破除循環(huán)經(jīng)濟制度障礙的法律對策
曾文革*王水連*
摘要：中國目前還沒有真正意義上的循環(huán)經(jīng)濟法律制度，關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的立法正在醞釀之中。本文在概述循環(huán)經(jīng)濟的基礎(chǔ)上,分析了確立循環(huán)經(jīng)濟制度存在的幾大障礙,最后就如何消除循環(huán)經(jīng)濟制度確立的障礙提出了幾點法律措施，以期推動中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展
關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展 法律制度
一、 循環(huán)經(jīng)濟概述
所謂循環(huán)經(jīng)濟，英文稱為“recycle economy”,就是把清潔生產(chǎn)、資源的綜合利用、生態(tài)設(shè)計和可持續(xù)消費等融為一體的經(jīng)濟。它要求運用生態(tài)學(xué)規(guī)律來指導(dǎo)人類社會的經(jīng)濟活動。使人們按照自然生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)循環(huán)和能量流動規(guī)律重構(gòu)經(jīng)濟系統(tǒng)，使得經(jīng)濟系統(tǒng)和諧地納入到自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)過程中，建立起一種新形態(tài)的經(jīng)濟。循環(huán)經(jīng)濟以“減量化、再使用、再循環(huán)”(3Ｒ原則)為行為準(zhǔn)則，其本質(zhì)是生態(tài)經(jīng)濟，基本形式是清潔生產(chǎn)和資源結(jié)合利用，根本目標(biāo)是要在經(jīng)濟增長過程中系統(tǒng)地避免或減少廢物,實現(xiàn)低排放或零排放，從根本上解決長期以來環(huán)境與經(jīng)濟之間的沖突。
循環(huán)經(jīng)濟是一種“促進(jìn)人與自然的協(xié)調(diào)與和諧”的經(jīng)濟發(fā)展模式。在實踐模式上，它主張運用生態(tài)學(xué)規(guī)律把經(jīng)濟活動組織成一個“資源—產(chǎn)品—再生資源”的反饋式流程，實現(xiàn)“低開采、高利用、低排放”，以最大限度地減少污染排放，提升經(jīng)濟運行質(zhì)量和效益，并保護生態(tài)環(huán)境。
循環(huán)經(jīng)濟的思想萌芽于20世紀(jì)60年代，源于美國經(jīng)濟學(xué)家波爾丁提出的“宇宙飛船理論”。 波爾對傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟“資源—產(chǎn)品—排放”的“開環(huán)”范式提出了批評。幾乎同時，美國生物學(xué)家卡遜出版《寂靜的春天》一書，對“殺蟲劑”等化學(xué)農(nóng)藥破壞食物鏈和生物鏈的惡果進(jìn)行了起訴。從此，人類歷史掀開了嶄新的循環(huán)經(jīng)濟主導(dǎo)社會的一頁。
循環(huán)經(jīng)濟的理論基礎(chǔ)是工業(yè)生態(tài)學(xué)。生態(tài)工業(yè)是按生態(tài)規(guī)律和生態(tài)經(jīng)濟原理組織的循環(huán)網(wǎng)絡(luò)型工業(yè)，既充分考慮生態(tài)系統(tǒng)承載能力，又具有高效的經(jīng)濟過程與和諧的生態(tài)功能。運用工業(yè)生態(tài)學(xué)規(guī)律指導(dǎo)經(jīng)濟活動的循環(huán)經(jīng)濟，是建立在物質(zhì)、能量不斷循環(huán)使用基礎(chǔ)上與環(huán)境友好的新型范式。它融資源綜合利用、清潔生產(chǎn)、生態(tài)設(shè)計和可持續(xù)發(fā)展消費等為一體，把經(jīng)濟活動重組為“資源——產(chǎn)品——資源再生”的封閉流程和“低開采、高利用、低排放”的循環(huán)模式，強調(diào)經(jīng)濟系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)和諧共生，并非僅屬于經(jīng)濟范疇，而是集經(jīng)濟、技術(shù)和社會于一體的系統(tǒng)工程。
