本帖最后由 種瓜得豆子 于 2010-3-13 21:48 編輯
地方藥監(jiān)體制改革亂象急需撥亂反正
種瓜得豆子（轉(zhuǎn)載請注明）
中國的食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)自從小魚事件后，所謂因人廢政，發(fā)展道路就此終結(jié)。就食品安全職能來說，從2003年起改名“食品藥品監(jiān)督管理局”，除了替各級政府各個部門擋了許多臭雞蛋臟口水和槍子兒外，什么也沒有得到。套用《蝸居》里的一句經(jīng)典臺詞，是受了“苦盡”，沒等到“甘來”。2008年國務(wù)院大部制改革，全國藥監(jiān)系統(tǒng)是人為血俎我為魚肉，低頭伏首聽候發(fā)落，等著改革方案。等啊等，《食品安全法》規(guī)定的2009年6月1日實施的時限也過去了，各省各市的改革方案才陸陸續(xù)續(xù)出臺。各地政府的方案好象出席舞會的美女們，唯恐與別人撞衫，個個爭奇斗艷，讓人SURPRISE不斷。省省不同，市市不同，以至縣縣也不同，一國之內(nèi)體制如此不同，可謂驚天動地，開新中國60年未有之怪事。
一、五花八門的改革方案
本人曾經(jīng)寫過一個《地方藥監(jiān)體制改革36個方案》帖子，紅火過一段時間，后被和諧不知所蹤?，F(xiàn)實證明，設(shè)想的36個完全不夠。目前是一國之中省與省不同，一省之中市與市不同，一市之中縣與縣不同……全中國2200個縣，竟然可能要達到2000種之不同。
已經(jīng)出來的方案我現(xiàn)在整理一下主要區(qū)別點，以供其他未公布方案的省、市、縣編辦參考，千萬不要重復(fù)了讓全國人民笑話你抄襲。
1、各省牽頭部門不同。有的省食品安全綜合牽頭部門是衛(wèi)生廳，有的不是衛(wèi)生廳（如福建是經(jīng)貿(mào)委，北京是工商局）；
2、各省食品藥品監(jiān)管局存廢不同。有的省食品藥品監(jiān)督管理局與衛(wèi)生局合署辦公（如福建）而市縣又分開，有的縣局合署而省局分開市局有分有合（如山西）；
3、食品藥品監(jiān)管局是否管食品不同。有的省餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)監(jiān)督劃入食品藥品監(jiān)督管理局（如浙江），有的不劃入并將食品藥品監(jiān)督管理局再改為藥品監(jiān)督管理局（如深圳，另外北京從2003年起就沒有成立過食品藥品監(jiān)督管理局）；
4、餐飲環(huán)節(jié)還可以再分段管理。有的將食品餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)職能完整交給食藥局（如上海、西安），有的再將其分為許可與監(jiān)督分別由食藥局與衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)行（如山西）；
5、保健品化妝品也可以分段管理。保健品有的將化妝品保健品職能完整交給藥監(jiān)局（如深圳），有的還將化妝品保健品職能監(jiān)督職能劃給衛(wèi)生監(jiān)督所（如山西）；
6、省與市不同。有的省政府對市縣的改革方案還沒有出，單列市的已經(jīng)出臺了（如江蘇與蘇州）；
7、市與市不同。有的市縣一級的衛(wèi)生局與藥監(jiān)局分立，有的藥監(jiān)局歸衛(wèi)生局管理。
……
一個行政執(zhí)法系統(tǒng)，全國體制如此多樣化，前所末有。而被挑選當小白鼠的這個執(zhí)法系統(tǒng)，不是老牌部門，不是大部門，而是一個年青不成熟的新系統(tǒng)，是一個被認為老出事情不牢靠的部門。五花八門的方案，只能說明機構(gòu)改革方案缺乏中立第三方的理智設(shè)計，成為部門利益與部門領(lǐng)導(dǎo)人力量的拔河賽，而藥監(jiān)部門由于力量過小并喪失發(fā)言權(quán)而成為被動的被改革者，隨各地力量對比不同而得失不同，一個系統(tǒng)由此在全國被撕扯得粉碎。
