A10在發(fā)展中謀求社區(qū)的合理定位
自從我國(guó)全面推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)以來(lái),“社區(qū)”定位為“一般是經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)”。但是,實(shí)踐發(fā)現(xiàn),這種把“社區(qū)”定位與“居民委員會(huì)”轄區(qū)合一的做法存在諸多弊端:一是由于社區(qū)規(guī)模普遍大型化,在此范圍設(shè)立的居民委員會(huì)無(wú)法運(yùn)作,居民自治無(wú)法實(shí)行;二是少數(shù)較小規(guī)模的社區(qū)又缺乏社區(qū)公共設(shè)施,特別是缺乏社區(qū)活動(dòng)和服務(wù)設(shè)施,難以實(shí)行資源共享,造成社區(qū)功能不全;第三,在法律沒(méi)有修改的情況下,在“居民委員會(huì)”前冠以“社區(qū)”缺乏法律依據(jù)。因此,當(dāng)前亟須科學(xué)合理地劃分社區(qū),為和諧社區(qū)建設(shè)搭好平臺(tái)。
推進(jìn)社區(qū)建設(shè),必須先給社區(qū)這個(gè)社會(huì)共同體定位,弄清新時(shí)期如何劃分社區(qū)
解放以后,我國(guó)城市普遍建立了居民委員會(huì)這一基層居民自治組織,后來(lái)憲法和法律還對(duì)居民委員會(huì)進(jìn)行了規(guī)范。居民委員會(huì)這一居民自治組織,也是按一定地域和一定人口規(guī)模建立的。法律規(guī)定居民委員會(huì)一般在100~700戶的范圍。在當(dāng)時(shí)沒(méi)有什么高層建筑的情況下,這樣的戶數(shù)規(guī)模是恰當(dāng)?shù)摹S捎诰用裎瘑T會(huì)的設(shè)立主要以居民戶數(shù)為依據(jù),勢(shì)必造成居民委員會(huì)的地域不完整、地域偏小,同一住宅的居民分屬不同的居民委員會(huì),以及在同一地域居民委員會(huì)與村民委員會(huì)并存等問(wèn)題。改革開(kāi)放后,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快,城市擴(kuò)張,高層建筑林立,人口迅速往城市聚集。以100~700戶的戶數(shù)規(guī)模設(shè)立居民委員會(huì)已不適應(yīng)城市的實(shí)際;不以一定地域?yàn)榛A(chǔ),不保持一定地域的完整性,實(shí)行社會(huì)行政管理和社會(huì)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)的屬地化也是不可能的。因此,2001年,廣東省根據(jù)中辦發(fā)23號(hào)文件精神和全國(guó)26個(gè)城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)的做法和經(jīng)驗(yàn),要求各地城市首先要調(diào)整劃分社區(qū),為社區(qū)建設(shè)確定平臺(tái)。
這次社區(qū)劃分有以下幾個(gè)特點(diǎn):一是所有城市居民居住的地區(qū),不論是特大城市、大中小城市,還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的居民居住區(qū),都統(tǒng)一進(jìn)行社區(qū)調(diào)整劃分。少數(shù)是以原居民委員會(huì)的地域劃分一個(gè)社區(qū),多數(shù)是幾個(gè)居民委員會(huì)的地域劃分一個(gè)社區(qū)。
二是以居民戶數(shù)和地域?yàn)閯澐稚鐓^(qū)的基本依據(jù),一般戶數(shù)規(guī)模為1 000~2000戶,地域以完整為原則。當(dāng)戶數(shù)與地域不一致時(shí),戶數(shù)服從地域。也就是說(shuō),一個(gè)完整的地域,戶數(shù)規(guī)??梢允?span lang="EN-US">1000戶以下,2000戶以上。新開(kāi)發(fā)、封閉式的居民住宅區(qū),配套設(shè)施完善,社區(qū)功能健全,即使低于1000戶或超過(guò)2000戶也可以劃分為一個(gè)社區(qū)。
