A10在發(fā)展中謀求社區(qū)的合理定位
自從我國(guó)全面推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)以來(lái)，“社區(qū)”定位為“一般是經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)”。但是，實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，這種把“社區(qū)”定位與“居民委員會(huì)”轄區(qū)合一的做法存在諸多弊端：一是由于社區(qū)規(guī)模普遍大型化，在此范圍設(shè)立的居民委員會(huì)無(wú)法運(yùn)作，居民自治無(wú)法實(shí)行；二是少數(shù)較小規(guī)模的社區(qū)又缺乏社區(qū)公共設(shè)施，特別是缺乏社區(qū)活動(dòng)和服務(wù)設(shè)施，難以實(shí)行資源共享，造成社區(qū)功能不全；第三，在法律沒(méi)有修改的情況下，在“居民委員會(huì)”前冠以“社區(qū)”缺乏法律依據(jù)。因此，當(dāng)前亟須科學(xué)合理地劃分社區(qū)，為和諧社區(qū)建設(shè)搭好平臺(tái)。
推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，必須先給社區(qū)這個(gè)社會(huì)共同體定位，弄清新時(shí)期如何劃分社區(qū)
解放以后，我國(guó)城市普遍建立了居民委員會(huì)這一基層居民自治組織，后來(lái)憲法和法律還對(duì)居民委員會(huì)進(jìn)行了規(guī)范。居民委員會(huì)這一居民自治組織，也是按一定地域和一定人口規(guī)模建立的。法律規(guī)定居民委員會(huì)一般在100～700戶的范圍。在當(dāng)時(shí)沒(méi)有什么高層建筑的情況下，這樣的戶數(shù)規(guī)模是恰當(dāng)?shù)摹Ｓ捎诰用裎瘑T會(huì)的設(shè)立主要以居民戶數(shù)為依據(jù)，勢(shì)必造成居民委員會(huì)的地域不完整、地域偏小，同一住宅的居民分屬不同的居民委員會(huì)，以及在同一地域居民委員會(huì)與村民委員會(huì)并存等問(wèn)題。改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，城市擴(kuò)張，高層建筑林立，人口迅速往城市聚集。以100～700戶的戶數(shù)規(guī)模設(shè)立居民委員會(huì)已不適應(yīng)城市的實(shí)際；不以一定地域?yàn)榛A(chǔ)，不保持一定地域的完整性，實(shí)行社會(huì)行政管理和社會(huì)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)的屬地化也是不可能的。因此，2001年，廣東省根據(jù)中辦發(fā)23號(hào)文件精神和全國(guó)26個(gè)城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)的做法和經(jīng)驗(yàn)，要求各地城市首先要調(diào)整劃分社區(qū)，為社區(qū)建設(shè)確定平臺(tái)。
這次社區(qū)劃分有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是所有城市居民居住的地區(qū)，不論是特大城市、大中小城市，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的居民居住區(qū)，都統(tǒng)一進(jìn)行社區(qū)調(diào)整劃分。少數(shù)是以原居民委員會(huì)的地域劃分一個(gè)社區(qū)，多數(shù)是幾個(gè)居民委員會(huì)的地域劃分一個(gè)社區(qū)。
二是以居民戶數(shù)和地域?yàn)閯澐稚鐓^(qū)的基本依據(jù)，一般戶數(shù)規(guī)模為1 000～2000戶，地域以完整為原則。當(dāng)戶數(shù)與地域不一致時(shí)，戶數(shù)服從地域。也就是說(shuō)，一個(gè)完整的地域，戶數(shù)規(guī)?？梢允?span lang="EN-US">1000戶以下，2000戶以上。新開(kāi)發(fā)、封閉式的居民住宅區(qū)，配套設(shè)施完善，社區(qū)功能健全，即使低于1000戶或超過(guò)2000戶也可以劃分為一個(gè)社區(qū)。
