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隨著國家監(jiān)察體制改革的全面推行，一府一委兩院制度已經(jīng)在我國正式確立。原來由檢察機關(guān)所行使的職務(wù)犯罪偵查權(quán)將全部被移交給監(jiān)察委員會。在大陸法系中，職務(wù)犯罪案件由檢察機關(guān)辦理屬于通例，并且就我國的情形而言，職務(wù)犯罪偵查職能不僅一直是人民檢察體制的組成部分，而且被視為檢察機關(guān)的“拳頭”。所以，監(jiān)察體制改革導(dǎo)致檢察權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)發(fā)生調(diào)整，原本職務(wù)犯罪偵查權(quán)的重心將調(diào)整至其他方面。鑒于職務(wù)犯罪偵查權(quán)在檢察職權(quán)中的重要性，隨之而來的問題則是這部分職權(quán)配置給新設(shè)立的監(jiān)察委員會，是否將導(dǎo)致現(xiàn)行檢察機關(guān)憲法定位的重大變更？或者說檢察機關(guān)還能否保持其法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位？在監(jiān)察體制改革這一全新且重要的背景下，檢察機關(guān)法律地位和作用的發(fā)揮是否存在機遇，抑或面臨哪些挑戰(zhàn)？檢察機關(guān)又該如何回應(yīng)？這不僅是檢察機關(guān)必須直面的問題，更是監(jiān)察體制改革、以審判為中心的訴訟制度改革所無法回避的問題。 

如何定位檢察機關(guān)，檢察權(quán)到底是一種什么性質(zhì)的權(quán)力，這個問題自檢察制度產(chǎn)生之日起就一直困擾著人們，長久以來圍繞這一命題理論界及實務(wù)界展開過廣泛討論。監(jiān)察體制改革在某種意義上是對法律監(jiān)督權(quán)外延的重新界定，將職務(wù)犯罪偵查權(quán)納入到國家監(jiān)察權(quán)，而排除在檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)之外。在面對監(jiān)察體制改革新形勢，只有立足于職務(wù)犯罪偵查權(quán)剝離的現(xiàn)實，回歸檢察制度產(chǎn)生的原點，將檢察機關(guān)定位為國家的公訴機關(guān)和法律監(jiān)督機關(guān)才是理性正確的選擇。

（一）堅持公訴權(quán)是檢察機關(guān)的主體性權(quán)能

首先，從檢察制度的起源看，公訴權(quán)是檢察機關(guān)產(chǎn)生的淵源和發(fā)展的價值動因。檢察機關(guān)是應(yīng)國家公訴的需要而產(chǎn)生發(fā)展起來的, 從其誕生之日起便是一種新型的代表國家追訴犯罪的專門機關(guān)，是通過控審分離從而實現(xiàn)既追訴犯罪又防止法官擅權(quán)的雙重目的。其次，從各國檢察制度的實際運行來看，各國因政治體制、訴訟制度、法律傳統(tǒng)等不同導(dǎo)致檢察職權(quán)范圍或有寬窄不同，但公訴權(quán)始終是各國檢察官最重要、最核心的權(quán)能，再以此為核心，分別向上游及下游延伸，擴及于公訴前之偵查，以及判決后之執(zhí)行。如法國檢察官壟斷著基本的公訴權(quán)，對是否有犯罪嫌疑，應(yīng)否提起公訴，檢察官具有廣泛的自由裁量權(quán)。美國檢察官的責(zé)任是代表政府對犯罪嫌疑人起訴，并證明被告人犯有被指控的罪行。日本實行國家追訴主義及起訴壟斷主義，在法律上公訴權(quán)只賦予檢察官行使，檢察官在提起公訴后有權(quán)支持并完成公訴。最后，在我國，雖然檢察機關(guān)被定位為國家法律監(jiān)督機關(guān)，但事實上，公訴權(quán)始終是我國檢察機關(guān)最具標志性和最核心的權(quán)能，公訴部門是檢察機關(guān)最主要的業(yè)務(wù)部門，在人員配備、干部提拔等方面一般優(yōu)先于其他部門，與反貪部門一起被譽為檢察機關(guān)的兩個“拳頭”。

（二）檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)