二、確立循環(huán)經(jīng)濟制度的現(xiàn)實障礙
（一）確立循環(huán)經(jīng)濟制度的思想障礙
就目前情況來看，人類社會的進(jìn)步往往是以犧牲環(huán)境為代價所取得的。人類的每一次科技革命都大大地提高了社會生產(chǎn)力，促進(jìn)了人類生產(chǎn)和生活條件的改善，但同時也給環(huán)境帶來了更大的壓力，導(dǎo)致了更嚴(yán)重的環(huán)境問題的出現(xiàn)。責(zé)任不在于科技本身，而在于運用科技的人類，在于人類對經(jīng)濟效益盲目無盡的貪婪。長期以來，人類只在意通過對大自然中的資源開發(fā)利用是否能夠給人類帶來更大的經(jīng)濟效益，而忽略資源開發(fā)的社會效益，尤其是忽略了與人類生存至關(guān)重要的生態(tài)效益。這不能不說是一種悲哀。說到底，這是緣自于錯誤的“人類利益中心主義”思想。
在“人類利益中心主義”思想者的眼中，人是主宰自然、領(lǐng)導(dǎo)宇宙萬物的先天命定者。自從地球上有了人類，它便當(dāng)然地成為了地球生物圈中其他生物的統(tǒng)治者。正如古希臘哲學(xué)家普羅泰戈拉說的“人是萬物的尺度，存在時萬物存在，不存在時萬物不存在”。因而，自始以來，人類就以探索自然奧秘，認(rèn)識并征服自然為榮。更為令人痛心的是，人們在這種根深蒂固的思想的引領(lǐng)下，為了不斷滿足自身的物質(zhì)欲求，大肆揮霍自然資源、隨心所欲地向自然界排放廢物(如廢水、廢氣、廢渣等)已成為了人們的習(xí)慣。近現(xiàn)代以來發(fā)達(dá)國家的舊新八大公害的出現(xiàn)，只不過是自然界對人類敲響的最早的警鐘而已。如果人類不能夠以此捫心自問，如果人類不再反思自己的所作所為，如果人類再不確立循環(huán)經(jīng)濟制度，如果……，那么人類的生存依托——地球生物圈完全報復(fù)人類的時候，也就是人類將被地球開除的時候了。
（二）確立循環(huán)經(jīng)濟制度的城鄉(xiāng)“二元”社會障礙
現(xiàn)存的城鄉(xiāng)分割的“二元”體制也不利于我國循環(huán)經(jīng)濟制度的建立。
上世紀(jì)50年代末，由于全國盛行的“共產(chǎn)風(fēng)”、“浮跨風(fēng)”，領(lǐng)導(dǎo)者主觀認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力特別是糧食生產(chǎn)能力已經(jīng)嚴(yán)重過剩，農(nóng)村“富余”人口大量向城市轉(zhuǎn)移，短時間內(nèi)導(dǎo)致城市人口大量增加。一方面是城市人口的大量增加，另一方面的事實是糧食生產(chǎn)總量大量減少。這二者之間的巨大落差迫使國家不得不采取控制城市人口的政策。自此拉開了我國城鄉(xiāng)二元社會的序幕。
時至今日，我國逐漸形成了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體系。在這種二元制社會結(jié)構(gòu)體系下，形成了城鄉(xiāng)二大相互獨立而又懸殊巨大的經(jīng)濟板塊。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及我國特有的城鄉(xiāng)分割和城鄉(xiāng)壁壘，給我國的經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)帶來了巨大影響和嚴(yán)重障礙，對經(jīng)濟、社會、政治和生態(tài)造成多種危害。
由于城鄉(xiāng)企業(yè)自成系統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)布局分散，同時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)缺乏科學(xué)規(guī)劃，導(dǎo)致城鄉(xiāng)工業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)化嚴(yán)重。另外，有不少污染的項目是從城市擴散出去的，鄉(xiāng)村成了污染工業(yè)的避難所。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，思想觀念等各方面存在著相當(dāng)?shù)牟罹?，這也成了建立循環(huán)經(jīng)濟不可回避而且難以逾越的障礙。城市工業(yè)擴散引起污染“下鄉(xiāng)”和轉(zhuǎn)嫁。如果不注意這種污染的擴散，一旦農(nóng)村這塊最后的凈土成了城市工業(yè)的垃圾場，那么要處理起來將會是更加困難。
