編者按：按照我國憲法和人民法院組織法的規(guī)定，人民法院是國家的審判機關，行使國家和人民賦予的審判權。由審判機關的特性決定，人民法院內部有行使審判權的審判組織和行使審判管理權的審判機構，審判組織的組成人員都隸屬在審判機構中。規(guī)范審判組織與審判機構的關系，使審判權和審判管理權“兩權”之間形成有效的制約與監(jiān)督，有利于人民法院依法**公正地行使審判權。四川省成都市中級人民法院在“兩權”改革方面進行了有益探索。近日，成都市中級人民法院組織了“兩權”改革專題研討會，現對部分法院院長和專家學者的觀點進行摘登，希望這些實踐經驗和觀點能給大家?guī)硪恍┬碌膯⑹尽?div style="height:15px;">
深化法院改革的有益探索
四川省高級人民法院院長 劉玉順
四川省成都市中級人民法院在全國率先推行審判權與審判管理權有效運行與監(jiān)督制約工作機制改革，是在符合相關法律原則精神前提下的有益探索，完全符合在法院工作中深入貫徹落實科學發(fā)展觀的要求，抓住、抓準了法院審判管理的關鍵，通過規(guī)范和強化院長、庭長職責，深化了對案件的科學管理和有效監(jiān)督，從制度上、機制上更好地確保審判與執(zhí)行工作更加公正、高效。
目前，四川省高級人民法院已決定在全省法院系統(tǒng)推廣成都市中級人民法院的經驗，并要求全省其他法院學習、借鑒成都市中級人民法院這一做法，通過科學管理全面提升案件審判質量和效率，更好地樹立和展示人民法院的公信和權威。
構建審判權管理新模式
四川省成都市中級人民法院院長 牛 敏
在人民法院“一五”改革期間，人民法院推行審判長和獨任審判員選任、“還權”于審判組織等一系列改革措施，基本實現了審、判合一，結束了實行多年的行政化審判管理制度——院、庭長批案制。但這種建構功效仍然是單方面的，即建立了新的審判權運行方式，但沒有建立新的審判管理權運行方式。
順應中國特色司法制度的要求和審判工作發(fā)展的新形勢，重構審判組織和審判機構的審判職責及審判管理職責，是一個亟待解決的問題。放在法院改革的背景下審視，它實際上是新形勢下按照中國特色司法制度中審判組織、審判機構并存的要求，對審判權和審判管理權的重新配置，當務之急是解決院、庭長審判管理權的邊緣化問題，是一個關系到鞏固“一五”改革成果、進一步深化法院改革的大問題。
審判工作要發(fā)揮最佳的效能，必須是審判組織與審判機構形成有效運行與制約監(jiān)督的狀態(tài)才能實現。明晰審判機構的審判管理職責應考量以下幾個因素。
首先，應該全面發(fā)揮審判優(yōu)勢資源的作用。在審判管理中要全面發(fā)揮院、庭長的領導、引導和指導作用，不能單一地將院、庭長的管理職能只定位到通過個案審判發(fā)揮引導示范作用和個案研究把關上。
其次，應該依托技術系統(tǒng)化管理。必須研究和把握審判規(guī)律，建立系統(tǒng)化的管理層次，實現點、線、面的結合，使院、庭長的指揮、引導和指導作用在其管轄的范圍內普遍發(fā)揮作用。院、庭長行使審判管理職能，要充分運用信息化手段，在法院流程管理系統(tǒng)的基礎上，建立院、庭長的管理平臺和管理路徑，輔助院、庭長的管理。