國家監(jiān)察體制改革開始后，有學(xué)者認為職務(wù)犯罪的偵查、預(yù)防這一直接對人的法律監(jiān)督職能轉(zhuǎn)隸，使得檢察機關(guān)法律監(jiān)督名不符實，進而對檢察機關(guān)是否仍保留“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”憲法地位這一問題產(chǎn)生了質(zhì)疑。推行國家監(jiān)察體制改革后，根據(jù)新修改的《憲法》第3 條第3 款，我國“一府一委兩院”體制正式形成，其中，政府是國家的行政機關(guān)，監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關(guān)，法院是國家的審判機關(guān)，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。由此可知，我國檢察權(quán)的定位沒有發(fā)生改變，仍是處于人民代表大會之下，與行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)平行并列的一項獨立的國家權(quán)力。我國檢察權(quán)的這一定位對于平衡各種國家權(quán)力、保證國家權(quán)力有效運轉(zhuǎn)和確保公正司法的實現(xiàn)等起著重要作用。雖然監(jiān)察體制改革是涉及憲法層面的改革，但目前尚無跡象表明這一改革將改變檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位。而且檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，其內(nèi)涵顯然也遠遠超出職務(wù)犯罪偵查權(quán)的范圍。一方面，從權(quán)限上看，監(jiān)察委員會“對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察”，“對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機關(guān)依法提起公訴”；至少從形式上看，檢察機關(guān)、審判機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)將成為人民代表大會選舉產(chǎn)生的和行政機關(guān)并列的國家機關(guān)。檢察機關(guān)的職權(quán)范圍在移轉(zhuǎn)職務(wù)犯罪偵查權(quán)之后依然具有相當(dāng)?shù)莫毩⑿?。另一方面，基于職?wù)犯罪偵查權(quán)由檢察機關(guān)移轉(zhuǎn)至監(jiān)察委員會，進而認為檢察機關(guān)的法律監(jiān)督機關(guān)地位在實質(zhì)上被取代，顯然是對檢察權(quán)的理解存在偏差。但不論對法律監(jiān)督權(quán)的意義作何種理解，其內(nèi)涵顯然遠遠大于職務(wù)犯罪偵查權(quán)的范圍。本文認為，檢察權(quán)或者說法律監(jiān)督權(quán)從具體的職權(quán)配置和實際權(quán)力運行著眼，實質(zhì)上就是訴訟監(jiān)督權(quán)。檢察權(quán)是體現(xiàn)在訴訟過程中的權(quán)力。訴訟即是監(jiān)督：訴訟是形式、工具，監(jiān)督則為其目的、本質(zhì)，而且不以刑事訴訟為限。訴訟監(jiān)督權(quán)作為檢察權(quán)或法律監(jiān)督權(quán)的核心和實質(zhì)內(nèi)涵，即存在于訴訟過程，以訴訟為形式和工具，以監(jiān)督為權(quán)力行使之目的。這也是檢察機關(guān)作為司法機關(guān)的根本屬性。此外，已經(jīng)公開征求意見的《人民檢察院組織法》（修訂草案）第2 條規(guī)定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，依法行使檢察權(quán)。第3 條規(guī)定：人民檢察院的任務(wù)是通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，保障人權(quán)，維護國家安全和社會秩序，依法監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，保障國家法律正確實施，維護社會公共利益，維護社會公平正義，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威。這些關(guān)于人民檢察院性質(zhì)和任務(wù)的規(guī)定也與《憲法》以及現(xiàn)行《人民檢察院組織法》的規(guī)定一致。這進一步表明檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位并不會因為監(jiān)察體制改革而發(fā)生實質(zhì)性變化。 

檢察機關(guān)的性質(zhì)定位決定檢察機關(guān)的職能。立足于監(jiān)察體制改革后公訴機關(guān)與訴訟監(jiān)督機關(guān)的再定位，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對機構(gòu)職能及工作重心作出相應(yīng)調(diào)整與完善。