三是對(duì)新建商品房居民區(qū)實(shí)行統(tǒng)一的社區(qū)劃分。過(guò)去廣東省一些地方認(rèn)為,新建的商品房居民區(qū)有了現(xiàn)代的物業(yè)管理,居民們過(guò)著較高素質(zhì)的生活,設(shè)不設(shè)居民委員會(huì)、搞不搞社區(qū)建設(shè)關(guān)系不大,有的地方甚至主張用物業(yè)管理代替居民委員會(huì)。這是非常片面的,因?yàn)槲飿I(yè)管理只是一種企業(yè)管理,既不同于政府及政府部門(mén)的行政管理,也不同于居民自治組織的自我管理。因此,廣東省要求凡已人住居民、并達(dá)到一定戶數(shù)規(guī)模、符合社區(qū)地域特征的,都要規(guī)劃、設(shè)置居民委員會(huì),要?jiǎng)澐稚鐓^(qū)。目前,全省基本上做到新建商品房發(fā)展到哪里,居民聚居在哪里,就同步設(shè)置居民委員會(huì)。
四是打破戶口二元化的藩籬,以屬地為原則設(shè)置社區(qū)。城鄉(xiāng)戶口二元化是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的,幾經(jīng)改革,現(xiàn)在也還存在。憲法和法律規(guī)定,城市和農(nóng)村按居民居住地為原則設(shè)立居民委員會(huì)、村民委員會(huì)。城鄉(xiāng)居民統(tǒng)稱(chēng)為“居民”,并不涉及戶口性質(zhì)。過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行的是“單位人”的管理體制,凡有單位的一般都是居民戶籍,而且這些“單位人”往往聚居在一起,住在城市。自然而然,居民委員會(huì)的居民都是城鎮(zhèn)戶籍,居民委員會(huì)成了城里居民的組織,只有具有城鎮(zhèn)戶籍的人才能進(jìn)去。改革開(kāi)放以后,城鄉(xiāng)人口大流動(dòng),出現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民雜居的現(xiàn)象。尤其在城鄉(xiāng)接合部,在縣城鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所在地,城鄉(xiāng)兩種不同戶籍的居民居住、生活在一起就非常普遍r。在這樣的情況下,在這樣的特殊地區(qū),還要不要?jiǎng)澐稚鐓^(qū),還要不要設(shè)立居民委員會(huì)?2O02年廣東省進(jìn)行第一屆社區(qū)居民委員會(huì)選舉時(shí),就要求凡城鎮(zhèn)戶籍居民為主聚居的地區(qū)都要?jiǎng)澐稚鐓^(qū)、設(shè)置居民委員會(huì),少數(shù)農(nóng)村戶籍的居民按照屬地管理原則并人居民委員會(huì),參加居民自治;而農(nóng)村戶籍居民為主聚居的地區(qū),則依法設(shè)立村民委員會(huì),少量城鎮(zhèn)戶籍的居民按照橫地管理原則并入村民委員會(huì),參加村民自治。根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際,還允許社區(qū)居民委員會(huì)下設(shè)少量村民小組,村民委員會(huì)下設(shè)少量居民小組,目的就是打破城鄉(xiāng)戶口的二元化,實(shí)行屬地管理。
五是推動(dòng)“村改居”,在“村改居”的地方劃分社區(qū)。20世紀(jì)末,廣東省城市化進(jìn)程明顯加快,各大中城市大力推動(dòng)“村改居”。從2001年全省部署改革城市基層管理體制起,都要求各地在完成“村改居”的地方及時(shí)設(shè)立居民委員會(huì)、劃分新的社區(qū)。例如廣州市白云區(qū)的三元里村,當(dāng)時(shí)就實(shí)行了“村改居”。經(jīng)過(guò)“村改居”,原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份化后以股權(quán)形式明晰到了村民名下,村民的農(nóng)村戶口改為城鎮(zhèn)戶口,三元里的名稱(chēng)、門(mén)樓還保留,但三元里村村民委員會(huì)永久性撤銷(xiāo)。原三元里村管轄范圍較大,居民眾多,根據(jù)劃分社區(qū)的原則和標(biāo)準(zhǔn),一共劃分了三個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)。原三元里村的村民分別隸屬于不同的社區(qū),大量居住、生活在三元里村范圍的外來(lái)居民也分別按照屬地原則劃入不同的社區(qū),實(shí)行了本地、外地兩種居民的大融合。全省大多數(shù)城市在“村改居”以后重新調(diào)整劃分了社區(qū),有的是“一村改一居”(以原村的范圍劃分社區(qū)),有的是“一村改二居”、“一村改三居”、“一村改四居、五居”。少數(shù)城市先實(shí)行“一村改一居”,然后逐步分期分批按照社區(qū)劃分原則和標(biāo)準(zhǔn)劃分社區(qū)。