第三，必須遵循規(guī)律科學管理。要實現院、庭長管理效能的最大化，必須明確司法權與行政權的本質區(qū)別，必須區(qū)別院內、庭內司法審判事務與行政管理事務的不同，必須運用符合司法權屬性和運行規(guī)律的管理方式管理司法事務。院、庭長按照法律和管理制度規(guī)定的案件程序性事項的審批權，要依法、及時行使，確保案件審理流程的順暢和效率。院、庭長對案件實體問題的管理，不得改變合議庭或獨任審判員的裁判意見。院、庭長的意見與合議庭或獨任審判員的裁判意見不一致的，可以建議合議庭或獨任審判員復議，同時應當對需要復議的問題及理由提出明確的意見。合議庭或獨任審判員復議后，與庭長意見仍然不一致的，應當將案件提請分管副院長審核，分管副院長審核后仍不能形成統(tǒng)一認識的，提交審判委員會討論決定。
建立科學的法院管理模式，必須科學界定審判組織和審判機構的職責，以及審判組織與審判機構之間協(xié)同與制約的機制。在具體的建構層面，更需要處理好各種關系。
在審判組織的審判職責方面，要進一步明確各級審判組織審理案件范圍，核心是要界定好審判委員會審理案件的范圍。從四川省成都市中級人民法院審判委員會審理案件的范圍看，刑事案件基本已經清楚界定，即擬判處死刑和宣告無罪的案件由審委會討論決定，但民事、商事、行政、執(zhí)行等案件還未科學界定；要對合議庭、審判長、承辦法官審理案件實行按審判實績授權的原則，審判實績好的合議庭、審判長、承辦法官審理大案、要案和疑難案件，審判實績差的合議庭、審判長、承辦法官，審判機構要加強管理和引導，提高他們的裁判水平；要嚴格行使審判權的績效評估機制，對審判績效好的法官及時給予表彰、獎勵，對審判績效差的法官限制其審判權的行使直至提請免除其審判資格；要明確合議庭、審判長、承辦法官的審判職責，做到審判長統(tǒng)籌有力，合議庭成員分工合理、銜接有序，法官助理、書記員輔助到位。
在審判機構的審判管理職責方面，要建立體系化的管理層次，在點上管住重大案件，確保案件質量；在線上管住審理流程和節(jié)點，確保審判效率；在面上實現分類指導，促進審判質量與效率不斷提高。點上管理可以采取院、庭長列席合議庭評議、聽取匯報、查閱案卷等方式對案件進行審批和審核，著重審查案件爭議的事實是否查清；認定爭議事實的證據是否充分；程序是否合法；法律適用是否正確；案件的處理結果是否公平、合理，是否符合法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。線上管理按照法律的規(guī)定，對案件運行過程中的程序環(huán)節(jié)進行審批、時限環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。面上管理可以定期主持召開二審改判、發(fā)回重審案件、信訪案件和督辦案件通報分析會，分析研究存在的普遍性、傾向性問題，提出解決方案并督促落實；定期主持召開典型或新類型案例評析會，統(tǒng)一同類案件裁判的價值取向和法律適用；參加案件質量評查，發(fā)現存在的問題，及時分析和改進。
建立審判權與審判管理權有效運行與制約監(jiān)督機制，是法院階段性改革基礎上的進一步深化，不能簡單回到過去的行政管理模式上，既要放心放手讓合議庭、獨任審判員裁判，又要加強管理；也不能因審判機構的審判管理職責不明、不清、不變導致管理權邊緣化，要根據審判工作的實際情況和變化趨勢科學界定不同時期的管理職責，要管住影響審判質量與效率的要害環(huán)節(jié)。
為了探索有效的審判權管理模式，2007年10月開始，成都市中級人民法院選擇了案件數量多、代表性較強的青羊區(qū)人民法院進行改革試點，2008年9月，在全市兩級法院全面推廣。一年多時間的探索證明，“兩權”改革可以很好地明晰審判組織和審判機構的職責，院、庭長能夠有效發(fā)揮管理職能，做到管理到位但不越權、不越位，有力促進了案件審判質效的提升。
成都中院實踐的標本意義
四川大學法學院教授、博士生導師 顧培東