三是對(duì)新建商品房居民區(qū)實(shí)行統(tǒng)一的社區(qū)劃分。過(guò)去廣東省一些地方認(rèn)為，新建的商品房居民區(qū)有了現(xiàn)代的物業(yè)管理，居民們過(guò)著較高素質(zhì)的生活，設(shè)不設(shè)居民委員會(huì)、搞不搞社區(qū)建設(shè)關(guān)系不大，有的地方甚至主張用物業(yè)管理代替居民委員會(huì)。這是非常片面的，因?yàn)槲飿I(yè)管理只是一種企業(yè)管理，既不同于政府及政府部門(mén)的行政管理，也不同于居民自治組織的自我管理。因此，廣東省要求凡已人住居民、并達(dá)到一定戶數(shù)規(guī)模、符合社區(qū)地域特征的，都要規(guī)劃、設(shè)置居民委員會(huì)，要?jiǎng)澐稚鐓^(qū)。目前，全省基本上做到新建商品房發(fā)展到哪里，居民聚居在哪里，就同步設(shè)置居民委員會(huì)。
四是打破戶口二元化的藩籬，以屬地為原則設(shè)置社區(qū)。城鄉(xiāng)戶口二元化是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的，幾經(jīng)改革，現(xiàn)在也還存在。憲法和法律規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地為原則設(shè)立居民委員會(huì)、村民委員會(huì)。城鄉(xiāng)居民統(tǒng)稱(chēng)為“居民”，并不涉及戶口性質(zhì)。過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行的是“單位人”的管理體制，凡有單位的一般都是居民戶籍，而且這些“單位人”往往聚居在一起，住在城市。自然而然，居民委員會(huì)的居民都是城鎮(zhèn)戶籍，居民委員會(huì)成了城里居民的組織，只有具有城鎮(zhèn)戶籍的人才能進(jìn)去。改革開(kāi)放以后，城鄉(xiāng)人口大流動(dòng)，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民雜居的現(xiàn)象。尤其在城鄉(xiāng)接合部，在縣城鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所在地，城鄉(xiāng)兩種不同戶籍的居民居住、生活在一起就非常普遍r。在這樣的情況下，在這樣的特殊地區(qū)，還要不要?jiǎng)澐稚鐓^(qū)，還要不要設(shè)立居民委員會(huì)?2O02年廣東省進(jìn)行第一屆社區(qū)居民委員會(huì)選舉時(shí)，就要求凡城鎮(zhèn)戶籍居民為主聚居的地區(qū)都要?jiǎng)澐稚鐓^(qū)、設(shè)置居民委員會(huì)，少數(shù)農(nóng)村戶籍的居民按照屬地管理原則并人居民委員會(huì)，參加居民自治；而農(nóng)村戶籍居民為主聚居的地區(qū)，則依法設(shè)立村民委員會(huì)，少量城鎮(zhèn)戶籍的居民按照橫地管理原則并入村民委員會(huì)，參加村民自治。根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際，還允許社區(qū)居民委員會(huì)下設(shè)少量村民小組，村民委員會(huì)下設(shè)少量居民小組，目的就是打破城鄉(xiāng)戶口的二元化，實(shí)行屬地管理。
五是推動(dòng)“村改居”，在“村改居”的地方劃分社區(qū)。20世紀(jì)末，廣東省城市化進(jìn)程明顯加快，各大中城市大力推動(dòng)“村改居”。從2001年全省部署改革城市基層管理體制起，都要求各地在完成“村改居”的地方及時(shí)設(shè)立居民委員會(huì)、劃分新的社區(qū)。例如廣州市白云區(qū)的三元里村，當(dāng)時(shí)就實(shí)行了“村改居”。經(jīng)過(guò)“村改居”，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份化后以股權(quán)形式明晰到了村民名下，村民的農(nóng)村戶口改為城鎮(zhèn)戶口，三元里的名稱(chēng)、門(mén)樓還保留，但三元里村村民委員會(huì)永久性撤銷(xiāo)。原三元里村管轄范圍較大，居民眾多，根據(jù)劃分社區(qū)的原則和標(biāo)準(zhǔn)，一共劃分了三個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)。原三元里村的村民分別隸屬于不同的社區(qū)，大量居住、生活在三元里村范圍的外來(lái)居民也分別按照屬地原則劃入不同的社區(qū)，實(shí)行了本地、外地兩種居民的大融合。全省大多數(shù)城市在“村改居”以后重新調(diào)整劃分了社區(qū)，有的是“一村改一居”(以原村的范圍劃分社區(qū))，有的是“一村改二居”、“一村改三居”、“一村改四居、五居”。少數(shù)城市先實(shí)行“一村改一居”，然后逐步分期分批按照社區(qū)劃分原則和標(biāo)準(zhǔn)劃分社區(qū)。