二、各地體制過于雜亂是最壞的方案
雖然說各地具體情況不同，但是難道每個省，一省之內(nèi)各市，一市之內(nèi)各縣都是的具體情況差異性有這么大嗎？凡是兩個方案就有優(yōu)劣之比較，而不論哪個優(yōu)劣，就全國角度來說，就食品藥品監(jiān)管事業(yè)來說，省省不同，市市不同，縣縣不同，就是最壞的一種方案。這種地方藥監(jiān)體制改革的亂象，具有十分嚴重的危害性：
一是不依法改革，破壞了法律的嚴肅性統(tǒng)一性。從2003年開始，全國藥品監(jiān)督管理局組建食品藥品監(jiān)督管理局時，就有一個北京市政令不出中南海，仍然拒不改革，“藥品監(jiān)督管理局”至今，我等已經(jīng)難以理解。2008年三聚氰氨奶粉事件，又把法定的負有組織查處食品安全重大事故的國家食品藥品監(jiān)督管理局晾在一邊，改由衛(wèi)生部牽頭，連挾天子令諸候的尊重法律的面具也不做就把合法的體制又踢了。這次，食品安全法規(guī)定了4+1體制，規(guī)定自2009年6月1日起實施，到現(xiàn)在連機構(gòu)改革方案都沒有完成。食品安全法第一百零三條規(guī)定“國務(wù)院根據(jù)實際需要，可以對食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整”，人大這幫開了會就散的代表們又哪里想到食品安全法還沒有真正實施，食品安全監(jiān)督管理體制就已經(jīng)被各省各市各縣調(diào)整得千變?nèi)f化認不全了。中央提出了依法治國，依法治國不是指老百姓，而是政府。各級政府帶頭拋開法律，在法律之外憑良心做事，是法治中國之亂而不是福。
二是各省各市各縣體制不一，群眾維權(quán)找不到門。我們不得不低估群眾對政府體制的了解程度。從2003年成立食品藥品監(jiān)督管理局和18個部門的食品安全委員會至今6年了，大部分的群眾還是分不清什么食品加工找質(zhì)監(jiān)，食品流通找工商……，就是市長熱線12345和市人大政協(xié)每年的提案建議，還再三再四地分錯承辦部門。如今，再加上各省各市各縣體制不一樣，幾十種上百種體制，就是神仙也頭暈：我們到云南吃飯投訴找誰？到福建旅游投訴找誰？到浙江賣保健品與上海主管部門同不同？到廣東去廣州深圳佛山順德都不同……。處處不同的地方體制，無非是讓本地人頭暈，讓外地人認吃虧，讓大家都找不到政府部門投訴舉報辦事情。
三是食品藥品監(jiān)管體制復(fù)雜，全國協(xié)調(diào)行動十分困難。各地食品藥品事故被頻頻暴光后，藥監(jiān)局垂直管理體制被質(zhì)疑被否定，全國從此首先在藥監(jiān)系統(tǒng)廢除垂直管理體制。地方政府機構(gòu)改革，應(yīng)當從各地實際情況出發(fā)，尊重個性化差異，反映其地方特色，但是我說認為，最應(yīng)當沒有地方特色的，最沒有個性化差異的，就是食品藥品安全問題。
食品藥品安全有兩個重大特點：一是全國流通性，食品藥品根本不認識全國行政區(qū)劃圖，一種食品藥品的生產(chǎn)地和危害后果地跨省跨市跨縣，不象那土地房產(chǎn)工廠長了根；二是全國同質(zhì)性，全國人民的體質(zhì)基本相同，對食品安全的要求相同，沒聽說過河北人吃三鹿奶粉會結(jié)石浙江人吃三鹿奶粉不會結(jié)石，山東人不吃農(nóng)藥蘋果江西人愛吃農(nóng)藥蘋果……。相反，由于食品藥品的生產(chǎn)地、流通地、危害結(jié)果地不一致，食品危害地的部門追不到生產(chǎn)地，生產(chǎn)地的政府更要保護本地企業(yè)，地方管理的弊端更加明顯而不可抑制。作為名義上的全國主管，在在此省省不同，市市不同情況下，國家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)個通知都不知要送給誰，以后文件都只能寫 “發(fā)各有關(guān)部門”，又如何能布置指導(dǎo)指揮全國的食品藥品安全行動？食品藥品安全監(jiān)管本質(zhì)上是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管部門，而不是行業(yè)部門，強調(diào)的是全國法律統(tǒng)一、行動統(tǒng)一，食品藥品安全監(jiān)管是最有資格最有必要實行垂直管理體制的部門。雖然已不可能再實現(xiàn)或加強垂直體制，但至少要把各地獨特體制變簡單一些吧。