（三）確立循環(huán)經(jīng)濟制度的法律障礙
邊沁把沒有法律的權(quán)利喻作“無父之子”，同理沒有法律保障的制度也是沒有生命力的制度，終將流于一紙空文。循環(huán)經(jīng)濟制度要得以確立目前最大的障礙之一在于沒有具體的法律與之相匹配。由于沒有相應(yīng)的法律，權(quán)利也就無法得到保障。事實上，循環(huán)經(jīng)濟不外乎是應(yīng)運于環(huán)境問題而生，所以這二者有著許多的相通之處。
循環(huán)經(jīng)濟作為一個變革傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和生活方式的社會經(jīng)濟活動，需要一個明確的導(dǎo)向系統(tǒng)，一個可靠的支撐系統(tǒng)。沒有一個有國家強制力保障的行為規(guī)范、行為準(zhǔn)則來支撐，循環(huán)經(jīng)濟的開展就將步履維堅。
據(jù)此，筆者認(rèn)為，循環(huán)經(jīng)濟制度確立過程中現(xiàn)在面臨著如下幾個法律上的尷尬：
第一、立法空白。法律規(guī)范具有預(yù)見性特征，它可以使人們對自己的行為在法律上的意義具有一定的預(yù)見性，從而自覺導(dǎo)向自己的行為。由于缺乏法律上的支撐，民眾對自己的生產(chǎn)和生活行為在法律上的價值判斷就沒有一個可資借鑒的明確標(biāo)準(zhǔn)，也就無法對自己的行為后果承擔(dān)責(zé)任。由于沒有循環(huán)經(jīng)濟法律，人們對于自己的生產(chǎn)生活行為造成的環(huán)境問題加以自覺約束。
第二、政策手段無法彌補法律空白。法律是穩(wěn)定的國家宏觀調(diào)控手段之一，與法律相比，政策具有容易變動的特點。法律一旦制定出來，就能在一個較長時間內(nèi)保持不變，而政策往往有可能因為國家形勢的改變、領(lǐng)導(dǎo)人的更換等因素作出調(diào)整。盡管有些經(jīng)濟性的政策手段在所以有些學(xué)者認(rèn)為循環(huán)經(jīng)濟制度的實行可以通過政策手段得以實現(xiàn)的觀點是不足取的。
第三、道德手段無法真正保障循環(huán)經(jīng)濟制度的良好運行。要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、推廣實行循環(huán)經(jīng)濟僅僅依靠道德約束是不夠的，因為與法律相比較，道德僅僅是通過一個“良心發(fā)現(xiàn)”來約束主體的行為，所以道德無法上升到成文法的強制約束力層面。循環(huán)經(jīng)濟作為一種反傳統(tǒng)的經(jīng)濟模式，單純依賴于道德調(diào)控是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。只有通過法制才能使循環(huán)經(jīng)濟從一種經(jīng)濟理論轉(zhuǎn)變?yōu)槿巳硕家裱男袨橐?guī)范，鞏固其在社會中穩(wěn)定發(fā)展、切實貫徹的堅實基礎(chǔ)。所以從根本上說，在現(xiàn)有的條件下，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟離不開法制建設(shè)。
上面三個環(huán)境資源面臨的困境或者說是導(dǎo)致環(huán)境問題的原因，也是制約循環(huán)經(jīng)濟制度確立的三大法律障礙。
三、破除循環(huán)經(jīng)濟制度障礙的法律對策
（一）可持續(xù)發(fā)展思想的必然選擇
環(huán)境問題是當(dāng)今國際社會普遍關(guān)注的重大社會問題，它維系著人類社會的命運與前途。因此，近年來世界各國已經(jīng)逐漸把保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展作為各自的首要任務(wù)之一。