（一）公訴職能

在刑事訴訟中，通過提起公訴來啟動刑事審判程序，是檢察機關(guān)行使刑事追訴權(quán)的主要方式，也是檢察機關(guān)維護國家和社會利益的主要方式。代表國家和社會提起公訴，通過行使訴權(quán)的方式來啟動司法裁判程序，督促法院在認定事實和適用法律的基礎(chǔ)上，做出旨在維護國家利益和社會利益的司法裁決。這是現(xiàn)代法治的要求，也是司法公正的標志。檢察機關(guān)要順應(yīng)改革新形勢，進一步突出公訴職能的主體性地位，強化公訴職能的能動性，在做大做強刑事公訴的基礎(chǔ)上，積極探索建立民事公益訴訟和行政公益訴訟，構(gòu)建刑事公訴、民事公益訴訟和行政公益訴訟三足鼎立的公訴格局，充分行使起訴裁量權(quán)，積極探索建立公益訴訟制度對公訴權(quán)予以拓展與充實。

檢察機關(guān)在作出起訴決定時擁有一定的裁量權(quán)，是現(xiàn)代刑事訴訟制度的重要特征，我國檢察機關(guān)的起訴裁量權(quán)主要體現(xiàn)在不起訴制度的確立。2012 年新修改的刑事訴訟法從三方面對不起訴制度進行了修改和完善：一是擴大了法定不起訴的范圍，增加了“犯罪嫌疑人沒有犯罪事實的”作為法定不起訴的情形。二是設(shè)置了未成年人附條件不起訴制度。三是規(guī)定了當(dāng)事人和解后的不起訴制度，將當(dāng)事人和解作為從寬處罰或者作出不起訴決定的考慮因素。新修改的刑事訴訟法無疑是對不起訴的裁量權(quán)的一大發(fā)展。但新修改的刑事訴訟法在實踐中也存在局限。首先，僅對法定不起訴制度作修改，對其他不起訴制度的完善存在局限。事實上，我國對法定不起訴的規(guī)定比較嚴格，檢察機關(guān)基本上沒有自由裁量權(quán)，所謂裁量權(quán)，主要體現(xiàn)在相對不起訴上，而相對不起訴的對象僅限于“犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除處罰”的犯罪嫌疑人，與國外相比，起訴裁量權(quán)的范圍過于狹窄。其次，雖然設(shè)立了附條件不起訴制度，但僅允許針對未成年人，在適用范圍上僅限于一年以下有期徒刑的并且是涉嫌刑法第四、五、六章的罪名的。最后，當(dāng)事人和解后不起訴條件較為苛刻，仍然要求必須是犯罪情節(jié)輕微，不需要判處刑罰才可以作出不起訴決定。綜上，盡管2012 年新修改的刑事訴訟法對不起訴裁量權(quán)進行了完善，并增設(shè)了附條件不起訴和刑事和解后不起訴制度，但司法運用中仍存在不足，檢察機關(guān)應(yīng)在新修改的刑事訴訟法框架內(nèi)，加強不起訴裁量權(quán)的司法運用，并且在實踐中進一步完善不起訴制度，從而更加充分地行使起訴裁量權(quán)。

在提起刑事公訴之外，檢察機關(guān)還可以代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟。首先，檢察機關(guān)對于那些破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益、損害社會公共利益其次，檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國家財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不履行職責(zé)的，檢察機關(guān)可依法向法院提起行政公益訴訟的行為，提起民事公益訴訟。在檢察機關(guān)提起公益訴訟之后，檢察官將以“公益訴訟人”的身份，提出訴訟主張，承擔(dān)舉證責(zé)任，參與法庭上的舉證、質(zhì)證和辯論，督促法院作出權(quán)威的裁決。對于法院就公益訴訟所做的裁決，檢察機關(guān)認為確有錯誤的，可以提起抗訴。