四是食品安全職能更加零碎化，本級地方政府協(xié)調(diào)更困難。食品安全監(jiān)管職能太過分散一直被認為是食品安全體制的改革癥結(jié)，各路專家紛紛呼吁整合食品安全職能到一二個部門。黨的十七大報告明確提出要“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制”，大部制的春風(fēng)吹遍全國，吹得廣東順德只剩13個部門。想不到啊想不到，最需要實行大部制的食品安全職能，在大部制改革中，監(jiān)管部門卻是越來越多了。
我們算一下實際上有多少個食品安全部門：按食品安全法，已經(jīng)是農(nóng)業(yè)質(zhì)監(jiān)工商食藥監(jiān)和衛(wèi)生4+1體制了，實際上還有城管的流動小攤販，經(jīng)貿(mào)委的屠宰，以及各地特有的林業(yè)局、海洋漁業(yè)局、畜牧局之類，現(xiàn)實體制的數(shù)量更多。而目前許多地方的方案，再次將食品藥品監(jiān)管局的職能拆分：將餐飲服務(wù)監(jiān)管再分為許可與監(jiān)督兩塊，將保健品化妝品也分為許可和監(jiān)督兩塊，分別由食藥局與衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)行（如山西等）。僅在衛(wèi)生系統(tǒng)，就形成了2+1的三角協(xié)調(diào)（扯皮）關(guān)系，又增加了一個監(jiān)管部門。別小看增加1個部門，從協(xié)調(diào)難度講，5個部門的協(xié)調(diào)關(guān)系數(shù)是5X5=25，6個部門是6X6=36，協(xié)調(diào)難度增加44%。
食品安全法第一百零三條也充滿希望地規(guī)定“國務(wù)院根據(jù)實際需要，可以對食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整”，想來是希望給大部制改革留個活口，讓食品部門調(diào)整到越來越少的，不料卻是越調(diào)越多。所以，我說，食品安全體制改革沒有吹到大部制改革的春風(fēng)，是最大的笑話。而各地大部制改革的實際效果，再次降低了食品安全體制的效率，大大增加了本級政府協(xié)調(diào)食品安全部門的難度。
三、地方食品藥品監(jiān)管體制怎么改
反思地方政府負總責，如何負總責？我們設(shè)計監(jiān)管體制的根本目的不是找到一個責任人，讓他去當替罪羊，而是提高監(jiān)管的效率，更好保障人民飲食安全。
有一利必有一弊，利害相生如影隨形。藥監(jiān)部門近年出現(xiàn)的藥害事件與腐敗事件，只能說明原有體制仍不理想，并不證明相反的體制是更好的選擇。如今，國家與省一級改革基本定局，但市縣一級基本未開展。在這里，我認為，市縣改革方案必須堅持三條原則：
一是堅持全國、全省體制基本統(tǒng)一原則。全國有31個省（不包括港澳臺）2200個市縣。省與省方案各不同已有31個，如果各省的省會城市、副省級市、以及一般的市縣也各不相同，就有上百種之多，將給全國的食品藥品監(jiān)管體制造成極大的低效，給全國的食品藥品流通設(shè)置極大的障礙，給全國的人員流動帶來極大的困撓。
二是堅持餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)監(jiān)管職能一個部門管理原則。先不論能否歸并4+1體制（當然，如廣東順德將質(zhì)監(jiān)工商藥監(jiān)全部整合成一個部門最符合這個原則），至少餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)監(jiān)管職能不應(yīng)當再分成幾個部門管理。同樣的，至少保健品化妝品許可與監(jiān)督要由一個部門來管理。