1987年布倫特蘭夫人在《我們共同的未來》首先提出了可持續(xù)發(fā)展觀念。她認(rèn)為可持續(xù)發(fā)展就是一種“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的”發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展強調(diào)資源、人口、經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，強調(diào)的是當(dāng)代人與后代人機會均等的發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展在法律上的的價值取向是“秩序：由人與人的社會秩序向人與自然的生態(tài)秩序擴展；公平：由代內(nèi)公平向代際公平邁進(jìn)；自由：由人類發(fā)展經(jīng)濟的絕對自由向相對自由推移和由對個人價值的承認(rèn)向?qū)ζ渌锓N種群價值的承認(rèn)發(fā)展”。因此，可持續(xù)發(fā)展追求的是一種資源與環(huán)境的可持續(xù)性利用，維護的是資源與環(huán)境的代內(nèi)及代際間的公平享用，要實現(xiàn)的是一種人與自然和諧相處的目標(biāo)。
循環(huán)經(jīng)濟本質(zhì)上是一種生態(tài)經(jīng)濟，是“資源—產(chǎn)品—資源再生”型的經(jīng)濟模式。循環(huán)經(jīng)濟有別于傳統(tǒng)社會的生產(chǎn)—污染—治理的末端治理做法，推行從搖籃到墳?zāi)沟娜^程監(jiān)控，配合廢物回收利用，避免廢物對環(huán)境的污染。它是建立在物質(zhì)、能量不斷循環(huán)使用基礎(chǔ)上，所反映的對資源的利用是一種高效的可持續(xù)性利用。所以歸根結(jié)底，循環(huán)經(jīng)濟所反映的就是社會理念就是可持續(xù)發(fā)展思想。
（二）消除城鄉(xiāng)“二元”社會對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的障礙
盡快消除城鄉(xiāng)差別，改變城鄉(xiāng)二元制社會結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展是我國當(dāng)前面臨的一大社會難題。但是這個難題又是不可回避而且是務(wù)必攻克的，否則確立循環(huán)經(jīng)濟制度就將成為無稽之談。在努力消除城鄉(xiāng)差別，建立循環(huán)經(jīng)濟制度的過程中應(yīng)該注意這么幾個問題：
第一，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，要注意保護環(huán)境。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的有效途徑之一是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使之走上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路。但是在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中同樣不能忽視農(nóng)村的環(huán)境保護。我國的環(huán)境保護基本上采取的是一種政府主導(dǎo)型模式。在推行循環(huán)經(jīng)濟，消除城鄉(xiāng)差別過程中，政府仍然肩負(fù)著歷史性的重任。為此，政府應(yīng)該積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，特別是生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。生態(tài)農(nóng)業(yè)遵循的是一種資源——生產(chǎn)——資源再利用的科學(xué)生產(chǎn)范式，因而是循環(huán)經(jīng)濟的必要內(nèi)容之一。對于我國這樣一個農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后而農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中又占據(jù)著舉足輕重地們的國家來說，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)將顯得尤為至關(guān)重要。