城市社區(qū)的定位可以多樣化，但最終都要結(jié)合地區(qū)的實(shí)際，實(shí)事求是地發(fā)展
最近幾年，以深圳市為代表的一些城市在探索新的社區(qū)劃分模式。按照一般的做法，城市社區(qū)與居民委員會(huì)是復(fù)合的，被稱(chēng)為“居社合一”，深圳市這些年在社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中深深感到，目前這種“居社合一”體制存在諸多弊端，既不利于政府及政府部門(mén)的行政管理和提供政務(wù)服務(wù)，又嚴(yán)重弱化了作為居民群眾性自治組織的居民委員會(huì)的自治功能。于是幾年前，深圳市鹽田區(qū)就改革了這種社區(qū)管理體制，實(shí)行“居社分離”體制：在街道以下設(shè)立“社區(qū)工作站”(政務(wù)服務(wù)中心)作為政府及政府部門(mén)設(shè)在基層的辦事機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)從事政務(wù)服務(wù)工作，工作人員一律為政府雇員；同時(shí)在街道以下設(shè)立若干居民委員會(huì)作為居民群眾性自治組織，居民委員會(huì)是由本居民委員會(huì)范圍的居民選舉產(chǎn)生，實(shí)行兼職(即非職業(yè)化)，恢復(fù)其自治組織的性質(zhì)和功能，專(zhuān)門(mén)辦理居民自治事務(wù)。今年深圳市羅湖區(qū)學(xué)習(xí)借鑒并發(fā)展鹽田區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，全區(qū)全面實(shí)行“居社分離”體制，在街道以下普遍設(shè)立“社區(qū)工作站”作為政務(wù)“一站式”服務(wù)的政府辦事機(jī)構(gòu)，在“社區(qū)工作站”服務(wù)范圍設(shè)立若干居民委員會(huì)。用他們自己的話說(shuō)，就是實(shí)行“一站多居”，社區(qū)的定位就是“社區(qū)工作站”的服務(wù)范圍。目前，除鹽田、羅湖兩區(qū)以外，深圳市的其他各區(qū)也在緊鑼密鼓地進(jìn)行“居社分離”工作，到今年底可望全部完成。此外，為了強(qiáng)化和落實(shí)居民自治，該市準(zhǔn)備在明年全省居民委員會(huì)換屆時(shí)，把居民委員會(huì)管理范圍進(jìn)一步劃小，實(shí)行居民委員會(huì)小型化；居民委員會(huì)成員全部兼職，實(shí)行非職業(yè)化；居民委員會(huì)成員的直選率要達(dá)到70％以上；還準(zhǔn)備在已實(shí)行物業(yè)管理、成立了業(yè)主委員會(huì)的居民區(qū)，居民委員會(huì)成員與業(yè)主委員會(huì)成員、居民代表與業(yè)主代表盡可能同時(shí)換屆選舉并實(shí)行交叉任職。
至今，廣東省城市社區(qū)的定位已經(jīng)多樣化：在珠江三角洲及其他地級(jí)以上市所在地的城區(qū)，社區(qū)的定位在街道層面(人口較少、規(guī)模較小的)或在街道以下的“政務(wù)服務(wù)中心”(工作站)的服務(wù)范圍；而在粵東、粵西、粵北其他地區(qū)，尤其是城市化水平不太高、流動(dòng)人口不太多的縣、市，仍實(shí)行“居社合一”體制，即保留目前和全國(guó)多數(shù)地區(qū)一樣的體制，社區(qū)定位在居民委員會(huì)轄區(qū)。社區(qū)定位的多樣化是與各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的。在實(shí)行“居社分離”體制的地方，社區(qū)的范圍有所擴(kuò)大，這就真正有利于整合社區(qū)資源，減少居民服務(wù)和活動(dòng)場(chǎng)所的重復(fù)建設(shè)，有利于理順政府和居民委員會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府行政管理、政務(wù)服務(wù)與落實(shí)居民自治的雙贏目標(biāo)。