城市社區(qū)的定位可以多樣化,但最終都要結(jié)合地區(qū)的實(shí)際,實(shí)事求是地發(fā)展
最近幾年,以深圳市為代表的一些城市在探索新的社區(qū)劃分模式。按照一般的做法,城市社區(qū)與居民委員會(huì)是復(fù)合的,被稱(chēng)為“居社合一”,深圳市這些年在社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中深深感到,目前這種“居社合一”體制存在諸多弊端,既不利于政府及政府部門(mén)的行政管理和提供政務(wù)服務(wù),又嚴(yán)重弱化了作為居民群眾性自治組織的居民委員會(huì)的自治功能。于是幾年前,深圳市鹽田區(qū)就改革了這種社區(qū)管理體制,實(shí)行“居社分離”體制:在街道以下設(shè)立“社區(qū)工作站”(政務(wù)服務(wù)中心)作為政府及政府部門(mén)設(shè)在基層的辦事機(jī)構(gòu),專(zhuān)門(mén)從事政務(wù)服務(wù)工作,工作人員一律為政府雇員;同時(shí)在街道以下設(shè)立若干居民委員會(huì)作為居民群眾性自治組織,居民委員會(huì)是由本居民委員會(huì)范圍的居民選舉產(chǎn)生,實(shí)行兼職(即非職業(yè)化),恢復(fù)其自治組織的性質(zhì)和功能,專(zhuān)門(mén)辦理居民自治事務(wù)。今年深圳市羅湖區(qū)學(xué)習(xí)借鑒并發(fā)展鹽田區(qū)的經(jīng)驗(yàn),全區(qū)全面實(shí)行“居社分離”體制,在街道以下普遍設(shè)立“社區(qū)工作站”作為政務(wù)“一站式”服務(wù)的政府辦事機(jī)構(gòu),在“社區(qū)工作站”服務(wù)范圍設(shè)立若干居民委員會(huì)。用他們自己的話說(shuō),就是實(shí)行“一站多居”,社區(qū)的定位就是“社區(qū)工作站”的服務(wù)范圍。目前,除鹽田、羅湖兩區(qū)以外,深圳市的其他各區(qū)也在緊鑼密鼓地進(jìn)行“居社分離”工作,到今年底可望全部完成。此外,為了強(qiáng)化和落實(shí)居民自治,該市準(zhǔn)備在明年全省居民委員會(huì)換屆時(shí),把居民委員會(huì)管理范圍進(jìn)一步劃小,實(shí)行居民委員會(huì)小型化;居民委員會(huì)成員全部兼職,實(shí)行非職業(yè)化;居民委員會(huì)成員的直選率要達(dá)到70%以上;還準(zhǔn)備在已實(shí)行物業(yè)管理、成立了業(yè)主委員會(huì)的居民區(qū),居民委員會(huì)成員與業(yè)主委員會(huì)成員、居民代表與業(yè)主代表盡可能同時(shí)換屆選舉并實(shí)行交叉任職。
至今,廣東省城市社區(qū)的定位已經(jīng)多樣化:在珠江三角洲及其他地級(jí)以上市所在地的城區(qū),社區(qū)的定位在街道層面(人口較少、規(guī)模較小的)或在街道以下的“政務(wù)服務(wù)中心”(工作站)的服務(wù)范圍;而在粵東、粵西、粵北其他地區(qū),尤其是城市化水平不太高、流動(dòng)人口不太多的縣、市,仍實(shí)行“居社合一”體制,即保留目前和全國(guó)多數(shù)地區(qū)一樣的體制,社區(qū)定位在居民委員會(huì)轄區(qū)。社區(qū)定位的多樣化是與各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的。在實(shí)行“居社分離”體制的地方,社區(qū)的范圍有所擴(kuò)大,這就真正有利于整合社區(qū)資源,減少居民服務(wù)和活動(dòng)場(chǎng)所的重復(fù)建設(shè),有利于理順政府和居民委員會(huì)的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政府行政管理、政務(wù)服務(wù)與落實(shí)居民自治的雙贏目標(biāo)。