三是堅持在市縣基層醫(yī)療機構(gòu)的管辦職能分離。本人認為，中央和省一級，與市縣基層，存在著明顯的職能性質(zhì)區(qū)別。中央和省一級，以宏觀政策為主，而市縣一級，則主要是具體執(zhí)法。在宏觀管理層面上，將藥品與食品監(jiān)管納入大衛(wèi)生體制，利大于弊；而在具體執(zhí)法層面上，將醫(yī)療機構(gòu)的開辦者與監(jiān)管者合一，弊大于利。如果在市縣一級基層將衛(wèi)生局與藥監(jiān)局合并或者藥監(jiān)局由衛(wèi)生局管理，實際上是藥監(jiān)局對醫(yī)院的管理也納入到管辦不分的慈母教子式、兄弟鬩墻式的管理體制中。因此，在市縣一級，衛(wèi)生局與藥監(jiān)局應(yīng)當并立。
正如本人在2008年〈地方藥監(jiān)體制改革36種方案〉中指出的，地方藥監(jiān)局改革的核心問題是衛(wèi)生監(jiān)督所問題。大衛(wèi)生系統(tǒng)組建兩只執(zhí)法隊伍，還是一支執(zhí)法隊伍，一直成為困撓地方政府機構(gòu)改革的重大問題。其實如果真正有效實行餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)監(jiān)管，必然要大量擴充執(zhí)法力量（要發(fā)展的眼光看，當前提出的“不增加編制”去管食品，不切實際），加上藥監(jiān)局原有的執(zhí)法力量，已經(jīng)足以構(gòu)成一個較大建制的執(zhí)法部門，食品藥品監(jiān)管局已經(jīng)達到適當?shù)膯挝灰?guī)模。而衛(wèi)生監(jiān)督所本身任務(wù)也很重，不僅不應(yīng)切分編制人員到藥監(jiān)局，還應(yīng)當再加強。從發(fā)展角度看，大衛(wèi)生體制下雖有二支執(zhí)法隊，但都不是小隊伍，整合成一支或顯太大并無一定要并成一支的必要性。
如果堅持認為要大衛(wèi)生系統(tǒng)不能有兩支執(zhí)法隊伍，在堅持監(jiān)督職能相對獨立的原則下，一是可以順勢將基層衛(wèi)生局實行管辦分離，將原衛(wèi)生監(jiān)督所全部合并與藥監(jiān)局之中。二是將藥監(jiān)局職能拆分，部分政策部門并入衛(wèi)生局（或者叫合署辦公），其余執(zhí)法部門并入衛(wèi)生監(jiān)督所，衛(wèi)生監(jiān)督所（或者叫新的食品藥品監(jiān)督管理局）獲得對醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療行為和藥品的獨立的執(zhí)法權(quán)。
四、撥亂反正，為時不晚
目前這種五花八門的體制，注定是一種失敗和有害的體制，是一種過渡的暫時的體制，它必然是會被再改革。但是十年的再輪回又還要付出多少代價？趁著當前各地機構(gòu)改革未到位，市縣一級方案大多未出，值得我們立即動手去糾正，去補正。我強烈呼吁：
1、從法律監(jiān)管角度，由全國人大立即行使法律監(jiān)督權(quán)，組織《食品安全法》貫徹落實檢查活動，嚴厲糾正違反食品安全法法定監(jiān)管體制的行為，嚴厲責令各地政府盡快保障機構(gòu)改革到位。
2、從行政管理角度，由國務(wù)院編辦明確地方藥監(jiān)體制改革的基本原則，強調(diào)本文以上三條原則。原123號文件將機構(gòu)改革權(quán)完全歸地方，已經(jīng)造成亂象。不能保證全國一個模式，也必須至少全國不能模式過多（本人認為，三個模式已經(jīng)夠多了）。
3、從社會監(jiān)督角度，請專家們再次出來研究食品藥品監(jiān)管體制的制度設(shè)計。專家們、記者們、同志們，食品安全法出來并不意味著萬事大吉，地方食品藥品監(jiān)管體制的改革才是真正的重點。
所謂位卑不敢憂國。只是本人作為被改革的對象，命運浮沉之中，不免思長言多。各位，看過且罷。
