(jīng)營(yíng)有需求、有市場(chǎng)，得以生存發(fā)展。
二、無(wú)證餐飲經(jīng)營(yíng)的危害分析
無(wú)證經(jīng)營(yíng)不僅擾亂了正常的餐飲市場(chǎng)，而且是餐飲食品安全的重要隱患，主要表現(xiàn)在：
一是監(jiān)管失控隱患多。由于無(wú)證餐飲未經(jīng)許可，監(jiān)管部門(mén)未納入監(jiān)管范圍，經(jīng)營(yíng)業(yè)主及從業(yè)人員沒(méi)有進(jìn)行食品安全知識(shí)培訓(xùn)和教育，誠(chéng)信守法經(jīng)營(yíng)意識(shí)差，多數(shù)無(wú)證餐飲單位就餐環(huán)境差、食品加工不規(guī)范，存在食品安全重大隱患。
二是無(wú)證經(jīng)營(yíng)的食品原料質(zhì)量難保證。餐飲無(wú)證經(jīng)營(yíng)者大多選擇價(jià)格低廉的食品原材料，采購(gòu)渠道不正規(guī)，缺乏食品檢驗(yàn)檢疫的相關(guān)證據(jù)，食品原料來(lái)源難追溯，難以保證食品質(zhì)量。
三是無(wú)證餐飲易導(dǎo)致疾病傳播。無(wú)證餐飲單位未建立從業(yè)人員健康管理制度，很少自覺(jué)要求員工辦理健康證，一些餐飲單位的操作人員患有傳染病，容易傳染給消費(fèi)者；另外，餐飲具消毒不到位也存在傳播疾病的隱患。
四是無(wú)證經(jīng)營(yíng)擾亂了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。由于持證經(jīng)營(yíng)者的設(shè)施設(shè)備投入較無(wú)證經(jīng)營(yíng)者多，且要承擔(dān)各種稅費(fèi)，營(yíng)業(yè)成本較無(wú)證經(jīng)營(yíng)者高，無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為損害了有證經(jīng)營(yíng)業(yè)戶(hù)的合法利益，擾亂了餐飲市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。
三、治理無(wú)證餐飲經(jīng)營(yíng)的對(duì)策
遏制餐飲業(yè)無(wú)證經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)餐飲業(yè)規(guī)范化運(yùn)營(yíng)，防止和避免餐飲安全事故的發(fā)生，必須堅(jiān)持“疏堵結(jié)合、標(biāo)本兼治、懲防并舉、規(guī)范監(jiān)管”的原則。
一是堅(jiān)持教育疏導(dǎo)為主、查處打擊并重的方針。統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，約35%的經(jīng)營(yíng)業(yè)戶(hù)在辦理餐飲服務(wù)許可證前不知道用于住宅的建筑不能經(jīng)營(yíng)餐飲，約42%的經(jīng)營(yíng)業(yè)戶(hù)認(rèn)為原先一直都在經(jīng)營(yíng)餐飲的店面，轉(zhuǎn)讓后當(dāng)然可以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。針對(duì)這種情況，需要食品安全監(jiān)管部門(mén)加大法制宣傳，增強(qiáng)從業(yè)人員的法制意識(shí)。要著眼于事前防范，體現(xiàn)以人為本，體現(xiàn)管理的主動(dòng)性，進(jìn)行規(guī)范監(jiān)管。
二是注重從源頭上根治無(wú)證餐飲。堅(jiān)決堵住新的無(wú)證餐飲的出現(xiàn)，對(duì)已經(jīng)存在的無(wú)證餐飲場(chǎng)所采取逐步消化的措施，堅(jiān)持先易后難的原則，對(duì)符合條件的及時(shí)發(fā)證，對(duì)經(jīng)過(guò)規(guī)范可以發(fā)證的盡快規(guī)范，個(gè)別確實(shí)達(dá)不到規(guī)范條件的堅(jiān)決取締，決不允許有新的無(wú)證餐飲再出現(xiàn)，對(duì)新出現(xiàn)的要堅(jiān)決快速取締。
三是適當(dāng)降低小餐飲的許可標(biāo)準(zhǔn)。靈活掌握餐飲服務(wù)許可要求，針對(duì)不同類(lèi)別的餐飲業(yè)態(tài)，制定不同類(lèi)別的入門(mén)標(biāo)準(zhǔn)，加大監(jiān)督檢查力度，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。對(duì)因歷史原因，如無(wú)房產(chǎn)證明的經(jīng)營(yíng)業(yè)戶(hù)，由地方政府部門(mén)出具經(jīng)營(yíng)房產(chǎn)證明后予以辦理許可。對(duì)農(nóng)家宴、魚(yú)家宴問(wèn)題應(yīng)盡快出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的審批標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管辦法，依法規(guī)范。
四是形成聯(lián)合執(zhí)法的有效機(jī)制。無(wú)證餐飲經(jīng)營(yíng)整治工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不是簡(jiǎn)單執(zhí)法查處問(wèn)題，其整治需要多部門(mén)聯(lián)動(dòng)、多手段并用。在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，建立職能部門(mén)間的協(xié)作機(jī)制，加大部門(mén)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。在信息方面要相互溝通，辦理各種證照活動(dòng)和無(wú)證經(jīng)營(yíng)查處時(shí)，各職能部門(mén)對(duì)辦證程序、辦證信息、案件查處情況要建立有效的通報(bào)制度和信息共享平臺(tái)，在實(shí)際工作中變單兵作戰(zhàn)為聯(lián)合作戰(zhàn)，增強(qiáng)對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)整治的合力。執(zhí)法人員要深入街道、社區(qū)組織開(kāi)展無(wú)證餐飲調(diào)查摸底，分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，全面掌握轄區(qū)內(nèi)無(wú)證餐飲單位的基本情況，核實(shí)無(wú)證餐飲單位基本信息，下達(dá)整改意見(jiàn)。
五是建立監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。鑒于餐飲服務(wù)行業(yè)無(wú)證照經(jīng)營(yíng)面廣，成因的復(fù)雜性、隨意性和多樣性，要進(jìn)一步完善長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，在政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)下，把查處無(wú)證照經(jīng)營(yíng)作為優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重點(diǎn)工作納入長(zhǎng)期規(guī)劃。探索建立健全政府監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，完善區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)監(jiān)管模式。建立投訴舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，拓寬投訴舉報(bào)渠道，對(duì)舉報(bào)經(jīng)查屬實(shí)的，按處罰金額的比例獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人，充分調(diào)動(dòng)廣大群眾參與食品安全監(jiān)管的積極性。
六是大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)減少無(wú)證經(jīng)營(yíng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平?jīng)Q定著無(wú)證經(jīng)營(yíng)的數(shù)量。用長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看，發(fā)展是硬道理，只有快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，讓人民群眾真正富裕起來(lái)，才是消除無(wú)證經(jīng)營(yíng)的治本之策。黨的十八大提出了全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，這為各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明了方向。各級(jí)政府應(yīng)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，突出地方特色，落實(shí)好十二五發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速可持續(xù)發(fā)展，讓人民群眾生活更加殷實(shí)，生活檔次進(jìn)一步提高，讓無(wú)證經(jīng)營(yíng)沒(méi)有生存的土壤。
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