國(guó)家民政部曾經(jīng)在一些城市進(jìn)行撤銷(xiāo)街道辦事處、改為社區(qū)管理體制的改革試驗(yàn)。廣東省部分地區(qū)實(shí)行“居社分離”體制是完全朝著撤銷(xiāo)街道辦事處這個(gè)方向發(fā)展的。不過(guò),“居社分離”不是撤銷(xiāo)街道辦事處,而是將減少街道辦事處的設(shè)置,減少行政成本和行政層級(jí),朝著小政府、大社會(huì)的目標(biāo)前進(jìn)。例如在新建的大型商品房居民住宅區(qū),有可能有上萬(wàn)甚至幾萬(wàn)居民入住。按照“居社分離”體制,我們就不會(huì)再像過(guò)去那樣,只要達(dá)到5萬(wàn)人左右就設(shè)一個(gè)街道辦事處(這是劃分街道的基本依據(jù)),而是只設(shè)“政務(wù)服務(wù)中心”,滿足居民多種政務(wù)服務(wù)的需要,方便居民就近辦事;然后在“政務(wù)服務(wù)中心”服務(wù)的范圍,按居民居住情況設(shè)置若干居民委員會(huì),讓居民依法實(shí)行居民自治。
在社區(qū)劃分方面,進(jìn)一步解決一些深層次問(wèn)題,真正全面、科學(xué)、合理地為社區(qū)定好位
由于城鄉(xiāng)二元化戶口制度還未徹底打破,在城鄉(xiāng)兩種戶口的居民雜居的地方.在管理、辦事、服務(wù)方面還存在一些不方便或難操作的問(wèn)題,有待進(jìn)一步研究解決。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在只按戶口性質(zhì)劃分社區(qū)、設(shè)立居民委員會(huì)的問(wèn)題。在這樣的地方,當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民少、分散,居住不是片狀而是點(diǎn)狀的。當(dāng)?shù)卣堰@些城鎮(zhèn)居民編在一個(gè)居民委員會(huì)里,造成居民委員會(huì)沒(méi)有完整的地域,成了一個(gè)懸浮、超然的居民組織。這樣的居民委員會(huì)純粹是為了進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、戶籍管理和為居民開(kāi)證明之類(lèi)的事務(wù)而存在,完全失去“社區(qū)”的意義。而大量非當(dāng)?shù)鼐用窬幼〉牡貐^(qū),無(wú)論有多少居民居住,沒(méi)有劃分社區(qū),也沒(méi)有設(shè)立居民委員會(huì)。在這里,既沒(méi)有相應(yīng)的政府部門(mén)和街道辦事處實(shí)行行政管理、提供政務(wù)服務(wù)和其他公共服務(wù),也沒(méi)有居民委員會(huì)組織自助、互助服務(wù)和實(shí)行自我教育、自我管理。
一些未實(shí)行“居社分離”體制的地方,為了減少政府的財(cái)政壓力,建大型或超大型社區(qū),這樣“居社合一”的大型或超大型社區(qū),無(wú)論從哪個(gè)角度看都是要進(jìn)行調(diào)整的。在少數(shù)“村改居”社區(qū),雖經(jīng)“村改居”過(guò)程,但原村集體經(jīng)濟(jì)未實(shí)行股份化,固化股權(quán)給原村民,原村集體經(jīng)濟(jì)收益要承擔(dān)社區(qū)公益事業(yè)、公共服務(wù);或原集體經(jīng)濟(jì)已實(shí)行股份化,固化股權(quán)給原村民,所謂“集體股”還要承擔(dān)社區(qū)公益事業(yè)、公共服務(wù)。把這類(lèi)未改到位的“村改居”社區(qū)原村民與純居民劃為一個(gè)社區(qū),往往會(huì)引發(fā)原村民的不滿。在這樣的地方主要矛盾是政府承諾的公共服務(wù)還沒(méi)有兌現(xiàn)給“村改居”后的社區(qū)居民,原村集體經(jīng)濟(jì)還沒(méi)有完全與社區(qū)居民委員會(huì)剝離,要承擔(dān)除原村民以外、純居民的社區(qū)公益事業(yè)、公共服務(wù)。原村民對(duì)此造成的不滿是不難理解的。這是引發(fā)城市基層不安定、不和諧的重要因素。
上述問(wèn)題已引起廣東省各級(jí)黨委、政府高度重視,并計(jì)劃逐步加以解決。
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