成都中院的這一實踐，對于我國尚在進行中的司法改革具有不可低估的創(chuàng)新性示范效應，其經驗也具有較強的推廣價值。
成都中院實踐的核心在于緊緊抓住審判權與審判管理權這兩條主線，依據現行立法，依據法院工作多年來的實踐經驗等，對兩種權力或權能在審判活動中的各自范圍、功能及效力作出界定，對相互之間的交叉、重合的部分也作出明確規(guī)范，理順了法院內部主導性的關系。
成都中院所作出的努力在于系統(tǒng)總結審判活動的規(guī)律、特征，并以此為基礎進一步細化審判組織和審判機構中各主體的具體分工，明確其職責，從“點、線、面”三個維度上對審判過程實施控制，不僅彌補了立法所未能覆蓋的某些環(huán)節(jié)的缺失，又合理配置了法院內部的司法資源，從而有助于提升法院的整體審判成效。
成都中院通過司法管理權的行使，貫徹司法政策和司法理念，把握司法活動的宏觀走向。同時，通過審判委員會對重大、復雜案件的把關，拓展司法審判的視野，克服合議庭及其成員對案件社會影響認知的某些局限，使重大、復雜案件得到更為恰當、妥善的處理和解決，全面保障司法的社會效果。
審判管理 “管”出“理”來
北京大學法學院教授、博士生導師 張 騏
在有的制度條件下，法官的自由空間很大，但這種“不受左右”實際上也是由制度本身所設定的，制度以一種不在場的方式顯示了其力量，可以說“判決是司法制度作用下法官裁判活動的產物”。
成都市中級人民法院的“兩權”改革秉承的正是這一思路：判決是審判管理權作用下審判權的產物。審判管理是制度要素，審判是法官的裁判行為。把法官的裁判行為納入到制度設定的軌道，從而使其符合制度設計者的預期，達到“公正與效率”，通過管理，“管”出“理”來。
審判管理是司法活動中一個至關重要的問題，特別是在我國的權力組織方式語境下，舉足輕重，無法回避。審判權的主體是法院和法官。成都中院的“兩權”改革立足于這種制度現實，通過加強與完善審判管理提高審判的質量與效率，已取得了一定效果。
改革者著手“兩權”改革的初衷之一是，直接從行政化管理方式轉變到司法化管理方式缺乏文化、理論以及制度上的銜接和支撐?！皟蓹喔母铩笔乾F階段制度語境下的一種積極的“銜接”，為人民法院當下的審判工作、今后的司法改革提供了有益的經驗。
統(tǒng)籌兼顧促質量效率 不偏不倚保公正**
成都市武侯區(qū)人民法院院長 于嘉川
從制度設計理念上，“兩權”改革對應審判管理各個層面的需求，整合了不同層面的制度價值。作為一項審判制度，它明晰了不同層級審判機構和審判組織的職責，落實和保障了審判組織的法律地位，重構了審判機構的審判管理職責；作為一項管理制度，它促使審判組織通過行使審判權對案件質量進行管理，促使審判機構通過行使管理權對案件效率、效果進行監(jiān)控；作為一項監(jiān)督機制，它可以有效修正審判管理權的邊緣化和形式化，杜絕違反程序規(guī)定行使審判權的現象，消除司法腐敗孳生的空間。
在內容設置上，“兩權”改革以院、庭長審批權和審核權設置為核心，將審判權和審判管理權統(tǒng)一于保障司法公正上，解決了以往審判管理的難題和困境?！皟蓹唷备母飳徟泄芾頇嗑呋癁榘讣绦蛐詥栴}的審批權和實體性問題的審核權，一方面防止審判管理權代替審判權，影響審判的公正與**，另一方面防止審判管理權被架空，影響審判質量，解決了以往審判管理權行政化和目前審判管理邊緣化的問題?！皟蓹唷备母飳徟鷻嗪蛯徍藱嗟男惺狗秶M行了嚴格、細化的規(guī)定，一方面實現了在點上對少數重點、疑難、復雜個案公正審判的促進，另一方面實現了流程上對案件程序和效率的監(jiān)控，解決了以往審判管理權責不明、行使范圍不清的問題。