國(guó)家民政部曾經(jīng)在一些城市進(jìn)行撤銷(xiāo)街道辦事處、改為社區(qū)管理體制的改革試驗(yàn)。廣東省部分地區(qū)實(shí)行“居社分離”體制是完全朝著撤銷(xiāo)街道辦事處這個(gè)方向發(fā)展的。不過(guò)，“居社分離”不是撤銷(xiāo)街道辦事處，而是將減少街道辦事處的設(shè)置，減少行政成本和行政層級(jí)，朝著小政府、大社會(huì)的目標(biāo)前進(jìn)。例如在新建的大型商品房居民住宅區(qū)，有可能有上萬(wàn)甚至幾萬(wàn)居民入住。按照“居社分離”體制，我們就不會(huì)再像過(guò)去那樣，只要達(dá)到5萬(wàn)人左右就設(shè)一個(gè)街道辦事處(這是劃分街道的基本依據(jù))，而是只設(shè)“政務(wù)服務(wù)中心”，滿足居民多種政務(wù)服務(wù)的需要，方便居民就近辦事；然后在“政務(wù)服務(wù)中心”服務(wù)的范圍，按居民居住情況設(shè)置若干居民委員會(huì)，讓居民依法實(shí)行居民自治。
在社區(qū)劃分方面，進(jìn)一步解決一些深層次問(wèn)題，真正全面、科學(xué)、合理地為社區(qū)定好位
由于城鄉(xiāng)二元化戶口制度還未徹底打破，在城鄉(xiāng)兩種戶口的居民雜居的地方．在管理、辦事、服務(wù)方面還存在一些不方便或難操作的問(wèn)題，有待進(jìn)一步研究解決。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在只按戶口性質(zhì)劃分社區(qū)、設(shè)立居民委員會(huì)的問(wèn)題。在這樣的地方，當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民少、分散，居住不是片狀而是點(diǎn)狀的。當(dāng)?shù)卣堰@些城鎮(zhèn)居民編在一個(gè)居民委員會(huì)里，造成居民委員會(huì)沒(méi)有完整的地域，成了一個(gè)懸浮、超然的居民組織。這樣的居民委員會(huì)純粹是為了進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、戶籍管理和為居民開(kāi)證明之類(lèi)的事務(wù)而存在，完全失去“社區(qū)”的意義。而大量非當(dāng)?shù)鼐用窬幼〉牡貐^(qū)，無(wú)論有多少居民居住，沒(méi)有劃分社區(qū)，也沒(méi)有設(shè)立居民委員會(huì)。在這里，既沒(méi)有相應(yīng)的政府部門(mén)和街道辦事處實(shí)行行政管理、提供政務(wù)服務(wù)和其他公共服務(wù)，也沒(méi)有居民委員會(huì)組織自助、互助服務(wù)和實(shí)行自我教育、自我管理。
一些未實(shí)行“居社分離”體制的地方，為了減少政府的財(cái)政壓力，建大型或超大型社區(qū)，這樣“居社合一”的大型或超大型社區(qū)，無(wú)論從哪個(gè)角度看都是要進(jìn)行調(diào)整的。在少數(shù)“村改居”社區(qū)，雖經(jīng)“村改居”過(guò)程，但原村集體經(jīng)濟(jì)未實(shí)行股份化，固化股權(quán)給原村民，原村集體經(jīng)濟(jì)收益要承擔(dān)社區(qū)公益事業(yè)、公共服務(wù)；或原集體經(jīng)濟(jì)已實(shí)行股份化，固化股權(quán)給原村民，所謂“集體股”還要承擔(dān)社區(qū)公益事業(yè)、公共服務(wù)。把這類(lèi)未改到位的“村改居”社區(qū)原村民與純居民劃為一個(gè)社區(qū)，往往會(huì)引發(fā)原村民的不滿。在這樣的地方主要矛盾是政府承諾的公共服務(wù)還沒(méi)有兌現(xiàn)給“村改居”后的社區(qū)居民，原村集體經(jīng)濟(jì)還沒(méi)有完全與社區(qū)居民委員會(huì)剝離，要承擔(dān)除原村民以外、純居民的社區(qū)公益事業(yè)、公共服務(wù)。原村民對(duì)此造成的不滿是不難理解的。這是引發(fā)城市基層不安定、不和諧的重要因素。
上述問(wèn)題已引起廣東省各級(jí)黨委、政府高度重視，并計(jì)劃逐步加以解決。
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