第二，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過程中，要預(yù)防農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是肩負(fù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加速城鄉(xiāng)差別的縮小過程中，一直起著不可小覷的作用。然而，掠奪式經(jīng)營引起資源破壞和環(huán)境惡化已經(jīng)成了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中的一個不可忽視的問題。由于人們對自然資源的開發(fā)利用不當(dāng)，為了一已之私利，單純追求資源開發(fā)帶來的經(jīng)濟效益忽視社會效益和環(huán)境效益，部分農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)已經(jīng)有了相當(dāng)程度的惡化。要克服這個問題就必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟教育宣傳。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展過程中還應(yīng)當(dāng)注意預(yù)防城市工業(yè)污染的轉(zhuǎn)嫁。要堅決杜絕已為城市淘汰的污染型工業(yè)進(jìn)入農(nóng)村，千萬不能走先污染后治理的老路，否則這就與循環(huán)經(jīng)濟背道而馳。
（三）循環(huán)經(jīng)濟制度的法律保障措施
首先是要加強循環(huán)經(jīng)濟立法。法律作為現(xiàn)代國家宏觀調(diào)控的手段之一，一直發(fā)揮著其他手段不可替代的作用。在依法治國成為時尚的今天，有法可依是依法治國的前提條件。因此，要保障循環(huán)經(jīng)濟活動的順利開展，就必須進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟立法。筆者認(rèn)為，循環(huán)經(jīng)濟立法應(yīng)該包括二個部分，一是制定一部《循環(huán)經(jīng)濟(基本)法》，規(guī)定循環(huán)經(jīng)濟法之概念、調(diào)整對象、功能、指導(dǎo)原則、規(guī)范體系、法律責(zé)任等,這是調(diào)整循環(huán)經(jīng)濟的基本法律依據(jù)。二是制定與循環(huán)經(jīng)濟基本法配套的單行法律法規(guī)，可考慮頒布《廢棄物處理法》、《再生資源利用促進(jìn)法》、《容器包裝再利用法》、《家電再利用法》、《建筑材料回收法》、《食品回收法》和《綠色消費法》等多項法律，構(gòu)成建立循環(huán)社會的法律框架。
其次是完善稅收政策，加強政策引導(dǎo)。稅負(fù)政策的調(diào)整會直接影響到社會的經(jīng)濟行為，所以它是國家宏觀調(diào)控的有力手段之一。要構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟，筆者認(rèn)為可以增加水資源稅，開征森林資源稅和草場資源稅，再對其他資源課以資源稅，并逐步提高稅率。分期分批開征大氣污染稅、污染源稅、噪音稅、垃圾填埋稅、生態(tài)補償稅等一系列專項新稅種；對不同地區(qū)、部門及污染程度不同的企業(yè)實行差別稅率。切實加強稅收征收管理，稅款實行專項專用管理，僅允許用于環(huán)保建設(shè)事業(yè)。
最后是完善我國的法律監(jiān)督體系，特別是應(yīng)該調(diào)動公眾參與環(huán)保事業(yè)建設(shè)的主動性和積極性。由于公眾往往是環(huán)境污染的直接接觸者和受害者，它們對環(huán)境污染有著更為深切的感受。所以調(diào)動公眾真正參與環(huán)境保護事業(yè)對防治污染有著不可低估的作用。國外有不少民間環(huán)保團體在預(yù)防環(huán)境污染、資源破壞的成功范例，比如菲律賓有為了保護森林而代表未來的人提起的公益性訴訟就是有力的佐證。要實現(xiàn)公眾參與環(huán)保事業(yè)，筆者認(rèn)為，一是必須明確環(huán)境權(quán)，只有使公眾明確成為了權(quán)利主體，它才有可能為了維護自己的權(quán)利而采取切實的行動。二是必須有相關(guān)的制度保證公眾的環(huán)境參與，使其有章可循。特別是應(yīng)該輔之以一定的經(jīng)濟激勵措施，如物質(zhì)性的污染舉報獎等。
總而言之，循環(huán)經(jīng)濟是可持續(xù)發(fā)展思想的反映，但它的確立目前仍然面臨著一些阻卻事由，需要人們通過法律制度來排除這些障礙。但它作為一種新生事物，必將以強大的生命力成為未來人們的生產(chǎn)和生活方式的必然選擇。