目前，成都市武侯區(qū)法院逐步建立了本院“兩權”運行機制。武侯區(qū)法院從界定審批和審核范圍、限定審批和審核期限、簡化審批和審核程序、規(guī)范審批和審核方式四個方面，對市中院“兩權”運行模式進行了細化，實現了審判質量、審判效率和審判效果的三提升。
優(yōu)化司法職權配置 審判質效穩(wěn)步提高
成都市青羊區(qū)人民法院院長 孫 濤
2007年10月，青羊區(qū)人民法院被成都市中級人民法院確定為全市審判權與審判管理權運行機制改革試點法院。經過一年多的試點，青羊區(qū)人民法院明確界定了審判組織和審判機構的職責，強化了院、庭長的審判管理職責，初步解決了審判權下放后院、庭長管什么、怎么管的問題，有效防止了院、庭長審判管理職責的邊緣化和行政化，使審判和執(zhí)行工作呈現良好的發(fā)展態(tài)勢；同時，帶動了隊伍建設和廉政建設工作的深入開展，促進了法院工作的全面協(xié)調發(fā)展。
首先，審判管理的規(guī)范化水平不斷提高。我們制定和完善了《關于審判組織和審判機構的審判職責及審判管理職責的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱若干規(guī)定），作為規(guī)定審判組織和審判機構職責的綱領性規(guī)范，對各業(yè)務庭在試點工作中制定的一系列管理制度進行了梳理和整合，建立了以若干規(guī)定為綱領的、層級式的審判管理制度體系，確保了審判管理工作有章可循。
其次，審判質量和效率穩(wěn)步提高。改革試點工作開展以來，青羊區(qū)人民法院的主要審判質量指標呈良性發(fā)展態(tài)勢。2008年，青羊區(qū)人民法院的二審改判、發(fā)回重審率較2007年下降了1.2個百分點，申訴率較2007年下降了0.12個百分點，實際執(zhí)行率較2007年上升了18.2個百分點，執(zhí)行標的到位率較2007年上升了13.2個百分點，審判效率全市排名第八，名次較2007年上升了11位。
第三，信息化建設同步跟進。青羊區(qū)人民法院研究開發(fā)了和若干規(guī)定相配套的信息化管理系統(tǒng)——審判權與審判管理權運行系統(tǒng)，建立了審判組織和審判機構履行職責的信息化平臺。該套管理系統(tǒng)現已正式運行，到目前為止運行情況良好，確保了審判組織和審判機構的各項職責落到實處。
實現公正與效率、法律效果與社會效果的統(tǒng)一
全國政協(xié)委員、四川省律師協(xié)會副會長 施 杰
審判機構的審判管理是一種法院內部的行政管理，其所追求的價值目標是“效率”，而審判組織對案件的審判是一種司法活動，其追求的價值目標是“公正”。成都市中級人民法院探索建立的“點線面”的體系化管理層次，使得審判管理權既不缺位，也不越位，其核心正是對審判資源進行合理的配置，以尋找公正和效率的最佳結合點，以最經濟的司法成本獲取最大的社會效益。
審判組織在審理案件時注重法律的適用，對案子的處理結果注重法律效果，而審判機構的審判管理由于審判機構的代表人院、庭長通常都是該法院里最優(yōu)秀的法官，對審判管理不僅僅注重單純的法律適用，還能高屋建瓴地運用管理智慧去創(chuàng)新糾紛的解決機制，對案子的結果追求法律效果與社會效果的統(tǒng)一。成都中院的實踐表明，審判機構通過審判管理，使處理案件不再是簡單機械的“依法辦案”，而是通過科學的管理體系和院、庭長的法律和政治智慧，化解糾紛，使對峙的不同利益主體能真正從內心接受審判結果，從而實現審判的社會效果，形成真正和諧的社會關系。