（二）法律監(jiān)督職能

隨著我國監(jiān)察體制改革的推進，檢察機關(guān)不再享有職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)，也基本失去了所謂的“刑事法律監(jiān)督權(quán)”。作為國家利益和社會公共利益的維護者，檢察機關(guān)在行使訴訟職能的同時，還行使相對獨立的監(jiān)督職能。本文認為，必須增加法律監(jiān)督的剛性。首先，應(yīng)該給檢察機關(guān)保留一小部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)能防止檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督進一步軟化和弱化，有利于堅持和鞏固檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)這一憲法定位，有助于激發(fā)檢察制度活力。一些專家學(xué)者也持類似意見，如有的認為，“監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)不會取代檢察院的偵查權(quán)”; 還有的主張，“鑒于國家監(jiān)察委員會難以通過派駐等形式深入到刑事執(zhí)行領(lǐng)域尤其是羈押場所，由刑事執(zhí)行檢察主體繼續(xù)掌管針對監(jiān)管人員的貪腐、瀆職行為的偵辦權(quán)，反倒具有更大優(yōu)勢”。其次，要在法律上賦予檢察監(jiān)督以硬的約束力。檢察機關(guān)作為憲法和法律規(guī)定的法律監(jiān)督的機關(guān)，其依據(jù)法律代表國家作出的監(jiān)督?jīng)Q定應(yīng)當(dāng)具有法律效力。檢察監(jiān)督的對象都是強勢機關(guān)，加上我國缺乏民主傳統(tǒng)，一些機關(guān)接受監(jiān)督的意識淡薄，對檢察機關(guān)的監(jiān)督意見往往有抵觸心理，法律如不對其落實監(jiān)督的義務(wù)作出硬性規(guī)定，檢察監(jiān)督很容易成為一紙空文。最后，賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)以及必要的措施。因為檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)特別是訴訟監(jiān)督等職責(zé)時，往往需要先對發(fā)現(xiàn)的違法行為或錯誤決定的線索、民事、行政公益訴訟的線索等進行調(diào)查核實，發(fā)現(xiàn)確有違法行為、錯誤決定或者確應(yīng)提起公益訴訟，才能對有關(guān)機關(guān)提出“糾正意見”或提起公益訴訟，而不能僅憑線索就得出結(jié)論。同時，調(diào)查中如果遇到調(diào)查對象拒不配合的情況，也需要采取必要措施，而不能任其拒不配合甚至對抗。為了保證法律監(jiān)督的順利進行和準確實施，法律應(yīng)當(dāng)賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)以及必要的措施。

（三）司法審查職能

所謂司法審查，是指司法機關(guān)對于那些涉及限制或剝奪個人權(quán)利和自由的強制性措施，通過審查其事實依據(jù)和法律依據(jù)，來發(fā)布許可令狀，實施司法授權(quán)，解決程序爭議，并提供相應(yīng)的司法救濟。隨著國家監(jiān)察體制改革的推進，檢察機關(guān)將不再對職務(wù)犯罪案件行使偵查權(quán)，即便檢察機關(guān)不再行使對任何案件的偵查職能，檢察機關(guān)也會有利用批準逮捕來實現(xiàn)公訴職能的普遍考慮，使得逮捕成為提起公訴的手段和保障。為對偵查權(quán)做出有效的限制和約束，克服偵查中心主義構(gòu)造的缺陷，真正推動以審判為中心的訴訟制度改革，對上述所有涉及限制或剝奪個人權(quán)益的強制性措施，應(yīng)當(dāng)遵循決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的原則，引入檢察機關(guān)的司法審查機制。具體而言，無論是對強制措施、強制性偵查行為，還是那些針對財產(chǎn)權(quán)的強制性處分，偵查機關(guān)只能向檢察機關(guān)提出適用的申請，檢察機關(guān)對該項申請的合法性和必要性進行審查，對符合法定條件的申請作出批準的決定，而對不符合法定條件的申請，則作出不予批準的決定。 

長期以來，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位面臨一系列的理論爭議。對檢察機關(guān)來說，監(jiān)察體制改革既是挑戰(zhàn)也是機遇，除了要解決職務(wù)犯罪偵查權(quán)進行調(diào)整所帶來的困境，也迫使檢察機關(guān)對檢察權(quán)進行重新審視。在司法體制改革的背景下，應(yīng)以改革的思維和與時俱進的精神，對檢察機關(guān)的法律職能做出重新定位，回應(yīng)監(jiān)察體制改革對檢察機關(guān)法律監(jiān)督的挑戰(zhàn)，必須立足于憲法本身，明確自身公訴機關(guān)和法律監(jiān)督機關(guān)的定位，完善并拓展相應(yīng)職能權(quán)限，緊扣刑事檢察監(jiān)督、民事檢察監(jiān)督和行政檢察監(jiān)督三大主要內(nèi)容，著力優(yōu)化各項權(quán)能配置，在將來的檢察工作中找準發(fā)展方向，聚焦主業(yè)，履行法律監(jiān)督職責(zé)，更好地維護國家法律的統(tǒng)一實施，保障司法公正。

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