切實推進“兩權”改革 不斷完善職權配置
成都市郫縣人民法院院長 萬興隆
“兩權”改革是成都市中級人民法院針對法院工作中審判權缺乏監(jiān)督、審判管理權邊緣化問題進行調研后提出的。
2008年9月，成都市中級人民法院在第十六次法院工作會議上，正式提出了開展“構建審判權與審判管理權的有效運行和監(jiān)督制約機制”改革的要求。此后，郫縣人民法院也先后研究制定了《關于加強審判組織和審判機構的審判職責及審判管理職責的實施意見》及若干配套文件，確定了以審判信息和電子檔案同步錄入為突破口，以落實各項管理制度為抓手的工作思路，全力以赴實施“兩權”改革。
為了深入推進“兩權”改革工作，郫縣人民法院采取有力措施加強對業(yè)務部門的審判人員、法官助理、書記員的培訓，加深對“兩權”改革重要性的認識和改革內容的掌握，并采取隨機抽查的形式進行考核。同時，完善審判管理系統(tǒng)，并對業(yè)務部門的審判人員、法官助理、書記員進行操作技能培訓。郫縣法院不斷完善“兩權”改革相關制度規(guī)定，并由院審管辦、目督辦監(jiān)督制度的落實情況，同時分析“兩權”改革實施前后法院審判質量效率的變化情況，從數據中找差距，并有針對性地采取措施，切實提高審判質量效率。
化解管理盲點 提高審判質效
四川省成都市中級人民法院 吳紅艷
為了探索有效的審判權管理模式，四川省成都市中級人民法院在轄區(qū)內的青羊區(qū)法院進行試點，初步形成了青羊區(qū)法院《關于審判組織及院、庭長、審判人員審判職責和審判管理職責的若干規(guī)定》（以下簡稱若干規(guī)定），進一步明確和細化了審判組織和審判機構的職責，以及審判權與審判管理權運行的機制。
若干規(guī)定通過在青羊區(qū)法院一年多時間的試點運行，取得了較好的效果，審判質效明顯提升，規(guī)范化管理體系基本建成，院、庭長和審判人員普遍認同。若干規(guī)定明晰了審判組織和審判機構的職責，院、庭長能夠有效發(fā)揮管理職能，落實和保障了審判組織的**裁判權，充分調動了審判法官的積極性，進一步明確了合議庭成員職責，強化了合議庭功能，合而不議的現象明顯改觀。此外，還促進了審判質量的穩(wěn)步提高。若干規(guī)定對審判組織職責權限的規(guī)定體現了一種“簡案快辦、難案精辦”的思路，即案情較為簡單的案件，承辦法官可以自行決策，則可以快速審結，把有限的時間和精力放到辦理重大疑難案件上，且重大疑難案件又能得到院、庭長的指導，對促進審判質量的提高起到了積極作用。若干規(guī)定還進一步增強了審判法官的責任意識。
2008年9月，成都兩級法院審判權與審判管理權有效運行改革專題會議舉行，大會系統(tǒng)介紹和推廣了青羊區(qū)法院強化審判權管理的做法，同時下發(fā)了成都市中級人民法院在總結青羊區(qū)法院試點經驗基礎上制定的《關于加強基層法院審判組織與審判機構的審判職責和審判管理職責的指導意見》，明確要求成都兩級法院根據各自的案件數量、類型、審判資源等實際情況，完善或制定適合自身管理需要的實施意見，構建審判組織和審判機構的審判職責及審判管理職責的科學制度。
成都市中級人民法院推進的審判管理權改革，基礎是科學界定審判機構和審判組織的職責，核心是建立審判權與審判管理權有效運行與制約監(jiān)督機制，是遵循建設中國特色社會主義的理論體系、尊重中國國情和中國法治建設的客觀實際、順應中國特色司法制度的要求，將強化法院審判權的管理作為切入點，確保審判與執(zhí)行工作更加公正高效，確保法官隊伍素質不斷提高，確保審判管理改革得到推進，對中國法院審判權管理模式進行的有益探索和實踐。
